衡水市乡镇社工站建设初期的困境与建议

王向卓，刘国英，魏红曼

衡水市乡镇社工站建设初期的困境与建议

王向卓1，刘国英2，魏红曼1

（1. 衡水学院 公共管理学院，河北 衡水 053000；
2. 衡水市社会工作促进会，河北 衡水 053000）

乡镇社工站建设是打通为民服务“最后一米”、提高基层民政服务质量和专业化水平的重要举措。衡水市在推动乡镇社工站和社会工作机构孵化基地培育方面面临人才总量不足、资金投入较少、专业服务能力偏弱等困境。提高衡水市乡镇社工站高质量可持续发展的主要措施有：推进专业人才建设；
加大资金扶持力度；
推动专业机构培育；
明确各方职责，重视合力作用等。

乡镇（街道）社工站；
社会工作；
基层社区治理；
衡水市

乡镇（街道）社会工作服务站（以下简称“乡镇社工站”）建设是党和国家为实现乡村振兴，深入推进乡镇社工人才建设，打通为民服务“最后一米”，推进基层治理和服务能力的重要举措，对帮扶困难群众和特殊群体具有重要作用[1]。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出要通过加快推动乡镇社工站建设，吸引社工人才提供专业服务，进而提升村级综合服务能力。民政部要求力争“十四五”末，实现乡镇（街道）都有社工站，村（社区）都有社会工作者提供服务，落实民政基层服务的一线阵地。《“十四五”民政事业发展规划》明确提出构建“村（社区）—街道（乡镇）—区（县）三级社会工作服务体系”的工作目标及“有场地、有设备、有人员、有服务功能、有工作流程、有规章制度”的工作标准。

目前，乡镇社工站建设已在全国大范围启动和展开，全国各地区立足实际，纷纷制定了有关社工站建设和运行的制度文件，县市区作为推进这项工程的主要承担者，发挥着重要的引领带动作用[2]。然而从全国大部分地区来看，乡镇社工站的实践仍处于初期探索阶段，在基础设施条件和人才队伍建设方面仍面临一系列突出问题。基于此，本文以衡水市为例，通过分析乡镇社工站建设初期面临的困境，提出有针对性、可操作性的意见，为衡水市乡镇社工站中后期建设“开疆辟土”，助推衡水市乡镇社工站高质量可持续发展，全面提高衡水市基层民政服务质量和专业化水平。

近年来，衡水市民政局不断完善相关政策，加大财政支出，整合政府资源、群团组织和社会组织等资源，把推进乡镇社工站建设融入乡村振兴和基层社会治理创新大局，积极开展乡镇社工站的建设。尤其是社会工作机构孵化基地的建成运营，在社工人才培养、社工机构孵化培育等方面发挥了积极作用，并取得了明显的效果。全市持证社工人才由2018年的116人增加到340人，民办社工机构由2018年的4家增加到23家。特别是2021年，衡水市社工报考通过率居河北省首位。但与其他地区相比，衡水市乡镇社工站的建设还处于初期阶段，在推进建设的进程中仍面临人才总量不足、投入资金较少、服务能力偏弱等问题。

1.1 社工人才总量不足

河北省民政厅在《促进全省社会工作发展三年行动计划（2021—2023）》中提出到2023年全省社会工作专业人才占总人口比例达到1.25‰以上，设置社会工作专业岗位的民政事业单位达到70％以上。然而，截至2022年初，衡水市持证社工总数为340人，不足全市总人口的万分之一。并且持证人才分布区域极为不均，滨湖新区仅有1人，其中54%的持证社工集中在桃城区，其他各县区的持证人才相对较少。同时，在全市持证人员中，182人获得助理社会工作师证，158人获得社会工作师证。以“持证”为条件，一方面显示出既有社工队伍学历层面的非专业化特点，另一方面，也说明社工人才专业素养的培育对于外界专业组织和高校专业力量连续性专业督导的迫切需求。然而，从各地的实际情况来看，考取社工证的人员90%为各级党政部门的工作人员，兼职社工的特质较为突出，部分地区用党政工作遮蔽社工的作用，将乡镇社工站的建设视为民政部门或乡镇增添人手的行为，对社会工作与民政工作的融合发展存在误解，普遍存在着职业不专业的问题[3]。由于专业培训机构的缺乏，持证人员定期接受社工教育的机会较少，难以开展专业的社工服务，同时也难以满足基层群众的服务需求。

另外，即使有部分专业的从业人员，但受薪酬待遇及社会认知等多因素的影响，也存在“专业不职业”的问题。尽管这部分人员拥有较为系统的专业理论知识，但由于缺乏具体的实务经验，在面对基层民众复杂的社情民意时，仍显得力不从心。由于乡镇社工站建设处于初期，社工站的运作模式还未有明确规定，因而社工站人员的职业上升渠道是否清晰通畅，也成为招募社工人员时面临的重要难题。社工人才总量的偏少，对于社工站的建立提出了前所未有的挑战。

1.2 建设资金投入较少

资金是决定乡镇社工站建设和运行的主要因素，资金是否充足直接影响着社工站建设的进度。作为一项长期综合性的系统工程，乡镇社工站从基础设施的配套到后续的日常运行都需要大量的经费作为保障。然而，从各地的实际建设进程来看，建设资金和运行经费的缺乏仍是各地区普遍面临的难题[4]。乡镇（街道）财政根本无力承担社工站建设前期的运行经费，只能通过向上一级政府申请建设经费来解决问题，社工站初期的建设完全依赖上一级政府的资金扶持。同时初期社工站的服务项目多为政府购买服务项目，项目偏少且来源单一，来自其他社会组织及企业购买服务项目经费的渠道尚未建立，进而导致有无政府购买服务资金决定着乡镇社工站的生存问题，并且资金的多少在一定程度上影响着乡镇社工站的作用范围和实施效果。

近年来，衡水市高度重视社工人才队伍建设，逐年加大政府购买社工服务资金投入力度，但资金投入总数偏低，且初期的资金分配主要集中在考前培训方面。2019年衡水市民政局投入5万元开展社工考前培训，2020年投入10万元开展社工考前培训。2021年以来，资金投入有所倾斜和增加，2021年投入30万元用于乡镇社工站建设推进和市社会工作孵化基地建设，2022年计划投入50万元用于社工服务体系建设。然而，资金投入在各地区的分配严重失衡，衡水市包括滨湖新区和高新区在内的12个县市区，截至2021年，只有桃城区和冀州区取得中央福彩金各5万元用于购买乡镇社工站服务，其他县市区基本没有资金注入。然而，河北省内的石家庄、张家口、唐山和保定等市，2022年用于乡镇社工站的资金投入多达几百万至上千万，张家口市涿鹿县2022年投入1100多万元用于购买社会工作服务，石家庄市裕华区2022年投入210万元，其中30万元用于区级社会工作指导中心运营，180万元实现全区8个乡镇社工站全覆盖。唐山市路南区投入105万元实现了全区乡镇社工站全覆盖。相较之下，衡水市乡镇社工站的建设亟需大量的资金注入。

1.3 专业服务能力偏弱

目前，全国各地乡镇社工站的建设模式有3种：一是政府内设社工站，由政府向社会公开直聘社工人才，但这种社工并未有体制内的编制，对社工的专业要求较低；
二是政府购买服务，由社工机构承接社工站，这种方式提供的服务更加专业化；
三是由地方实践形成的“政社联结”模式，即社工站注册为具有独立法人资质的社会组织，但站长由街道民政条线科室的干部担任，督导和运营由专业性社会组织来管理，但这种模式严重依赖双方之前由于合作关系而形成的信任基础[5]。从全国各地的具体实践来看，大部分地区选择第二种模式保障乡镇社工站的正常运行。然而由于各地社工站的建设基础不同，乡镇社工站的建设亟需立足地方实际，整合本土力量，在实践中形成适合不同区域特质的发展模式。

乡镇社工站的发展依赖规模化、专业化、成熟化的社工服务机构入驻。衡水市有118个乡镇（街道），包括35个乡、79个镇和4个街道办事处。然而，截至2021年底，全市共注册成立23个民办社工机构，其中18个是由养老机构、志愿者协会、医院、物业公司、心理服务专家律师事务所等发起成立，8个为市级注册，90%人员为兼职，且各县市区机构分布不均。

目前，从社工机构的数量来看，衡水市乡镇社工站的建设主体——县市区，处于“无从下手”的尴尬境地，各乡镇既没有足够的社工机构进驻，无法承接社工站建设的基本需求；
又没有足够专职的社工人才保障，难以满足日常服务工作的开展。从各机构的服务对象来看，仅限于某一特定群体，例如儿童、青少年和老年人，不涉及失独、低保、因病返贫、残疾智障等特殊服务对象。在服务形式方面，各机构都以志愿服务形式展开，专业化服务少之又少。专业机构的缺乏和服务领域的不均衡直接导致衡水市社工站专业化服务能力偏弱。

1.4 各部门重视度不够

乡镇社工站建设是民政部门在乡镇建立的基层服务平台，是关乎民生服务的基础性工程，涉及多个利益主体。能否主动争取党政部门支持，推动党委政府专题研究部署，将直接影响乡镇社工站发展的整体推进。

衡水市虽出台了《衡水市乡镇（街道）社会工作服务站点项目实施方案（试行）》等文件，但关于乡镇社工站的建设及运行管理制度尚不完备，在制度设计和建设方面还存在不少“盲点”。各县市区民政部门对乡镇社工站建设还存在认识上的误区，造成行政社会工作和专业社会工作割裂的现象，并未认识到加快乡镇社工人才发展的重要性、紧迫性和艰巨性，亦未能发挥社工人才队伍建设工作和乡镇社工站建设的主动性、积极性和责任感。因而，乡镇社工站建设变成了民政部门的“独角戏”，部分县市区民政部门存在只挂牌应付完成数量的侥幸心理，未能主动与县市区各级政府部门积极沟通协调，取得党委政府的支持，进而阻碍了衡水市乡镇社工站建设的整体进程。

衡水市乡镇社工站建设初期面临四重难题：一为专业社工人才缺乏，亟需“做大总量，做优存量”；
二为社工站注入资金不足，亟需加大资金的扶持保障力度；
三为现有社工机构服务能力偏弱，亟需引进社工管理人才和社工督导人才以及就地转化大量的一线社工人才；
四为各部门重视程度不够，亟需完成总体制度设计，形成创新合力。乡镇社工站的建设绝不是一蹴而就的，需要多方力量协同，齐力打破困境，循序渐进推动发展。

2.1 推进乡镇社工人才建设

乡镇社工人才是一支专业化、在地化的社会力量。衡水市乡镇社工人才队伍的建设应按照“做大存量，做优质量”的培养思路，切实加强人才培养力度，设定社工站3—5年内持证社工培养目标，确保驻站社工专业人才的基本数量，并逐步建立起乡镇社工站的社工培养机制和培养平台。在扩充存量方面，一方面加大对于社工人才的引进，依托衡水市社会工作促进会等社工协会，建立和完善乡镇社工人才的备案和专门的招聘录用平台，推动乡镇社工站的招聘和录用信息统一发布，以便从备案人员中优先录用，提高专业社工在乡镇社工站中的从业比例。同时根据各地区实际情况，制订定向招录社会工作专业大学生计划，鼓励衡水学院等本地院校全日制社会工作专业毕业生到乡镇社工站工作，对于急缺的社会工作高层次管理人才，实施专项招聘计划。另一方面通过鼓励当地青年参加从业资格的考试，就地转化一大批本地人员为乡镇社会工作者，为部分青年提供在家乡获得职业发展的机会。

同时，应通过加大对于乡镇社工人才的激励力度和培养力度，提升社工人才的质量。各地区应根据实际的经济发展水平和工资水平，制定乡镇社工人才的薪资待遇标准，建立本土化的乡镇社工站社工的薪酬保障机制，并逐步完善社工的职级薪酬体系，建立社工岗位的职级评定和晋升制度。此外，要利用好衡水学院等地方高校的人才培养基地，对于乡镇社工站的社工定期开展系统化的专业知识培训，尤其是基础政策、法律法规、专项服务等方面的培训，并完善乡镇社工教育培训制度，确保乡镇社工的知识储备定期更新，包括职业资格的考前培训和注册社工的继续教育培训等内容，将既有的社工队伍打造为专业化的社会工作人才。

2.2 加大资金扶持保障力度

乡镇社工站的建设是一项长期系统性的大工程，在初期阶段，需要大量资金的支持和保障。各县市区民政部门需要根据本地要建设社工站的数量、人员配备、装修打造标准等要求，测算好需要的资金，协调资金落实，建立财政资金投入的长效支持机制。因此，衡水市应采取积极的财政政策，将乡镇社工站建设所需资金纳入财政的一般公共预算，作为专项经费逐年加大投入，并做好关于乡镇社工站建设资金使用情况的监督工作。乡镇各部门应积极争取上一级政府的支持，形成财政投入、社会救助专项经费、福彩公益金等多渠道资金支撑体系[6]。同时，各部门要积极探索社会筹资渠道，鼓励社会力量的参与，为乡镇社工站的建设寻找更多的资金支持。

此外，衡水市各级民政部门应积极探索本土化的乡镇社工站运行模式，充分发挥政府购买服务的作用，分级承担社工站服务项目的资金保障，依据乡镇社工站实际承接的服务项目，统筹分配好各类专项经费。对于乡镇部门而言，应建立依据服务内容，承接工会、妇联等其他部门购买社工服务的渠道，并采取向慈善基金会申请资助、争取企业购买、向大众募捐等方式，通过多方合作，加强宣传，彻底解决乡镇社工站初期建设的资金问题。

2.3 助推专业服务机构建设

当前，乡镇社工站的建设依赖规模化和专业化的社工服务机构入驻，因而衡水市各部门应继续利用已建立的社工服务组织孵化基地，以奖补、扶持等多形式支持更多专业服务机构的启动和初期运作，为专业服务的开展提供便利。同时，还要动员一批实务经验突出的社工人才成立社工服务机构，鼓励有条件的社工机构规模化发展，建立基层服务站点。通过资金扶持、专业扶持等方式多方引导志愿者组织、慈善组织及部分企事业单位依法注册社工服务机构，并支持开展专业服务。大力扶持一线社工站，积极引导各类基金会与社工站开展项目合作。

在专业化的服务方面，乡镇部门应以解决基层群众的迫切需求为目标，通过召开居民座谈会、居民代表大会、业主委员会，入户走访等形式，广泛开展群众“急难愁盼”问题征集，梳理出亟需政府引导社会力量参与和解决的社会服务需求条目，并制定本地化的专业服务内容清单，推动社工服务领域“全面开花”的新场景，着力拓展婚姻家庭、残障康复、教育辅导及纠纷调解等多领域的社工服务领域。同时也要聚焦特殊群体，推动对于低保、特困群体、困境儿童等群体的专业化服务。

2.4 明确各方职责，重视合力作用

乡镇社工站是加强服务型政府建设的重要补充，是推进社会治理重心下移、加强民政基层基础的有效手段，是落实党和国家爱民惠民政策，打通为民服务“最后一米”的创新举措。各县市区民政部门应积极响应，主动争取党政部门支持，推动党委政府专题研究部署。要按照“党建强，社工红”的思路，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，推动党建工作和社会工作融合共建，将党建优势转化为社会工作发展的综合优势[7]。

完备的制度设计，是保障乡镇社工站长效发展的基础。各地要加强对乡镇社工站建设的顶层制度设计，建立健全市级乡镇社工站建设指导规范性文件、乡镇社工站建设资金使用管理办法、乡镇社工站服务标准、乡镇社工站服务评价（评估）标准、乡镇社工站政府购买社会组织服务规范细则、乡镇社工站督导管理办法、乡镇社会工作人才选用、评价管理办法等制度性规范，保障乡镇社工站的长效发展。同时明确各方职责，发挥合力作用。市政府要重视乡镇社工站建设的制度设计，明确各方在社工站建设中的建设职责和问责体制。基层民政部门应明确本地社工站的建设数量和需要资金，同时制订本地化的服务内容清单，确定社工站的组织架构和责任分工，规范运行流程和标准，制定人力管理、财务管理、志愿者管理、服务场所使用管理、文书档案管理等各项制度。乡镇民政部门发挥好指导项目的承接站点，加强社工站规范化建设，建立健全基本工作制度，完善操作流程和考核办法的作用。乡镇社工站应不断规范运行流程和管理标准，依据服务内容，制订总体工作计划及具体的执行方案。

[1] 王思斌.坚持乡镇社工站建设的专业化和本地化[J].中国社会工作,2021(34):7.

[2] 刘战旗,史铁尔,赵兰,等.湖南乡镇社工站建设实践经验与启示[J].中国社会工作,2021(25):41-44.

[3] 马媛媛,张庆军.县级市推进乡镇(街道)社会工作站建设面临的困境与对策研究[J].长沙民政职业技术学院学报,2021,28(4):26-30.

[4] 翟福利,李竹翠.“外包式”社工站起步阶段怎么走——基于黑龙江省乡镇(街道)社工站建设的调研[J].中国社会工作,2022(6):26-27.

[5] 徐选国.政社联结:发达县域乡镇(街道)社工站的整合模式[J].中国社会工作,2021(31):9.

[6] 张明锁.要用系统工程方法统筹乡镇(街道)社工站建设[J].中国社会工作,2021(31):27.

[7] 王恒胤.社会治理共同体:党建标准化视野下党建社工的功能定位[J].广西社会科学,2021(12):144-149.

Predicaments and Suggestions on the Initial Construction of Township Social Work Stations in Hengshui City

Wang xiangzhuo1, LIU guoying2, Wei hongman1

(1. College of Public Administration, Hengshui University, Hengshui, Hebei 053000, China; 2. Hengshui Social Work Promotion Association, Hengshui, Hebei 053000, China)

The construction of township social work stations is an important measure to open up the “last meter” of serving the people and improve the quality and professional level of grassroots civil affairs services. Hengshui City faces difficulties such as insufficient talent, less capital investment and weak professional service ability in promoting the cultivation of township social work stations and social work institution incubation bases. The main measures to improve the high quality and sustainable development of rural social work stations in Hengshui City are as follows: we must promote the construction of professional talents, increase financial support, promote the cultivation of professional institutions, clarify the responsibilities of all parties and attach importance to the role of joint efforts.

township (street) social work station; social work; grassroots community governance; Hengshui City

10.3969/j.issn.1673-2065.2023.01.008

王向卓，女，河北邢台人，讲师；

刘国英，女，安徽阜阳人，中级社工师。

衡水市社科联项目“衡水市社会工作服务站建设路径研究”（2022129）

C916

A

1673-2065(2023)01-0041-05

2022-05-04

（责任编校：李建明 英文校对：李玉玲）