浅析德国《居留法》及其对我国移民管理的启示

迮映东，王子立，王 卓，林雪琼

1.岚山出入境边防检查站，山东 日照 276800；

2．中国人民警察大学，河北 廊坊 065000；
3．惠州市大亚湾公安分局，广东 惠州 516000

随着全球化进程不断推进，世界人口的跨境流动日益频繁，我国移民管理领域正面临着新的挑战。为了更好地吸引国外人才并使其安全、有序地融入社会，我国应注重移民制度变革和移民管理立法引领，进一步完善移民相关法律法规。德国是一个法治化程度较高的国家，一直以来非常重视对移民的法治化管理。2004年7月30日颁布的德国《居留法》(1)参见：德国《居留法》，https：//www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/index.html。对移民从进入德国到离开德国都作出较为详细的法律界定[1]。中国和德国都不是传统意义上的移民国家，但都有朝着移民国家转变的趋势。研究德国《居留法》并分析其经验，对于提高我国移民管理水平有所裨益[2]。

德国是地处欧洲的一个联邦议会共和制国家，是世界上最早的法治国家之一，中文“法治国家”的概念就来源于德国。作为一个经济、文化发达的西方国家，德国长期以来都是移民目的地国的优先选择对象。据联合国经社部(UN DESA)统计，2019年德国是世界排名第二的国际移民目的地国。德国《居留法》是德国移民法中最重要的一部法律，内容翔实、操作性强[3]。德国《居留法》把居留分为居留许可(Aufenthaltserlaubnis)和落户许可(Niederlassungserlaubnis)两种，共有10章106条，包含从“进”到“出”的各个环节，是真正意义上的规制外国人的移民法[4]。德国对移民的吸引力与德国自身对移民综合素质的需求一直以来都影响着德国的移民政策，德国《居留法》则很好地将对移民的各种问题和要求法典化，使每个想移民德国或是前往德国的移民有法可循，有规可守。

(一)立法理念

1.维护国家安全

德国《居留法》作为德国管理移民的一部移民法，最主要目的是维护德国的国家主权安全，保障德国的基本国家利益[5]。无论是出于何种目的进入德国的移民，不管其能为德国创造多少价值，都必须确保不会侵犯到德国的国家安全。德国《居留法》中明确了入境的基本要求，如对护照、签证的签发审核，在入境审查环节先行确保移民的“安全”。德国《居留法》对于移民进入德国后可能触发的违法犯罪问题都进行了详细罗列，以法律条文的形式明确了移民在德国的“可为”与“不可为”。如果移民侵犯了德国的国家安全或是违反了相应法律，那么其将会被驱逐出境。可见，德国《居留法》虽是规制移民的一部移民法，其本质仍是维护德国国家安全[6]。一个国家既要追求发展更要注重安全，只有安全得以保障才能更好地发展。

2.吸引高端人才

国家和社会的发展需要人才，人才是增强国家竞争力的重要保障。德国作为一个发达的西方国家，对人才的需求量非常大。在德国《居留法》中无论入境审查要求还是居留条件分类，都能看出德国根据对于移民的不同需求给予其不同的定位和待遇。德国对人才的吸引十分重视，不仅在移民政策上有所倾斜，而且在社会保障、医疗、教育和就业等方面也从不吝啬，对于研究生等高学历或者高技术人才给予充足的物质奖励[7]。当然，当德国需要劳动力时也会颁发劳工短期签证，以应对国内市场劳动力紧缺现状。但是，这类工人的待遇与高端人才的待遇差别较大。德国《居留法》通过细致分类，将移民个人综合素质进行严格评分，以期达到利益最大化。

3.规范移民管理

德国《居留法》对居住在德国的移民进行居留目的界定和分类管理，分为出于教育目的的居留、以经济活动为目的的居留、出于家庭原因的居留、因国际法或人道主义或政治原因而给予的居留、特殊居留等。通过对移民居留目的的分类，德国政府既能掌握其入境意图，也能更好地规范德国政府对移民的管理。作为欧盟成员国，受地理条件和国土面积影响，德国长期以来都是人员流动性极强的国家。无论是在政府自身管理要求方面，还是在移民对德国法律认知方面，德国《居留法》都起到了很好的治理作用。

(二)基本内容

1.入境：移民进入德国的要求

德国《居留法》中有关进入德国的内容集中在第2章的第1、2部分。外国人进入德国必须拥有公认有效的护照或者护照替代品，同时还应申请所需签证。签证分为：申根签证、机场过境签证、国家签证、特殊签证。在不违反德国相关法律法规的强制性规定下，只有拥有公认有效的护照或者护照替代品和签证才能进入德国。德国对于过境的要求是：除非有其他法律规定或政府间协议，否则仅允许在批准的过境点和规定的交通时间内进出联邦领土，并且在过境过程中应向警方提交相关资料。除此之外，对于不符合以上条件或可能危害德国公共利益的个人一律拒绝入境[8]。

2.居留：移民居留权的分类

为了进入和停留在德国联邦领土上，外国人想要拥有居留权必须不能违反欧盟法律或法定文书中的任何规定。居留权的授予形式分为：临时居留证、签证、欧盟蓝卡、ICT卡、移动ICT卡、永久居留许可、欧盟长期居留许可。德国《居留法》第2章的第3～7部分对居留的目的进行分类，包括出于教育目的的居住、以经济活动为目的的居留、因国际法或人道主义或政治理由的居留、出于家庭原因的居留、特殊居住权。德国《居留法》将居留权的几种主要方式逐一列明，有利于移民手续办理，既能优化德国的政府管理模式，又能体现德国的法治精神[9]。

3.融入：移民的社会融入

德国政府十分重视移民融入，德国《居留法》中涉及移民融入的内容比较多。第3章中列明移民德国所需要接受的融入课程，包括语言、法律制度、文化和历史知识等。通过语言的学习、文化的交流、制度的理解可以加速移民在德国的社会融入。德国作为法治国家十分注重社会治理和移民融入，而不是仅仅凭借法律约束移民[10]。德国《居留法》中不仅列明了谁可以学习移民课程，而且也明确学习此课程更是合法移民应尽的义务。除了移民课程的学习，德国政府对真正想要吸引的移民也持欢迎态度。如在第43条第1款就列明：永久合法地居住在德国国土的移民将获得融入德意志联邦共和国经济、文化和社会生活方面的帮助。移民的融入过程是双向的，不仅需要移民自身的不懈努力，更需要移民国对其的认可和帮助。同时，各州相关职能部门和联邦政府制定全国一体化的融入计划，并汇编有关措施的信息材料。如第9章“非法就业的法律后果”和第10章第100条“语言适应”都从法律和德国国家相关规定层面对移民的融入作出规定。而第9章的a部分则是更加细化到非法就业相关的薪酬、补贴、合同等规定。第2章最后一部分结合《外国人就业条例》[11]《外国人雇佣条例》《临时就业企业法》等法律，对进入德国的移民就业进行指引，主要针对技术劳工，体现出德国对于各类移民融入社会所采取的不同做法。

4.出境：移民的驱逐

德国《居留法》第5章则是对移民中止停留的规定，主要分为明确离开德国联邦领土义务的事由和履行离开德国联邦的义务两个部分。第50条规定：如果外国人不拥有或不再拥有必要的居留权，并且根据EEC/土耳其协会协议不存在或不再存在居住权，则必须离开德国联邦领土。第53条规定：如果外国人的居留权与他们留在联邦领土上的个人利益权衡后，其居留会危害公共安全和秩序、自由民主基本秩序或德意志联邦共和国的其他重要利益，将被驱逐出境。这两条都清晰地列明了移民驱逐出境所需具备的条件。当然，驱逐出境也有相应的权利救济和保障[12]。德国《居留法》第60条对禁止驱逐出境的条件进行说明。第60a条“暂时中止驱逐出境”、第60b条“对身份不明者的暂时中止驱逐出境”、第60c条“出于培训目的而暂时中止驱逐出境”、第60d条“出于就业目的暂时中止驱逐出境”则是对禁止驱逐出境的补充和延伸。其内容具体、详实，体现了德国对于权利的救济。

(一)法律条文具有很强的操作性

德国《居留法》的内容十分全面、具体，包含移民从“进”到“出”的全过程。在内容上条理清晰，逻辑性强；
在形式上简单明了，操作性强。特别是有关行政程序的条款都很简单清楚，使移民以及本国行政人员在处理具体问题时有章可循。如，第78条“对带有电子存储和处理介质的文件”就将所需信息项一一罗列清楚，为实际移民管理工作提供了极大便利。德国《居留法》不仅仅是规范移民行为的具体规范，更是帮助移民融入德国的指导性文本。移民前往一个陌生国家必然有许多不了解或是不理解的规定，德国《居留法》较好地帮助移民在出入德国、融入德国过程中有章可循，具有很强的可操作性。

(二)注重相关法律的援引和释明

德国《居留法》在法条援引方面非常细致准确，尽可能减少不同部门法之间的法律冲突[13]。移民融入德国后的生活涉及许多方面，如教育、医疗、就业等。为了更好地给予移民良好的法律指引，德国《居留法》中援引了《法院宪法》《社会法典》《联邦教育援助法》《庇护法》《临时就业企业法》等多个部门法，很好地为移民提供了多维度法律支撑。任何一部法律都不可能涵盖移民生活中所面临的所有问题，德国《居留法》注重对相关法律的援引，并对原则性条款或特定名词界定作出释明。这体现了德国《居留法》的特点，对于相关法律的援引也有利于在突发情况下能够找到兜底条款。

(三)重视对移民人权的保护

虽然德国《居留法》的目的价值是维护国家安全、吸引国外高端人才，但其中很多条文也充分体现了德国对于移民人权的高度尊重和保护。即便是当移民触犯德国相关法律甚至达到驱逐条件时，德国也注重保护移民的合法权利。如，第2部分第4章第19d条“被暂停驱逐出境、符合条件的外国人就业临时居留许可”就反映出德国对于法律的严谨态度和对于移民合法权益的充分保障。德国《居留法》强调移民应该做什么和不能做什么，但其内容也多处涉及对移民合法权利的充分保护。德国《居留法》中多个法律条款涉及临时居留许可，这既是对移民权利的充分保障，更是对移民人权的充分尊重。德国《居留法》在立法层面体现了对移民权利的有效保障，既增强移民的安全感，又使移民增强对德国的认可程度，减少对德国社会的危害性。

(一)建立健全符合我国国情的移民管理法律体系

我国对外国人管理的现行法律依据主要是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)，该法主要侧重于对外国人的入出境管理，对日常具体性管理的法条都比较笼统，多为原则性表述，可操作性不强。同样，饱受争议的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》的相关内容也比较泛泛，对“突出贡献”“其他正当理由”等没有作出具体解释[14]。

德国《居留法》具备最基本的法的指引性作用，包含移民授权性规范、禁止性规范和义务性规范的相关内容，使移民在生活、工作中遇到问题时能够及时找到解决问题的途径。其法律条文操作性强、注重对相关法律的援引和释明等特点都值得我国借鉴。我国在修订相关法律或制定新的移民法时可借鉴德国《居留法》，细化法律条文相关内容，增强法律的可操作性，使相关部门依法执法时有更强的指向性。对于难以在法律中列明的事项，可以作出补充说明或者引用我国其他法律及相关规定。在立法理念层面，要以维护国家安全为底线，在规范移民管理的基础上给移民提供适当有效的帮助。建立健全符合我国国情的移民管理法律体系需要各部门的通力合作，要将各部门所涉及的移民管理问题进行有效整合。

(二)逐步从出入境管理向移民管理过渡

出入境行为只是移民行为的一部分。德国作为西方发达国家，较早接收移民、吸纳移民。在欧盟这一特殊的国际组织中，各国都接受移民的跨界流动，出入境这一环节已经不再是移民管理工作的重点。我国长期以来较为偏重对于移民的出入境管理，而对于移民管理重视程度不高。我国有关法律中虽然也包含外国人留学、居留、就业等相关内容，但并不具体、明确，多为一些原则性规定，操作性不强。随着我国综合国力的不断提升，移民进出我国以及在我国中转的人流量越来越大，需要将对外国人的出入境管理逐渐转为对外国人的日常性移民管理[15]。

目前，非法入境、非法居留、非法就业等问题在我国仍然存在，一些涉外违法犯罪事件也时有发生。对于外国人的管理不能单凭移民管理局或地方公安机关，而应该明确分工，协同配合。对于已经取得永居的外国人的管理要区别于其他外国人管理，对于来华目的不同的外国人应分类管理，对于因外交事项或者国际活动来华的外国人要采取特别的管理方式。

(三)完善移民法律救济途径，提供相应的法律援助

移民融入是一个渐进式过程，一方面需要法律指引，另一方面也需要给移民提供相应的法律援助。德国《居留法》中既明确了法律法规的强制性规定，也注重对于移民个人信息和数据的保护。通过在行政程序中的规制，既限制了德国联邦政府的公权力，也让移民能够清晰了解自身的权利边界，在遇到法律问题时能够得到相应的法律救济。德国《居留法》关于驱逐出境、刑事犯罪、非法就业的法律后果等内容中，都体现了在对移民进行处罚和惩戒的同时，也注重对其合法权益的保护。移民律师区别于一般律师，既要具备国际法和国内法的相关法律知识，还要具备一定的外语能力。如此一来，既能畅通与移民的沟通交流，更能在法律上给予其相应的援助[16]。

德国《居留法》对于移民的法律救济偏重于立法指引。法律救济、援助并不是解决所有问题的唯一途径。就我国目前状况而言，移民的刑事犯罪比重较低，多是民事或者行政类案件。因此，民间的调解就显得非常重要。我国可以建立民间的调解委员会，更好地处理移民之间的民事纠纷[17]。移民不仅仅需要出入境层面的法律救济，更多的是需要工作、居留层面的法律救济。鉴于此，我国要进一步建立健全法律救济途径和体系，使移民具有更好的融入感和认同感。

(四)明确各职能部门权责，帮助移民尽快融入社会

要使移民安全、平稳、和谐地融入社会，需要做好以下几方面工作：首先，建立学习第二语言的平台，帮助移民通过语言关。这既是对移民的一种权利保障，更是使移民增强融入感的最佳方式。语言是人与人之间沟通的桥梁，只有掌握交流的工具，才能为后续的融入打好基础。其次，要确保移民就业或求学的权利保障。德国《居留法》中关于职业介绍所和融入课程方面的内容，就是德国重视移民融入的具体体现。从中能够清晰地看出，虽多是硬性管理指标，但同时也有“软”性管理方式。最后，移民的融入不仅需要公安机关主导并确保安全，还需要多方协调，明确分工，建立外国人管理委员会等类似的社区居委会机构。德国《居留法》第8章专门介绍了移民、难民和融合事务专员办公室，包括专员办公室的基本概况、职责和授权范围等。只有建立类似的事务性机构，才能使移民第一时间能够找到诉求倾诉的对象，有效协调和解决所面临的问题。

德国《居留法》是德国移民法的重要组成部分，也是某种意义上德国真正的移民法，其内容细致、具体、严谨、全面。我国在立法和完善法律法规时，可借鉴其适合我国现实情况的法律条文。面对人口老龄化的发展趋势，我国不仅需要吸引高端人才，同样也需要接受短期劳工。这既要求我们对出于不同目的进入我国的外国人实施分类管理，更需要在人权和法律救济层面提供平等的权利保障。同时，也要重视移民在我国的社会融入。只有这样，才能既保证我国国家安全，又能吸引更多的国外人才参与我国建设。