宪法财政学：中国现代财税制度基础地位与国家社会福利责任承担主体角色

刘继同

2021年中国全面建成小康社会，基本消除绝对贫困现象，社会福利服务制度成为中国现代社会福利制度建设战略重点与优先领域，中国式现代社会福利制度建设新时代来临。如何回应中国社会主义制度高质量发展的新时代需要，构建“社会福利共识”成为当务之急。福利是指幸福、美好的生活状况，社会福利是指全民性幸福、美好的生活状态。现代社会福利制度由组合式社会保障制度、社会服务制度和公共服务制度组成。(1)刘继同：《中国“社会福利共识”的社会建构与现代社会主义福利国家制度目标》，《学术月刊》2022年第6期。党的十九大报告提出中国特色社会主义福利国家制度目标，二十大描绘路线图与时间表。二十大报告强调“中国式现代化”，现代法治国家、财税国家与社会福利制度成为社会主义法治建设的重要目标。(2)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第21-25页。现代社会制度主要由政治民主制度、市场经济制度、社会福利制度和多元文化制度四大制度组成。多元文化制度主要是总体性社会制度的全面性、综合性、系统性和外显性社会文化的表达系统，现代政治民主制度、市场经济制度都服务于现代社会福利制度，因此，社会福利制度处于核心地位。现代民主政治制度主要由宪法与法治国家，立法、司法、财税制度与行政管理制度等组成，宪法是现代国家根本大法，是现代法律之母和法治国家法制基础，具有至高无上的法律权威。现代宪法制度目标既反映国家立宪目的、国家目标与政府职责，又决定国家价值观、国家权力分配、政治责任和公民基本权利义务责任结构，还决定现代国家财税制度与责任划分等。(3)美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗祐、何作霖译，北京：中国政法大学出版社，2003年,第1-5页。现代宪法制度原理和核心目标是：如何设计、分配、规范、约束国家权力，全面、有效、实质和制度化保护公民政治权利、民事权利、社会权利和文化权利，发展现代社会福利制度。(4)T.H.马歇尔：《公民权利与社会阶级》，刘继同译，《社会福利》2016年第2-5期。而国家对公民政治权利、民事权利、社会权利的保护集中体现为宪法财税与社会福利财政法制。(5)刘继同：《中国现代社会福利财政制度理论论纲》，《人文杂志》2020年第9期。在中国全面建设社会主义现代化国家和现代社会福利制度新时代，宪法财政学议题应运而生。简言之，中国现代法治国家、现代化国家与社会福利国家建设新时代，迫切需要宪法财政学。

宪法财政学是范围广泛的哲学社会科学学科群，基本含义泛指政治领袖和宪法有关对国家财政权力、税收权力、预算权力、强制征收等公权力以及政府支出责任予以划分、约束，保护公民权利和利益，回应和满足社会需要等相对稳定性法律规则、规范和原则总和的一门政治科学，是法治国家、法治政府、法治社会发展的必然历史产物，反映财政制度宪法化程度。宪法财政学涉及哲学、价值观与神学、政治学与国家学、宪法学与法学、财政学、预算学与税收学、国防军事学与外交学、会计学与审计学、经济学与社会学等所有哲学社会科学学科，分为宪法政治学、宪法经济学、宪法社会学、宪法文化学四大领域，覆盖社会生活所有领域。宪法是法律制度的基础与核心，宪法权威和宪法尊严至高无上的地位源于宪法的根本法属性。根本法是17世纪英国盛行的一个古老概念，表达统治者须受制外在权威的“准”宪法理念，18世纪美国复兴这一观念，根本法成文化为宪法，它强调约束主权的根本法与约束个人行为的普通法律之间的区别，发展法院实施宪法保障根本法地位的机制，完成根本法的法律化。(6)韩大元：《宪法的根本性透视》，《法制资讯》2008年第2期。简言之，宪法根本法的崇高地位决定宪法财政学范围的全面性、政治性、法律性和制度性。

宪法财政学概念框架内涵丰富、外延广泛，主要构成要素由五大部分组成，反映宪法财政学本质属性、价值目标、权力主体、责任划分、范围内容与国家政治制度框架设计质量。首先，宪法财政学的政治主体和权力主体是政治领袖和国家宪法，包括成文宪法和非成文宪法。政治领袖是统治阶级和政治精英中的最高领导者。政治领袖价值观、执政风格和政治智慧深刻影响和决定国家宪法精神和原则。一般来说，目前世界各国宪法有两种模式，一是成文宪法如德、法，二是不成文宪法如英国。其次，宪法体现统治阶级、政治精英和国家最高的政治意愿，核心是对国家拥有的公权力，尤其是具有强制性的立法权、司法权、行政权力和政治制度的规划、设计、分配、约束和监管。因此，宪法财政学的研究对象是国家政治权力、政府行使的公权力和掌控的强制权力。这些权力既包括立法权、司法权和行政管理权，又包括财政权、税收权、预算权和审计权；
既包括政治权力、公权力，又包括公民政治权利、民事权利、社会权利和文化权利。简言之，宪法财政学主体是政治领袖、宪法和国家政体，研究对象是政治权力和公民权利。

第三，宪法财政学的范围内容、优先领域和政治主题主要是对国家财税权力进行分配和约束，对公民各种权利进行法律保护和司法防卫，国家回应、满足社会需要的责任和义务共计三类议题。众所周知，权力主体是人民，国家政治权力源于人民的权力让渡及国家与人民间的政治契约，这意味着宪法主要涉及国家和政府，公民个人和民族以及公民个人有机集合体社会三部分。宪法基本含义是国家和政治组织对于如何分配、控制和约束权力而制定的一系列法律规则，对国家政治权力尤其是公权力和强制力约束的目的是防止国家侵害公民权利和利益。更为重要的是，在现代社会生活中，公民权利和利益主要以个人需要和社会需要形式呈现，(7)刘继同：《美好生活需要满足与现代社会需要理论体系——现代社会福利制度化目标与原理》，《南开学报》2022年第4期。这种约束国家政治权力、保护公民权利和利益，转变为国家财税权力和社会福利制度安排。有鉴于此，宪法最好不要过于具体和详尽，不应过于偏离已经长期存在的传统，宪法应当相对容易进行修改，应该尽量体现“激励相容”(incentive compatibility)的原则，即让国家权力所有者个人动机符合社会总体利益，让当权者个人动机与社会总体需要相一致。(8)W.菲利普斯·夏夫利：《权力与选择：政治科学导论》，孟维瞻译，北京：世界图书出版公司，2015年,第218-224页。简言之，宪法财政学内容主要是规范国家财税权力、保护公民权利和回应社会需要三部分。

第四，宪法财政学概念框架第四个构成要素是宪法和法律制度中确定的相对稳定性的法律、规则，有约束力的规范，强制性命令，基本原则和非正式传统、惯例等。它们的共同特点是具有强制力、约束力和惩罚制裁权力，在法律制度中处于基础、核心和最高地位。为防止宪法危机，树立宪法权威，实现由宪法到宪政的政治理想，各国建立宪法诉讼制度。宪法诉讼既不是“司法审查”，又不是“违宪审查”，是指解决宪法争议的一种诉讼形态,即依据宪法最高价值，由特定机关审查法律违宪与否，使违宪法律或行为失去效力的制度。例如，国外纳税人诉讼制度保障公民的财产权利、平等权利、自由权利等基本权利，制约政府财税权力，落实税收法定原则，促进民主政治与福利制度建设等发挥重要功能。(9)汤喆峰：《财政宪法学视角下的纳税人诉讼制度研究》，《昆明理工大学学报》2017年第6期。简言之，宪法财政学既限制国家权力、保护公民权利，又是违宪审查和制裁规则的总和。

第五，宪法财政学学科属性是政治科学，既不是传统经济学学科，又不是财政学学科。什么是法和宪法？这是法学和宪法学基础理论问题，长期争论不休。无论是形式意义上的宪法，还是实质意义上的宪法；
无论是固有意义的宪法，还是立宪意义的宪法，其政治属性是共识。但是，长期以来，我国学术界有关财政学学科属性存在“政治性”与“经济性”两种争论，且“经济学”属性不适当占据主导地位。财政学既非“独立学科”，又非“政治学属性”。(10)陈启修：《财政学总论》，北京：商务印书馆，2015年,第30-36页。简言之，宪法财政学是个范围广泛多样的哲学社会科学学科群，其本质属性是政治学学科，经济尤其是资本、资金、货币只是国家权力与国家政治意图外在化、物质化表现形式。

需要指出的是，“宪法财政学”概念不同于“财政宪法学”概念，二者存在诸多差别。文献研究发现：一是目前国内法学界和宪法学界较早开始对宪法财政学基础理论的研究与探索；
二是绝大多数法学家习惯和喜欢“财政宪法学”的概念，反映“部门宪法学”法学思维模式。文献回顾发现，厦门大学法学院周刚志最早提出“财政宪法学”概念。对于如何定位财政宪法学的学科性质，他认为财政宪法是经济学与法学交叉的研究领域。关于财政宪法学概念，他认为财政宪法学用财政分析理论方法来研究宪法与宪政问题，是一种独特宪法学理论派别。因此，从一般意义上讲，财政宪法学是指有关财政宪法的宪法学专题研究。具体来说有三：首先，财政宪法学是一种宪法学研究的独特方法；
第二，财政宪法学以财政宪法作为主要的研究对象；
第三，财政宪法学是一个重要的宪法学理论派别，财政宪法学基本理论体系主要包括总论与分论两个部分，总论包括本体论、历史论、价值论、范畴论、运行论等五部分。(11)周刚志：《财政宪法学初论》，《厦门大学学报》2005年第2期。简言之，财政宪法学学科基础是经济宪法学、财税法学和宪法学体系，宪法学处于附属地位。

总体来说，宪法财政学与财政宪法学概念在中文表达习惯、宪法地位、财政地位、权力来源、权力主体、规则主体、学科属性、理论基础、基本原则、基本含义等多方面存在差别。首先，按照中文表达习惯，表述主体通常位于前面，如宪法哲学等，而不是相反。这种前后顺序不是简单的前后次序，而是反映宪法和财政的相互关系以及二者之间地位。宪法财政学的主体是宪法，宪法的地位决定财政的地位，宪法与财政的关系是宪法决定财政；
财政宪法学的主体是财政，财政的地位决定宪法的地位，财政与宪法的关系是财政决定宪法。宪法财政学中宪法权威的权力来源是人民让渡、委托和授权，宪法的权力决定财税权力来源；
财政宪法学中财税权力来源是政治领袖制宪的结果，财税的权力取决于宪法权力规则。宪法财政学的权力主体是国家与人民，宪法权力来源于人民授权，国家的权力来源于宪法；
财政宪法学的权力主体是国家与政府，财政权力来源于财政立宪，财税权力来源于宪法规定。财税法定是全面依法治国和依宪治国应有之义，宪法成为财税法定的起点与财税权力主体。财税入宪、财税宪定既是财税法定基本内容和最高级形式，又是财税法定原则宪法表达。(12)谭波：《财税法定原则的宪法表达及其启示——以法国式与英国式的财税入宪模式为例》，《河南工业大学学报》2016年第1期。宪法财政学是新兴的哲学、社会科学学科群，政治哲学、政治科学和政治性质是最主要属性。财政宪法学来源于经济宪法学与宪法经济学，严重缺乏政治哲学、政治科学和政治学视野。换言之，宪法财政学概念的理论核心和基本原则是国家财税权力的宪定主义或财税法定原则。财政法定原则最初表现为税收法定，并在夜警国家到社会国家的演进中扩展到预算法定,最终发展为财政法定。从宪法到宪政角度，宪法财政学的制度理想是从范围法定上构建起“财政宪定——财政体制法定——财政收入法定、财政支出法定、财政监管法定”三层次体系。(13)刘剑文：《论财政法定原则——一种权力法治化的现代探索》，《法学家》2014年第4期。简言之，无论是从宪法核心理念，还是从宪法基本原理，宪法财政学概念都是更好的理念。

最重要的是，宪法学理论与宪法制度原理决定宪法财政学若干制度特征，反映现代国家角色认同与合法性最高的宪法基础、国家目的、政府职责与国家政治权力、公民权利结构质量。首先，无论是从形式—宪法理论，还是从实质—宪法实践上看，国际公认的普遍规律和国际惯例是宪法地位和效力高于普通法律，宪法是决定所有法律的法律之王，处于法律制度中的最高地位。宪法和宪法制度最崇高地位决定宪法财政学最崇高地位。这意味着宪法财政化是现代国家政治权力、公民权利秩序和国家治理体系现代化的最重要、最核心和最关键部分。(14)周叶中：《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，《法学评论》1995年第6期。其次，无论是从宪法学基本原理，还是从宪法制度建设角度看，宪法财政学主要对象和目标是限制国家公权力，保护公民权利，回应满足社会福利需要，树立宪法至高无上和神圣的宪法权威，塑造民主政治的公意型权威、法治国家的规则型权威，优化权力配置产生的善政型权威。这种善宪、善权、善政、善治权威强调国家权力有限性以及国家和社会的和谐共治。(15)朱道坤、周叶中：《论宪政权威》，韩大元主编：《中国宪法年刊》，北京：法律出版社，2014年，第270页。宪法、宪法化财税制度设计质量与财税制度宪法化质量，是衡量宪政财政制度质量的最佳标准。第三，宪法至高无上、神圣不可侵犯、最高法律地位的宪法权威和根本法、基本法战略地位。世界各国宪法与法治的普遍规律和国际惯例是修改宪法的理由与根据、修宪立法机关资格、宪法修改的程序和手续均明显不同于普通法律，即宪法规则刚性和宪法修改程序的严苛性。这种刚性和严苛性既反映宪法规则的刚性和稳定性，又反映宪法效力的最崇高性，宪法权威至高无上的地位，还反映宪法最普遍、最全面、最权威的法律适用范围与强制约束力。(16)王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京：商务印书馆，2010年,第9-15页。换言之，频繁修改的宪法既反映宪法权威和宪法质量，又可能影响和破坏宪法的最高权威。最后，宪法与宪政基本原理是政治领袖观念形态的宪法权威，通过夺取国家政权、制定科学的宪法、进行系统性权力约束的配套立法、建立健全体制机构和制度四大环节，可以转化为包括民主政体、统一完备法制、宪法实施保障机制三方面的法治制度形态的宪法权威。(17)周叶中：《论宪法权威》，《学习与探索》1993年第2期。这意味着宪法和法治实质是约束国家公权力，保护公民权利，通过发展福利制度满足社会需要。而规范约束国家政治权力，保障公民权利利益，发展社会福利制度的共同点是社会制度建设。(18)莫纪宏：《从制度、制度化到制度体系构建——制度发展的内在逻辑》，《西北大学学报》2020年第3期。简言之，宪法财政学的精髓、核心是现代政治制度、现代财税制度和现代福利制度建设。

需要制定宪法目的、动因反映国家政治目标。民族主权国家是现代社会政治文明最大制度创造，是现代社会政治生活最主要政治主体。以国家为主要研究对象的国家学主要研究国家界定说、国家起源说、国家结构功能与类型、国家目的、理想国家形态和优良国家政治制度等，其中国家目的、目标是最重要的政治议题。(19)王海明：《国家学是什么》，《学习论坛》2013年第8期。因为“政治”是现代社会中内涵外延最广泛的概念，国家是政治概念中最重要的政治团体。国家是将政治动因、政治权力、公民权利、资源等组织起来并使之形式化和程序化的政治机构。政府是国家最重要、最根本和最核心的组成部分，主要职能是行使国家掌控的政治权力和暴力、保护人民生命安全和财产安全、建立社会生活秩序，建立国家的主要目的是追求社会公平价值观。国家最重要政治特征是垄断、使用暴力和政治权力，为限制国家政治权力、防止国家滥用暴力和政治强制力、建立国家权力的合法性和权威性，现代国家主要通过制定宪法方式，既实现国家安全、秩序和正义目标，又约束政治权力目的。一般来说，国家目的大致分为统治、服务以及国家作为一个有机体的自身目的。(20)陈戈寒：《论国家目的理念对治国模式的影响》，《江汉大学学报》2004年第5期。

中外比较宪法学研究发现，宪法“序言”是观察宪法目的、国家目标和政府职责最佳途径，宪法序言最能真实反映一国主流的宪法观与法治观，最能准确反映制宪目的和国家目标。(21)袁士杰：《中国宪法序言的结构化阐释——以反映型宪法观为视角》，西南政法大学硕士学位论文，2015年。简言之，政治精英的制宪目的和立宪动机，既决定宪法目的和国家目标，又决定政府职责。

比较宪法学研究发现，国家制宪和立宪目的既有特定社会历史处境，反映制宪和立宪目的纵向宪法文化传统，又有横向和水平性的社会环境、国家角色、政府职能、个人生活状况与社会需要等，凸显宪法目的层次性、结构性与体系性。现代宪法普遍原理是约束国家权力，保护公民权利和满足社会需要三个立宪目的有机统一。如1215年英国《自由大宪章》反映了13世纪英格兰国王、公爵、伯爵、法官和人民的立宪目的。序言规定，“为了余等自身以及余等之先人与后代灵魂的安全，同时也为了圣教会的昌盛和王国的兴隆，上帝的意旨使余等承认下列诸端，并昭告全国”。国王的灵魂安全、教会的昌盛和王国兴隆三项立宪目的清晰，而且三个目的之间先后次序分明，反映制宪目的优先次序。(22)董云虎、刘武萍：《世界人权约法总览》，成都：四川人民出版社，1990年,第227-235页。1787年9月17日，美国制宪会议通过的《合众国宪法》序言是，“美国人民，为建设更美好之合众国，以树立正义，奠定国内治安，筹设公共国防、增进全民之福利，并谋今后使我国人民及后世永享自由生活起见，特制定美利坚合众国宪法”。(23)汉密尔顿等：《联邦党人文集——关于美国宪法的论述》,程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年,第452-465页。建设更完美联邦国家、树立正义、奠定国内治安、筹设公共国防、增进全民福利和永享自由生活六大制宪目标清晰。众所周知，美国宪法是西方现代成文宪法的典范，清晰反映美国自由主义和人民主权宪法观。美国人民是制宪和立宪的政治主体和国家权力来源，美国制宪的最优先目标是建立联邦国家，其次是弘扬社会公平正义，第三是传统的国防安全和国内治安秩序，第四是增进全民福利，第五是永享自由生活，宪法涉及美国人民、国家安全、社会福利和自由生活共四类目标。1923年10月10日，中华民国曹锟北洋政府通过国会制定，正式公布了第一个《中华民国宪法》。“中华民国宪法会议为发扬国光，巩固国圉，增进社会福利，拥护人道尊严，制兹宪法”。(24)陈荷夫：《中国宪法类编》，北京：中国社会科学出版社，1980年,第404页。捍卫国家主权和维护国家安全，发展社会福利和维护全民性人道尊严是制宪的三个最主要目标。1949年5月23日颁布的《德意志联邦共和国基本法》序言是：“意识到自己对上帝和人类的责任，秉受维护自己民族和国家统一和作为统一欧洲的平等成员而为世界和平谋利益的意愿所驱使，为了建立过渡时期国家生活的新秩序，根据自己的制宪权通过德意志联邦共和国的这个基本法。”(25)潘汉典：《德意志联邦共和国基本法》，《环球法律评论》1981年第4期。明确了承担人类社会责任、成为欧洲国家中平等一员和致力世界和平的宪法目标，反映德国政治家对发动二次世界大战，尤其是纳粹德国灭绝人性的残暴屠杀的深刻反省。1958年9月28日公民投票通过的第五共和国《法国宪法》序言是，“法国人民庄严宣告，忠于1789年《人权和公民权宣言》所规定的，并由1946年宪法序言所确认和补充的各项人权和关于国家主权的各项原则。根据这些原则和各族人民自决权的原则，共和国为对愿意参加共和国的海外各领地提供建立在自由、平等和博爱的共同理想为基础上的，并使各领地得以民主发展的新体制”。(26)董云虎、刘武萍：《世界人权约法总览》，第326、297页。人权和公民权利，国家主权，人民自决权，自由、平等和博爱价值观，共同理想和民主发展共六大类宪法价值观和宪法目标清晰，反映了现代宪法价值目标。简言之，现代制宪会议和各国宪法确认的普遍性宪法价值观是人权和公民权利，普遍性宪法目标是维护国家安全，保障公民权利，发展社会福利制度，追求世界和平与社会公平、正义。

表1 中外部分主要《宪法》序言结构与制宪目的、动机一览表

图1 现代国家目标、宪法目的与政府职责结构、层次示意图注：本表系笔者自行编制，特此说明。

更为重要的是，宪法目的既真实地反映和代表国家目的，又决定政府职能和财政职能，还反映现代国家目的、宪法目标、政府目标和财政制度目标的层次结构、发展趋势和普遍规律。首先，各国宪法目的本质属性都是国家政治文明秩序发展目标，“宪法政治学”色彩浓厚。无论是王国、联邦国家，还是共和国家，国家主权、国家安全和国家政治福利目标是一样的。宪法是国家政治权力、暴力、强制性国家权力获得合法性和人民同意、授权的最佳法律化途径。其次，各国宪法普遍弘扬社会公平正义和社会平等价值观，坚持自由、平等和博爱价值观，普遍确认、承认各项人权和多种公民权利。这些价值观和保护公民权利成为宪法价值观目标。换言之，自由、平等、博爱、安全、公平、民主、自决、福利等价值观是宪法价值观灵魂。第三，人民与公民是国家权力来源。制定宪法的基本目的是对国家权力和暴力予以刚性约束。人民自由、美好生活和幸福、福利既是国家安全、秩序和正义的终极目标，是国家存在理由，又是政府和政府官员的基本职责所在。政府主要通过暴力、权力和权威手段实现国家目标。第四，为实现各国《宪法》规定的国家目的和宪法设计理想目标，履行国家与政府基本职责，“工具性和手段性”财税制度发挥基础性、核心性与关键性制度角色，具有重要的战略地位。财税资源是实现国家安全、秩序和正义，增进社会福利和社会发展等目标的工具。(27)陈启修：《财政学总论》，第14-20页。第五，维护和捍卫国家安全是世界各国制宪目的、宪法目的和创建国家的最重要动因之一。世界历史经验显示，国家安全范围不断扩大，内容不断丰富，类型不断增多，层次日趋多样。例如，从国民个人生命安全与私有财产所有权神圣不可侵犯，到国家领土主权和国防安全。第六，从制宪目的、宪法目的、国家目标和政府职能角度看，国家、政府、军队、法院和官员等都是服务人民和服务社会政治组织的工具，发展社会福利和创造自由美好生活是最终目的。简言之，宪法目的基础是公民权利，国家安全和财税是中介工具，社会福利制度是最高目标。

宪法是确定国家政治秩序和法律秩序的根本规则，主要功能是创建理想和优良政治制度。目前，关于什么是宪法，其主要构成要素是什么，国内外尚存学术争论，各种宪法观各具特色。如有学者认为：宪法与宪政、主权与人权、国体与政体、基本权利与基本义务、国家权力与国家机构等五对基本范畴，是宪法学基础理论研究核心与关键，是宪法学理论体系基石。(28)李龙、周叶中：《宪法学基本范畴简论》，《中国法学》1996年第6期。虽然人们对宪法概念界定存在争议，但对宪法至高无上和其独有的政治功能、作用具有广泛共识。例如北大教授陈端洪认为：现代宪法是现代文明和现代政治生活秩序建构的最佳政治方式，现代宪法观、现代宪法和制宪权背后的政治理论基础是理性、自由、平等的现代个人和公民，现代宪法最大的功能是通过理性的政治权力设计规划世俗政治，人民成为政治制度的缔造者。宪法的基本功能有四：(1)创造权力，体现宪法创造性或建构性力量；
(2)使统治合法化；

(3)把一群个体变成人民和公民，发挥创建统一政治体作用；
(4)限制政府权力和暴力。(29)李飞等：《纪念五四宪法颁布暨全国人民代表大会成立五十周年理论研讨会纪要》，《法学研究》2004年第6期。简言之，现代宪法最基本的功能是确立政治秩序和制约权力规则，创建理想和优良的政治制度。

更重要的是，中外宪法与宪政制度历史经验说明：宪法质量高低决定政治制度质量高低。从宪法与宪政历史形态看，可以将宪法与宪政制度分为传统宪法、转型宪法与现代宪法三类。一般来说，传统宪法是低质量的宪法。转型宪法是传统与现代的融合，宪法质量有所提高，但是尚未达到现代高质量宪法的一种过渡性状态。宪法现代化与现代化宪法必定是高质量的。宪法质量高低的最大制度性意义是，宪法质量高低直接决定和影响国家政治制度质量高低。有学者认为，国家预算作为公共预算，具有预算主体多元性、预算决策受托性等四大特征及技术性、政策性两大性质；
从法律上讲是种法定混合信托，人民(纳税人)公共需要的最大化实现是国家预算最高利益，保障公共需要充分实现应是修订预算法的根本目的和价值追求；
预算法修订应遵循“中改”，整体刚性与适度弹性结合，重视预算过程制度设计等五原则。(30)朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，《中国法学》2005年第1期。简言之，宪法质量主要体现在国家权力约束和公民权利保护质量方面，核心是政治规则秩序质量。

宪法财政学主体和主题是国家宪法所创设有关国家政治体制、立法权、司法权、行政权、财政权、税收权、预算权、债务权和公民权利等理想型的政治规则制度框架设计和制度建设。目前，世界上宪法分为两大类，一类是以英国为首“无成文宪法”和“宪法惯例法模式”，(31)陈道英：《宪法惯例：法律与政治的结合——兼谈对中国宪法学研究方法的反思》，《法学评论》2011年第1期。一类是以法国和德国为代表的成文宪法模式，这种成文法类型国家在数量上占据绝对优势。无论是成文宪法，还是宪法惯例模式，各国普遍对立法、司法和税收权力等有明确宪法规则，如国家税收的宪法与立宪原则。宪法意义上税收的宪法价值观是公正。目前，能够体现税收公正宪法精神的税法原则是税收公平原则和税收法定原则，税收公平原则是税收公正价值观的直接体现，税收法定原则是税收公正价值观法律保障。在税收公平原则和税收法定原则中，税收公平原则高于税收法定原则。因宪法的价值观规则决定宪法的立法规则和法律规则。(32)王世涛：《税收的宪政原则》，《税务研究》2007年第6期。简言之，宪法质量反映国家政治权力制度规则质量，核心与关键是宪法财税权力规则质量。

总体来说，宪法财政学聚焦的财税权力准则分为国家政治权力准则与财税权力准则两类。国家政治权力准则的地位“高于和优于”国家财税权力准则，前者质量决定和影响后者指量。具体来说，宪法创设、确定的国家政治权力准则框架主要涵盖国家构成、国体与国土权、国家主权、最高权力来源机关、国会权力与国民权力、国家元首或总统权力、立法权、选举权、法院与法律权、国家行政权、国家司法权、中央政府国家权力与地方政府权力的权限划分、公民权利和义务、制宪、宪法实施、宪法效力、宪法解释和修宪权力与程序等诸多重大议题。根据有关国际法与宪法效力关系的国际法，国际法的效力优于各国宪法。每个国家都有义务依据宪法或法律采取履行国际义务的措施，不得以宪法及其他国内法为理由不履行国际义务。但各国可利用条约保留机制处理国际条约与宪法或法律的冲突，协调国际法与宪法效力。(33)赵建文：《论国际法与宪法的效力关系——〈公民权利和政治权利国际公约〉的视角》，《时代法学》2004年第6期。需要指出的是，国内宪法学界有关“政治宪法学”与“规范宪法学”之间的理论范式之争，(34)陈端洪等：《政治宪法学与规范宪法学“对话”实录》，《公法研究》2011年第2期。表面上是不同宪法价值观、宪法观与宪政观、国家观与社会观、国家权力与公民权利等争论，实际是制宪权和宪定权、政治学与法学视角、政治制宪权与宪法财税权的区分。(35)陈端洪：《宪法学的知识界碑——政治学者和宪法学者关于制宪权的对话》，《开放时代》2010年第3期。简言之，宪法创设、确定的国家政治权力准则和公民权利准则，势必决定和影响财税权准则。“制宪权”决定“宪定权”，因为制宪权决定国家根本政治权力准则和宪法确定财税权力。

宪法创设、确定的宪定财政税收权力准则制度框架范围广泛，内容繁多，主要涉及中央与地方财税权、国家财税立法权、税收立法权、国家预算权、国债权、国家信用借贷权、货币权、行政权、司法权、财产权、所有权、强制征收权、国家赔偿权和国际税法权等多项。需要强调的是，从宪法价值观、原则和宪法目的看，国家的财税权力既是责任，更是义务。(36)蒋银华：《论国家义务概念之确立与发展》，《河北法学》2012年第6期。目前财政立宪已成各国通行做法。财政立宪基本内容一般包括设定财政权基本内容、装置财政横向分权与制衡机制及财政纵向分权与制衡机制三个主要方面；
以宪法中包含财政条款数量和分布情况，财政立宪可以分为“分散式财政立宪”与“集中式财政立宪”两种模式。(37)韩姗姗：《财政权宪法规制的文本解析》，《河南警察学院学报》2011年第1期。中国政治制度、宪法与法治、法律与政策、财税制度与财税治理结构均处于全面转型中。如何吸取宪法与法治力量，以财政立宪为基本准则，树立宪法权威和对宪法的信仰、敬畏，落实财政运行的宪法监督、违宪审查机制，实现民主财政、公平、法治财政目标刻不容缓。(38)本刊评论员：《财政治理要汲取宪法的力量》，《财政监督》2014年第36期。例如现代财税制度既需要建立在法治理念基础上，又有助于推进法治中国和现代国家治理。从形式法治层面看，法律保留、法律优位、平等原则和不溯及既往在财税领域衍生丰富内容；
从实质法治层面看，财税必须追求正义，通过限制元权力、提供目的指引、保障权利底线,实现宪法对财税最高统治。为实现法治财税制度理想图景，必须释放纳税人的主体意识。(39)熊伟：《法治财税：从理想图景到现实诉求》，《清华法学》2014年第5期。简言之，宪法与法治质量，尤其是财税立宪质量决定和影响国家、宪法财政权力准则质量。

中国正处于全面建设社会主义现代化的关键时期，最核心和最关键的是国家政治制度现代化和宪法现代化。政治现代化主题是国家权力、公民权利、政治和法律准则现代化，真正实现依宪治国的政治目标。宪法现代化主题是由传统宪法、转型宪法升级为现代宪法，实现由宪法到法治的制度革命。改革开放以来，中国的宪法政治，实现从宪法到宪政转变。(40)周叶中：《从宪法到宪政：中国改革开放30年的法治进程》，《楚天主人》2008年第9期。中外宪法制度历史经验说明：宪法价值观质量、宪法文本质量、宪政制度质量决定整个法制质量。宪法与法治最重要功能是国家“理想”政治制度框架设计，权力框架设计的源头质量最重要。国家政治权力宪政化制度设计和宪政化制度建设质量，势必决定和影响现代政治民主制度质量、市场经济制度质量、社会福利制度建设质量以及国家治理体系和治理能力现代化水平。简言之，中国特色宪法革命质量和现代宪法制度建设质量将决定第二个百年目标的制度质量。政治、宪法、法治、国家和权力现代化，将决定市场经济、社会福利制度和文化现代化状况。

中国宪法现代化与宪法革命主题是财政现代化，核心与关键是宪法财政化。宪法财政化既是依宪治国的关键与核心，又是国家治理体系与治理能力现代化的关键与核心，因为财政最能反映国家目的与政府职责，是政治权力和国家权力配置的核心。“财政”作为宪法文本的核心与关键概念群，既有规范性特征，又有整合性优势。它主要包括规范整合、价值整合、秩序整合与社会整合四个方面，其中社会整合是最基础和核心优势。中国宪法文本“财政”概念群对现实社会的整合包括对现实社会解读和对现实社会指导。(41)范毅：《中国宪法文本上的“财政”概念群》，《财贸研究》2008年第6期。最重要的是，如果说政治权力责任配置是宪政体制的核心，作为任何政治共同体存活须臾离不开的血液，财政权力是最不可或缺的政治权力。财政权力配置堪称所有政治体制大厦的根基。财政权力配置有自身对权力的政治分工和权力制约规则。财、人、事合力决定其他政治权力的运行机制及其实效。收入、支出、预算、决算、转移支付和审计六项制度及其运行机制组成的财政权力配置，主要表现形式是宪法、税法、预算法、转移支付法等宪法性法律,是最可能被“看得见的宪政”，也是宪法财政化最关键的宪政性制度实践，全面反映中国宪法财政从静态宪法观转向动态宪法观，由宪法财政转向宪治财政宪法化中国法制。(42)欧树军：《“看得见的宪政”：理解中国宪法的财政权力配置视角》，《中外法学》2012年第5期。简言之，中国现代财政制度建设核心是宪法财政化，是宪法中国建设的政治基石。

2021—2050年的30年，既是“后小康社会”和美好生活需要满足的新时代，又是实现第二个百年目标的关键期。国家目的与政府职责，宪法与财政，国家与社会、公民，社会主义制度与社会福利制度等关系，成为衡量国家治理体系和治理能力现代化的最佳标准。“新时代”基本含义是中国已进入现代、开放、多元、民主、自由、福利和高风险现代社会。中国社会主要矛盾由1956年的“阶级斗争为纲”，转变为习近平式中国“美好生活时代”。(43)刘同舫：《新中国成立以来关于社会主要矛盾的理论争鸣》，《浙江社会科学》2019年第8期。这意味着新时代中国社会主要矛盾和属性是以美好生活需要满足为主题的“现代化美好社会”。中国“现代化美好社会”宪政化特征是多元混合的“公平-民主-福利-市场社会主义”。(44)刘继同：《试论福利-民主-市场社会主义》，《中共福建省委党校学报》2005年第5期。鉴于福利概念基本含义是幸福美好生活，宪法法治主要目的之一是发展社会福利制度，发达国家普遍建立“福利国家与福利社会”，因此，中国“现代化美好社会”实质是中国特色福利社会。中国特色现代福利社会建设核心与关键是，实现“由国家为主，社会为辅，公民权利虚化”状况，转型为“社会为主，国家为辅，公民权利和利益宪法化保障”的美好社会生活秩序。(45)郑秉文：《社会权利：现代福利国家模式的起源与诠释》，《山东大学学报》2005年第2期。