论全过程人民民主与基层治理

王炳权

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100732)

提要：
党的二十大对新时代民主政治建设作出新的部署，对进一步落实全过程人民民主及基层民主提出新的要求。作为全过程人民民主重要体现的基层民主，其与基层治理相融相生、有机复合，能够以人民精神为基层治理嵌入人民性，有助于满足人民美好生活需要，切实提高社会政治认同，推动自治、法治、德治有机融合，进而全方位促进基层善治的实现。在基层治理中落实全过程人民民主，要以改革完善基层人大制度、推进协商民主、发展决策民主和实现民生民主为主要抓手。全过程人民民主重在落实，未来要进一步推动全过程人民民主和基层治理互促互进、提质增效。

党的二十大统筹民族复兴和百年变局，对新时代民主政治建设提出新的要求和部署，将“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”和“全过程人民民主制度更加健全”分别列为未来五年和到二〇三五年的重要发展目标，以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”全方位引领中国特色社会主义现代化建设和政治发展，提出“积极发展基层民主”，强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”[1]。为进一步发展全过程人民民主及基层民主提供了根本遵循。全过程人民民主与基层治理具有深刻关联。全过程人民民主坚持以人民为中心，以强调民主的真实性与有效性为根本，能够持续激发人民群众参与基层社会治理的内生动力，切实推动基层治理的制度、过程和政策有效呈现、回应和满足人民群众的美好生活需要，实现基层社会民主、秩序和效能等要素有机统一、协调发展，为基层治理现代化提供价值导引、强劲动力和重要保证。迈向新时代新征程，需要进一步协调和优化全过程人民民主和基层治理的关系，以更好彰显中国之治的活力和潜能。

“全过程人民民主”出自政治话语，具有脉络流畅、表述清晰和实践指向明确等特点，学界能够在政治文本的框架内对这一概念的基本意涵形成共识，进而根据其精髓要义进行理论阐发，提出对策建议；
基层治理源于学术话语，在解读上具有较大的伸缩空间，因而存在着概念本身混杂模糊的问题。本文以“基层治理”为核心概念统摄“基层”“基层治理”“基层治理现代化”以及“基层民主”等概念，将之界定为：不同行为主体在党组织领导下围绕基层公共事务，通过民主、法治与合作等机制协同开展的管理活动和管理过程。

进行概念辨析后，需要围绕全过程人民民主与基层治理的关系爬梳学界的相关讨论。

一是关于加强基层民主。在一个社会中，不可能所有的人和所有事务都直接介入民主政治的高中层过程，大众的政治参与往往在基层展开，人口越多越是如此。故而，民主基层化对于中国尤为重要，成为学界长期热议、持续追踪的议题[2]。徐勇较为系统地研究了中国基层民主发展的动因、内容、特点、经验和优化路径，指出政治参与日益扩大和制度供给不足、民主要求日益增加和传统治理体制、人民群众的政治参与要求和自身民主政治素养之间存在矛盾，制约了基层民主发展[3]。有相关研究以基层治理为整体视角，把基层民主放在基层治理的宽广视域和综合系统中加以定位和审视。周庆智认为，基层治理转型就包括要以基层民主化适应社会多元化，促进基层治理实现现代转型[4]。

二是关于全过程人民民主与基层民主的关系。目前对民主的价值性命题和解释性命题已经做了很多工作，现在最为重要的是如何把操作性命题放到重要位置，找到全过程人民民主可操作、可实践的领域和可复制的方案，拓展全过程人民民主的现实发展空间[5]。对全过程人民民主的操作性议程，相关研究多聚焦基层民主。张君指出，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来源于基层民主的创新实践，这表明全过程人民民主在基层有根有源[6]。唐亚林的研究表明，基层民主是全过程人民民主制度框架与运行机制的重要构成，具体表现为以村民自治与居民自治为核心的城乡社区基层群众自治制度，以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，以各类重大法律、重大规划、重大决策、重大项目为主的立法联系点制度、(网络)意见征求征询会、专家座谈会、听证会、恳谈会、评议会、议事会等决策议事协商会议民主制度三大直接民主形态[7]。

三是关于民主与治理的关系。民主与治理是全过程人民民主和基层治理的上位范畴，是全过程人民民主与基层治理等相关议题生长繁育的逻辑起点。相关研究主要分布在三个层次的论域：其一，对民主和治理的关系展开一般性探究。例如，佟德志提出“治理吸纳民主”的命题，讨论形成民主治理的复合体系和复合机制的可能性[8]。其二，中国政治发展进程中民主和治理的关系问题。王浦劬认为，中国的民主理念注重治理国家的有效性和人民权利实现的真实性，推动中国政治发展要以有效和优效的治理作为民主政治发展的出发点，进而形成推进人民民主与国家有效治理有机结合的优质民主[9]。其三，新时代发展全过程人民民主和推进国家治理的关系问题。刘小妹认为，全过程人民民主既重过程更重结果，进而将制度优势转化为治理效能，实现民主过程和治理效果的辩证统一[10]。

已有研究有助于本文在更为坚实的基础上认识和把握全过程人民民主与基层治理的关系。不过，现有成果较少直接、专门地研究全过程人民民主与基层治理的关系，而是在讨论更为宏大的问题时捎带论及，因而缺乏针对性和深入性，也使得围绕全过程人民民主的研究和围绕基层治理的研究都在逻辑链条和理论展开中缺少一个重要环节。同时，为数不多的以全过程人民民主与基层治理为研究对象的成果，往往限于特定场景和案例，使得这一论域缺乏全域性、整体性研究。本文拟更为系统性地探讨全过程人民民主与基层治理的关系。

党的十八大以来，党中央统筹国内国外“两个大局”，坚持以人民为中心，积极发展社会主义民主政治，推动党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设不断强化，党的领导体制机制更加完善，社会主义民主不断发展，爱国统一战线更加巩固，民族宗教工作有效推进。在这种背景下，作为新时代民主政治建设经验总结和理论跃升的全过程人民民主正式提出。从文本分析、中外时局和世界视野看，全过程人民民主是急不得也等不得的大事要事，其生命力全在于落实。

(一)实现全过程人民民主逻辑闭环和实践闭环相匹配的要求

习近平总书记关于全过程人民民主的重大理论对进一步推进有着明确实践要求，形成了环环相扣、意蕴贯通的完整理论体系：在民主价值上，强调了民主一般性与特殊性的统一，既认为民主是全人类的共同价值，又指明全过程人民民主是能够实现“三全”“四统一”和“三个最”的真民主、好民主，具有中国特质和显著优势；
在民主理论上，提出了衡量一个国家政治制度是否民主的“四个要看、更要看”“八个能否” 标准，为洞察和评估各种政治制度和民主模式提供了科学标尺；
在民主实践上，要求做到“三个具体地、现实地体现”，不断健全民主“五环节”，以“加强人民当家作主制度保障”“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”和“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”为重点[11]335-337 ，[1]。这些要求呈现出鲜明的实践导向和问题导向。

从这几个方面来看，全过程人民民主实现了价值表达、理论阐释和实践话语较为完满的统一，形成了一个具有理论彻底性的逻辑闭环，标志着新时代民主政治建设思想已经实现理论自洽和完善成熟。理论与实践必须相统一，理论建构中的逻辑闭环需要现实中的实践闭环进行匹配性支撑，否则理论闭环可能被实践碎片所分解、割裂和破坏，使人民群众认为全过程人民民主是“迂远而阔于事情”之物。因此，在实践上完整、准确、全面地对标对表习近平总书记和党中央关于贯彻全过程人民民主的具体部署，使全过程人民民主充分、有效、切实地运转起来，构成普遍的完整实践周期，形成高质量的民主绩效，是极为迫切的问题。

(二)满足美好政治生活需要和实现第二个百年奋斗目标的驱动

党的十九大基于社会发展的实际作出了我国社会主要矛盾已经成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大论断。人民群众的需要已经从“有没有”转向到了“好不好”，从“物质文化需要”提升到了“美好生活需要”。这种“美好生活需要”不仅是在原有生活基础上进行量的扩张，更是内涵上的拓展，也就是说，人民群众的需求不但提高了，而且以往一些不太紧迫的问题现在亟待列入议程下大力气解决，其中许多症结需要政治方面的突破性进展。具体而言，中国特色社会主义进入新时代的一个重要变化在于，相较于物质环境，人民群众赖以生存的政治环境和社会环境可能愈发重要。这也是我们党在十八大以来不断强调提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要原因。一个不容置疑的事实是，中国创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，人民生活得到了普遍改善。同时也不容忽视的是，经济下行压力加大，外部环境复杂性、不确定性进一步增强，“三期叠加”困境未完全走出又迎来“三重压力”的新挑战，居民与企业等微观个体对未来经济增长的预期减弱，社会风险进一步激活。在这种形势下，人民对民主、法治、公平、正义、安全等的需要更为集中地表现出来，相关敏感度也更为显著。在这一背景下，提出并扎实推进全过程人民民主，有助于纾解社会矛盾，实现长治久安，回应人民对美好政治生活的期待。

党的二十大为新时代新征程实现第二个百年奋斗目标指明了前进方向。第二个百年奋斗目标是在基本实现现代化的基础上，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。从事物的具体属性和细化切分来看，富强、民主、文明、和谐、美丽一一对应于经济、政治、文化、社会、生态这五个领域，“民主”是“政治”这一板块的目标。但是，在中国共产党的话语系统中，“政治”的含义是十分丰富的，往往囊括阶级、利益、立场、斗争、路线以及国家政权和国家活动等诸多元素，经常以“统帅”“灵魂”和“大局”的定性揭示其独特地位。从这个角度来看，第二个百年奋斗目标从根本上是具有统摄性的政治目标，是具有全局性的政治建设的任务。动员全党全国人民集中力量实现第二个百年奋斗目标，其中包含民主政治建设，而民主政治建设在逻辑上又要对实现其他目标发挥引领和带动作用。因此，落实全过程人民民主，展示了民主政治建设在整体性战略中的独特意义和全局意义，能够为第二个百年奋斗目标提供具体化抓手和战略性支撑。

(三)回应世界大变局和为人类政治文明作出更大贡献的责任

中国新时代与世界大变局交织激荡，要求中国切实加强民主话语建构和具体实践。作为百年大变局的主要推动力，走近世界舞台中央的新时代中国在世界经济政治格局和全球治理体系中发挥着前所未有的巨大作用，其道路、理论、制度和文化的世界意义更为突出。面对“中治西乱”“东升西降”带来的失落和彷徨，美国等西方国家对中国这个所谓的“政治另类”“制度异端”施以政治上围堵、战略上钳制、发展上打压、技术上遏制、形象上丑化，特别是利用其舆论优势地位和国际话语权，在国际意识形态斗争领域挑起和激化民主之争、制度之争，极端妖魔化我们发展中的社会主义民主政治。基于对现阶段国际环境的考量，落实全过程人民民主具有必要性、紧迫性和战略性。

作为植根于中华文明的世界上最大的社会主义国家，中国在日益走近世界舞台中央之际，更有责任以全新政治文明形态开辟人类政治文明发展进步的前景，提供人类民主进程的成功样本和有效方案。我们仍处在马克思主义所指明的历史时代。同时，朝着社会发展总趋势的前行之路并不平坦，而是一个充满动态性、复杂性、曲折性和斗争性的远征。苏联解体、东欧剧变后，世界社会主义运动总体上进入低潮，但又随着时间推移发生了新变化，形成了两次“向东看”。第一次“向东看”是“看衰”，西方抛出各种唱衰论调，争相炮制“历史终结论”等“社会主义讣告”，预测、期待和促成中国共产党领导的人民政权垮台。第二次“向东看”是“看涨”，因为“中国特色社会主义在21世纪初期取得的巨大成就，是世界社会主义运动总体低潮中的局部高潮，这使世界上共产党及各种进步力量受到鼓舞，使他们看到了21世纪世界社会主义振兴的希望，这无疑是21世纪世界社会主义发展最切实、最坚实、最可依托的‘根据地’和‘阵地’”[12]。如何以实际行动挫败“唱衰”，怎样保持中国对自己前途命运的坚定信心并积极争取国际舆论支持，让第一次“向东看”彻底转向第二次“向东看”，需要中国在政治发展特别是民主政治建设问题上进行更完整的理论回应和更踏实的具体行动。只有中国的全过程人民民主在价值目标、理论优势和实践绩效上真正获得比较优势，才能进一步将基于科学社会主义原则构建的，以人民政党、人民政权、人民政府、良法善治、民主、法治、公平、正义、安全等为重要元素的人类政治文明新形态推向一个新高度，真正履行为人类社会发展和政治文明进步作出更大贡献的责任。

全过程人民民主可以理解为两个层次:一是价值层次，展现的是作为一种政治理念和社会精神的全过程人民民主；
二是操作层次，展现的是作为一系列紧密相连、相互协调的制度安排及其实现过程的全过程人民民主。实现了民主理念、民主制度、民主过程有机统一的全过程人民民主与基层治理耦合为两种关系：一种是全过程人民民主理念以人民精神全方位引领基层治理；
另一种关系是作为全过程人民民主重要体现的基层民主实践，其与人民美好生活直接相关、紧密相连，能够切实加强社会政治认同，有助于实现自治、法治和德治在基层场域的有机统一，全要素推进基层善治。

(一)全过程人民民主以人民精神为基层治理嵌入人民性

“全过程人民民主不仅仅是一项政治原则，更是一种以人民为中心的社会精神，引领人类社会运转的各个方面。”[13]在现实生活中，作为政治理念和社会精神的全过程人民民主，以符号、价值、文化、心态、生活方式等形式体现出自己独特的民主内涵，并通过人们的内心信念、理想追求和行为取向，来影响人们的生产、生活秩序，调节人与自己、人与社会、人与自然的关系。“治理是一种政治行为，它体现着一定的政治价值，但治理行为的技术性因素要重于其价值性因素”[14]2，因而“在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为”[14]2，“归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段”[14]3。把这两个方面结合起来看，将全过程人民民主的精神内核传导、嵌入和内化于基层治理具有重大意义，能够从价值导向、动力机制和实现途径等方面促进基层善治的实现。

第一，全过程人民民主坚持人民至上，能够为基层治理的根本取向给以导引，为基层善治铸魂。人民性是全过程人民民主最鲜明的理论底色和最根本的价值依归。将人民性熔铸于基层治理全过程，内嵌于基层治理各要素，有助于使基层治理始终绷紧“为了谁”这根弦，真正把以人民为中心的发展思想纵深贯穿基层治理各环节，进而切实回应和解决人民群众最关心最直接最现实最切近的利益诉求，并在高效处理基层社会公共事务的同时展现对人的尊严、人格和价值等的关怀，实现关心人、尊重人、发展人的目的，助推人的全面自由发展。

第二，全过程人民民主紧紧依靠人民，能够为基层治理的持续优化找到依托，为基层善治赋能。全过程人民民主的内在精神之一，就是倡导在社会各领域的发展过程中坚持人民主体地位，充分相信和紧紧依靠人民，把人民的智慧和力量凝聚到党和人民事业中来。将全过程人民民主的这一精神实质贯彻于基层治理，有助于在基层治理中始终明确“依靠谁”，进而在基层治理的组织、制度、法律、体制、机制、程序、流程、文化等各方面彰显人民主体地位、发挥人民首创精神、提高人民主体意识，把人民群众的积极性、主动性、创造性充分调动起来，将依靠基层群众获得的民心民意民智民力转化为推进基层善治的强大动力。

第三，全过程人民民主聚焦人民福祉，能够为基层治理的现实展开提供导航，为基层善治夯基。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[11]335这也就是说，全过程人民民主反对做表面文章，反对耍花拳绣腿，而是恪守发展是第一要务、民生是最大政治的中国式民主哲学，竭力为经济社会发展和提高国家治理实绩服务。以全过程人民民主聚焦人民福祉的实效性导向引航基层治理，有助于基层治理在利益驳杂和价值多元的环境中时刻保持对“腐蚀”“俘获”和“围猎”的警觉，以实际举措提高基层群众的获得感、幸福感、安全感，以民主治理实现民生福祉，为基层善治筑牢坚实根基。

(二)基层民主实践与人民美好生活直接相关

人民美好生活是一个由多层次生活需要、高品质生活要求、复合型生活内容和多元化生活理念构成的综合性系统。恩格斯指出，好的社会制度是“给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”[15]。顺应新时代我国社会主要矛盾的深刻变化，作为政治话语的“人民美好生活”正式出场。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”[16]同时，随着社会发展进步，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[17]。作为全过程人民民主具象之维的基层民主实践，与人民美好生活直接相关、紧密相连，从两个层面助推人民美好生活的实现。

第一个层面，基层民主实践与人民美好政治生活直接相关。人民美好生活必然包括人民美好政治生活。政治史和政治思想史中最古老也最基础的问题就是对美好政治生活的追寻。其中，托克维尔较早地把基层社会和美好政治生活联系到了一起，他在《论美国的民主》中认为，乡镇居民在积极参与本地公共事务的过程中形成了对乡镇的自豪、依恋和热爱，而这构成了美国民主的灵魂。社会主义民主早已超越了托克维尔的描述和构想，但是把基层作为实现美好政治生活的基地却具有思想穿透力。在基层民主实践中，人民群众平等参与、平等发展的权利得到切实保障和有效展现，能以主人翁的姿态管理基层公共事务和公益事业，能以充分的主体创造性在基层场域体验、感知和构建以全过程人民民主为核心特质的美好政治生活。

第二个层面，基层民主实践与人民美好生活的其他方面紧密相连。人民对美好生活的期待和追求是多方面的，大的方面包括人与人之间的和谐关系、人与社会之间的良好关系、人与自然之间的美好关系，具体则涵盖物质充裕、精神富足、社会安定、生态良好等要素。基层民主实践为实现人民美好生活的其他方面创造条件。一是在基层民主实践中直接解决人民“油盐酱醋茶、衣食住行闲”等民生小事，例如，通过社区民主议事会等方式协商解决路况维修、环境养护和配套设施建设等问题。二是通过基层民主实践为人民群众创造美好生活提供良好环境，例如，基层民主实践能够为人民干事创业发挥政治生态“矫正器”、社会稳定“压舱石”和负面情绪“减压阀”等重要作用。

(三)基层民主实践能够加强社会政治认同

亚里士多德提出了一条其认为是“适用于一切政体的公理”，即“一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”[18]。这一观点在一定程度上揭示了政治生活一个具有根本意义的命题：一个政权是否具有对整个社会实施政治统治和政治管理的正当理由，很重要的一点是要看这个政权能否在人们的心灵世界中赢得归属感和认同感。在这个意义上，实现善治的一个重要体现就是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态[14]27。推而广之，基层善治的一个重要维度，即是基层治理相关方能够对基层治理体制机制及由其支撑起的基层社会秩序予以认可、赞同和拥护。上述的“认可”“赞同”和“拥护”事实上都指向了“政治认同”这个重要概念。政治认同的对象可以是不同位阶的共同体，在基层场域中形成的政治认同具有独特价值，因为其能够在一定条件下层层传导、向上延伸，转化为对较高位阶共同体的认同，有助于形成对整个政治共同体的政治认同。回到这个传导过程的源头，基层民主实践能够为社会政治认同的生成提供物质性资源和精神性资源。这也是在基层贯彻全过程人民民主的重大政治意义。

一方面，基层民主实践能够推动现实利益的实现，为社会政治认同提供物质性资源。“民众们评价政治的功绩与败绩，往往从最靠近自己利益的地方着眼。地方政治运转的成功与否，其政治价值就在这里。”[19]基层民主实践是地方政治的重要组成部分，因而也就关乎人们对政治生活的整体评价，进而对人们社会政治认同的性质和内容具有基源性意义。这一点在现实生活中是不乏例证的。发轫于1999年、被称为我国基层协商民主范例的温岭民主恳谈，在纵向上从镇、村级向市级延伸，在横向上逐渐覆盖决策协商、预算协商、工资协商、党内协商、政协协商、社会协商、城乡社区协商等多个方面，已经成为中国基层民主实践的一张靓丽名片。其间的一个重要案例，能够很好地说明基层民主实践与社会政治认同的关系。2003年，新河镇羊毛衫行业建立了工资集体协商制度，代表职工方的行业工会和代表企业方的行业协会围绕职工工资等问题展开的协商，不仅切实保障了职工利益，还减少了职工频繁流动，实现了双赢。更具社会政治意义的是，从2006年起，这些最早实施工资集体协商的羊毛衫行业开始实现工资纠纷零投诉，持续为社会和谐稳定提供正能量。从“工资集体协商”到“零投诉”的过程，既是全过程人民民主基层实践的深度与社会民生的达成程度同步实现的过程，又是全过程人民民主基层实践的实际成效与政治认同的质地成色同步提升的过程。

另一方面，基层民主实践能够推动公民文化的培育，为社会政治认同提供精神性资源。现实利益的实现对于政治认同的生成具有重大意义，但不是全部。作为人们政治生活的主观意识领域，不同类型的政治文化会形成不同的政治情感，也相应地形成不同的政治认同模式。加布里埃尔·A·阿尔蒙德提出了一个经典的政治文化分析框架，对这一问题具有一定解释力。根据他的划分，政治文化可以分为几种类型：一是村民型政治文化，人们局限于自己狭小的活动范围和视野，对国家政治生活漠不关心，其冷漠淡薄的政治情感不利于社会政治认同的形成。二是臣民型政治文化，人们被动地接受统治，既不想也没有能力去参与政治生活。这种消极被动的政治情感难以培育社会政治认同。三是参与型政治文化，这种政治文化下的民众主动参与政治过程，积极影响政治决策，其忠诚热忱的政治情感有助于形成较高的社会政治认同。每一个现实社会中的政治文化都是上述三种政治文化的混合形态，在以参与型政治文化为主导的公民文化中，人们对自身的政治角色采取较为积极的取向，有助于形成较高的政治认同[20]。全过程人民民主是一个强化民主观念、铸造民主精神、提升民主能力的大学校，其引领下的基层民主实践是一个淬炼积极向上的政治态度、熔铸赤热真挚的政治情感、培育民主取向的政治观念乃至于造就忠诚坚定的政治信仰的“政治熔炉”，有助于筑牢人们对基层政治以至整个政治共同体的高度政治认同。

(四)基层民主实践有助于实现自治、法治、德治有机结合

在一定意义上，善治是创造“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”[21]。从今观之，这种状态意味着自治、法治、德治的有机结合：自治往往蕴含着对“民主”“自由”和“个人心情舒畅、生动活泼”的追求；
法治则为自治的开展提供必要的确认、保障和规制，使自治在制度化、法治化的轨道上实现与“集中”“纪律”和“统一意志”的有机融合；
德治以核心价值为自治和法治提供“善”的引导，使自治和法治的实现建立在较高的道德水平上。从这个角度看，基层善治是在基层这一场域培育、构建和开创“六有”政治局面，实现自治、法治、德治的有机统一、协调互动。以全过程人民民主重大理念全程全域全时全面引领的基层民主实践，有助于实现基层社会自治、法治和德治的有机结合，助力“六有”善治状态达成。

第一，基层民主实践的本质是实现自治，自治是基层善治的基石。中国有着基层自治的历史传统。费孝通提出的“双轨政治”概念，认为中国传统政治结构具有中央集权和地方自治两条轨道，县以下官僚机构的影响力极其有限，地方自治能够发挥极大作用[22]。秦晖进一步将这种治理模式概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[23]。当代中国基层自治更加注重盘活和挖掘传统中国基层自治留下的“优质资产”，但从根本上与之不同，因为当代基层自治是以全过程人民民主为核心逻辑建构起来的。广泛、真实、生动的基层民主实践，真正保障人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中有效表达自身意愿，持续参与具体过程，真正实现民事民办、民事民议、民事民管。基层民主实践越发展，基层群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的程度就越彻底，社会自治和群众自治就越发达。这实际上也符合马克思对未来社会政治的构想：将产生于社会并与社会相脱离的力量重新还归社会，实现人民的自我管理。

第二，基层民主实践有助于促进法治，法治是基层善治的保障。约翰·罗尔斯认为，西方民主思想传统内部存在一个“与洛克相联系的传统”和“与卢梭相联系的传统”之间的冲突[24]。相应地，在现实政治生活中，前者往往主张建构一种法治对民主进行有力制约的政治模式，有意地弱化了民主；
后者则把民主视为最高价值，宣扬和追求人民至高无上的地位。这对张力像梦魇一样缠绕着西方政治世界，使其在“民主匮乏”与“民主超载”之间左摇右晃。全过程人民民主既高举人民民主的旗帜，又坚持在法治轨道上有序推进民主进程，实现了民主与法治和谐共生、有机复合。在这个意义上，基层民主实践既是践行民主的过程，也是践行法治的过程。当然，基层民主实践还具体地为实现法治创造条件，例如，通过民主程序制定规范基层治理的软法，在基层民主实践中培育践行法治所需要的规则意识，通过对基层政法工作开展群众监督进而促进严格执法、公正司法在基层的实现，等等。

第三，基层民主实践有助于促进德治，德治是基层善治的支撑。个人的政治角色和社会的政治过程如果不在一个以人民为中心的民主框架内进行，就会激发人们恶的一面。西式民主受精英控制、受资本宰制、受金钱统治，其根本目的和现实效果都无法导向人的心灵和行为向好向美向善，而是一切指向本人本集团本阶级的狭隘私利。西方的这种“坏民主”表现为现实生活中的政治道德衰颓，政客可以进行无尺度的撕扯攻讦，政党可以展开无所不用其极的恶斗，政府可以肆意挥舞着“自由、民主、人权”的大棒打向小国弱国和社会制度与自己不同的国家，一些民众可以打着“自由”的旗号冲击社会共识、颠覆社会公德、挑战法律权威、冲击公共秩序。以人民为中心的全过程人民民主富有深刻的伦理意蕴和道德追求，对人的心灵秩序和精神世界投之以深厚关怀，注重人们能够通过民主实践提高自身道德修养和文明素质。基层民主实践的道德濡化功能是这一点的生动体现：基层民主实践多是近距离的深入交流，人们可以从中明是非、辨善恶、知荣辱，提升对自由、平等、公正、自主、尊重、宽容、博爱的感知和认同；
基层民主实践多是包容性的平等对话，人们能够从中形成和厚植自尊自信、理性平和、积极向上的良好心态；
基层民主实践多是谋社会公益的活动，人们能够从中强化爱国情怀和公共精神，形成持久的共同体意识。这些都会在一定程度上促进基层德治，使得人们在公共生活中展示和培养自己的德性与潜能，助力形成人人讲道德、人人重修养、人人促和谐的基层善治的美好风尚。

习近平总书记明确提出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”[11]96这清楚表明，全过程人民民主重在落实。要落实就必须找到着力点、基本盘和主阵地，基层便很好地扮演了落实全过程人民民主“最后一公里”的角色。在基层治理中贯彻全过程人民民主，要形成多个抓手，汇成“民主合力”。

(一)在民主制度建设上，大力推进基层人大制度的改革完善

2019年，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次提出了“人民民主是一种全过程的民主”的重大理论观点[11]303。这个首次提出的“多重身份”非常生动地体现了“全过程人民民主”“基层”和“人民代表大会制度”的深刻关系，值得细细揣摩。其间的一个重要提示性信息就是，在基层治理中大力实践全过程人民民主，一要注重制度建设，因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性；
二要找到制度建设的重点，更好地完善基层人大制度这个在基层治理中贯彻全过程人民民主的重要制度载体。

第一，全周期扎紧基层人大选举的制度笼子。基层人大选举是直接选举的重要平台，是全过程人民民主基层实践的重要板块，需要进一步从制度上加以完善和优化，例如，要强化党对基层人大换届选举工作的领导，确保选举工作平稳推进；
从严细化选举的规则和流程，真正实现宣传动员、选区划分、选民登记、提名推荐、讨论协商预选、候选人介绍、投票选举、计票监票、确定选举结果等环节公开透明，阳光规范；
在充分发扬民主、广泛听取意见、严密核验资格、确保流程透明的基础上推出代表候选人；
完善候选人信息公开、候选人与选民见面和回答选民提问的程序；
加强纪检监察系统介入，努力确保选举工作风清气正。

第二，多层次推进基层人大工作制度化运行。一是完善组织机构的架设，例如，加强基层人大组织制度和工作制度建设，落实好在不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构的要求，真正发挥其联系和组织代表、根据授权做好监督和选举工作的功能。二是提高制度化履职能力，例如，用制度防止基层人大行使职权中的“虚化”现象，根据实际情况优化行使重大事项决定权的清单；
用制度防止“走过场”，健全关于会议频次、议事规则、议事形式、审议程序和会议内容等方面的具体规定；
围绕基层治理中的突出民生问题展开规范化常态化监督；
进一步规范人事选举和任命程序；
健全学习制度，提高代表履职水平，等等。三是以有效制度强化基层人大代表与人民群众、国家机关的高度联通。一方面，要健全基层人大联系人民群众机制，同时形成制度化平台确保人民监督人大代表履职情况。另一方面，要健全国家机关联系基层人大代表的工作机制。

第三，高位阶推动基层人大制度的加速优化。党的十八大以来，加强完善基层工作的鲜明导向在人大工作中也得以体现。例如，2015年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，提出加强县乡人大工作和建设的总体要求、重要原则和重要措施，为改革和完善基层人大制度提供了基本遵循；
全国人大及时修改地方组织法、选举法、代表法，对于进一步完善基层人大的组织制度和工作制度、代表选举和代表工作具有重要意义；
全国人大联系人大代表、人民群众工作机制更加健全，实现基层全国人大代表任期内至少列席一次常委会会议，做到相当数量的常委会组成人员直接联系基层代表。上述有效做法表明，推动基层人大制度的改革完善必须重视顶层设计和高位推动的作用，这些宝贵经验也积淀成为进一步完善基层人大制度的有效路径。

(二)在民主形式上，大力发展协商民主

从中华民族在长期以来形成天下为公、兼容并蓄、求同存异的政治文化传统，到毛泽东提出我们的政府“可以叫它是个商量政府”，再到新时代中国特色社会主义协商民主的广泛开展，党的二十大明确指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”并要求“全面发展协商民主”[1]，作为社会主义民主政治独特、独有、独到的民主形式的协商民主在中国大地牢牢扎根、蓬勃兴盛。当然，协商民主的发展不是没有重点的。习近平总书记明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[11]103切实把全过程人民民主贯穿于基层治理，就要进一步完善基层协商民主的“硬件”和“软件”，使其更加有效地全面推开。

一方面，加强制度供给，优化协商民主的“硬件”配置。在现实实践中，有的地方协商主体遴选机制不健全，不是参与超载而导致情绪极化、民主成本过高，就是参与包容性不强而挤压弱势群体的表达空间；
有的地方对协商议题的精细化把控不够造成“失焦”问题；
有的地方协商流程规范化、完整化程度不够，使得协商存在空心化、随意化、形式化等问题，失去应有的有效性和权威性。这些现象有复杂的诱致因素，但都程度不同地与制度供给不足相关。因此，必须加强制度建设，着力解决基层协商的平等困境、流程梗阻、效能危机和包容缺失等问题。各地在制度创新上形成一系列具有推广价值的案例。如天津市宝坻区的村级“民主协商议事会”模式对协商主体进行了细化把控，设定了固定参加人、自由参加人和特邀参加人，并根据实际将议题聚焦乡村现实问题[25]。成都市青白江区芦稿村探索出“村民议事六步法”，即议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督、评议整改，形成了较为有效的村民协商议事机制[26]。

另一方面，培育协商文化，优化协商民主的“软件”配置。制度不是万能的，而是具有内在局限性。制度数量与治理效果非绝对的正相关，制度建设也不等于制度政绩，因而需要辩证看待制度的有限性与人的能动性关系，注重人的作用[27]。这一原理同样适用于基层协商民主实践。第一，地方领导对于基层协商民主的开展成效具有巨大影响力，有时甚至是决定性因素。这也是基层协商民主实践乃至于许多地方政府创新从星光闪耀到迅速黯淡的重要原因。诸多研究表明，协商民主很大程度上是由精英推动的，“人走茶凉”现象在基层协商民主实践中有较为突出表现。例如，在一些地方，镇党委书记一换，原有的恳谈结果就束之高阁。市委书记一换，推动民主协商制度的动力就减小。原书记把协商民主视为自己的“产儿”而精心呵护，新任书记则对这一民主实践持一种既不否定也不倡导的态度，协商民主在现实推进中就自然从“热捧”转向“失宠”，甚至成为“烫手山芋”[28]。要正视这个事实，并以开展全过程人民民主重大理念的教育培训、把协商民主实践列入基层干部考核范围等方式，加强各级领导干部的协商民主意识。第二，“政治生活的民主化要以人的变革为基础，要以主体民主化为基础”，“没有社会全体成员民主意识和民主精神的高度发展，社会的政治生活民主化难以真正实现”[29]。因此，要想推进基层协商民主，必须进行长期的、持续的、系统的民主教育和民主训练，把民主意识、协商文化以及平等、包容、理性、公正等精神嵌入人的精神家园。

(三)在决策层面上，强调决策民主

现代社会是一个高度政治化的社会，人们的生存和发展与政治更加密切地联系起来，各种具体领域的问题都从自己的“一亩三分地”中走出来，转变为政治问题。在这种背景下，政治决策日益经济化、社会化，如“流水线”一样对社会中大大小小、纷繁复杂的各种议题进行“运转”“加工”，直到输出决策“产品”。更为重要的是，这个“牵一发而动全身”的过程，在本质上是利益确定、利益分配和利益实现的过程。人民群众是否能够参与进去，在很大程度上影响着决策的性质和方向，决定了决策是否有助于人民利益的实现。因此，落实全过程人民民主必须在决策层面强调和实现决策民主，即是说要以推动人民群众广泛深入参与决策为关键，以增强决策透明度和公众参与度为重点，以完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制为抓手，以保证决策符合人民利益和愿望为目标。基层汇聚着大大小小与人民群众直接挂钩的事，一些事情看似是小事，实则可能是关乎千家万户的大事。从这个意义上来说，在基层治理中持续拓展人民群众有序参与决策的制度化渠道，使得决策最大程度吸收、容纳和整合基层群众的利益诉求，既有助于体现全过程人民民主的广度和深度，更能在民主实践中实现平等沟通、解惑答疑、推动共治、调解矛盾、达成共识、惠及民生的现实功用。

当代中国决策体制的核心特征是决策权力的集中性，党在决策方向、流程、结果、执行中具有核心中枢的作用和地位，这一点同样反映在基层治理中。特别是在近年来，中央强调坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。这表明，中央选择“强化公共体制(党政权力)的一元来应对社会结构变化的多元”[30]，即是说通过强化基层党建，来提高基层党组织管控和治理社会的能力，去适应社会结构多元化、利益多元化和价值观念多元化的发展态势。在现实生活中，基层党政权力统合结构被建构和强化，基层党组织的政治领导、社会治理、利益整合、服务凝聚等功能全面加强，而政治领导在很大程度上就反映在最终的决策上。因此，基层决策民主的核心就在于基层党组织的决策民主。这就要求，基层党组织的领导贯穿基层治理全过程要与民主集中制的执行贯穿基层党组织治理基层全过程相一致。具体而言，基层党组织要根据民主集中制的要求，大力发展党内民主，同时，要把“广开言路”制度化、程序化、具体化、常态化，在阳光透明的决策过程中充分吸纳基层群众以及企业、社团、社工、社企等的参与，进而积极适应和引领基层场域公共性社会关系的巨变。此外，还要积极寻求民主决策和科学决策的积极平衡，注重吸收专家学者参与基层治理，努力实现决策合于民意和决策以最小成本达到决策目标的统一。

(四)在结果导向上，强调民生民主

邓小平提出的“三个有利于”和评价一个国家的政治体制的标准，清晰地说明和揭示了中国共产党的一条基本政治逻辑。“三个有利于”是判断改革开放和社会主义现代化建设中一切工作得失、是非、成败的标准，即“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”[31]372。如何看待一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，是不是“好政治”“好民主”和“好制度”，“关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；
第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；
第三是看生产力能否得到持续发展”[31]213。不难发现，在这两个评价体系中，发展生产力和提高人民生活水平是核心主题。事实上，这一主题既是中国改革开放和社会主义现代化建设的关键所在，也规定了中国政治发展的着力点和落脚点——建设民生民主。民生民主是以民生为结果导向的民主，这是对“民为邦本，本固邦宁”的中国民本思想传统的创造性延续，也是对马克思主义唯物史观的坚持和发展。此外，现实国情也要求，民主逻辑必须与现代化逻辑相适配，保障权利必须与集中权力相统一，民主必须指向经济社会发展、人民生活改善和社会安定团结。

习近平总书记指出，推进全过程人民民主建设，就要把人民当家作主“具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。说明全过程人民民主在结果导向上，强调民生民主，遵从“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”[32]、“民生是最大的政治”[33]的大道理、大逻辑。这就要求，发展全过程人民民主要聚焦现实问题，把人民美好生活的各个方面，把经济社会发展的各个领域，把社会主义现代化国家建设的各个维度，以及实现中华民族伟大复兴的各个阶段的一切重大问题，都纳入全过程人民民主的实践过程中加以全面谋划、精准施策，让人民在看得见、摸得着的民生绩效中，体认人民民主之于人民利益、社会进步、国家建设以及人的自由全面发展的全方位的保驾护航作用。当前经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题在基层。因此，基层民主实践要围绕解决经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题而转，奔着满足人民群众美好生活需要而去。具体而言，对于教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房改善、社会治安、人居环境等基层群众最关心最直接最现实最切近的具体民生议题，以及在民生领域需要相对倾斜的妇幼、老年人、残疾人、流动人口、低收入人群等重点人群，都要放在全过程人民民主的基层实践中加以关怀，用全过程人民民主的基层实践倾听群众呼声、了解群众愿望、纾解群众疾苦。进一步讲，检验基层民主实践的成效，最终要看基层群众是否真正得到实惠，基层群众生活是否真正得到改善，基层群众权益是否真正得到保障。

全过程人民民主重大理念的提出，在学界引发重大反响，掀起了持续的研究热潮。从目前学界的研究进展来看，这一论域呈现“一多一少”的不匀质现象。相较而言，价值和理论层面的阐释多，实践层面的思考则略少。需要注意的是，全过程人民民主的生命力在于落实，学界需要把开展研究的大方向和着力点转移到现实层面，推动全过程人民民主实现价值与操作、理论与实践的更好统一。

第一，发展全过程人民民主是政治建设的核心目标，需要尽快抓实。《习近平谈治国理政》第4卷的第10部分以“积极发展全过程人民民主”为标题，内容涵盖关于人大工作、政协工作、中国共产党领导的多党合作事业、民族工作、宗教工作、人权事业和青年工作等的文献[34]。党的二十大报告的第6部分以“发展全过程人民民主、保障人民当家作主”为标题，统揽“加强人民当家作主制度保障”“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”和“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”等板块[1]。这说明，发展全过程人民民主是新时代中国特色社会主义政治发展的核心主题，是实现第二个百年奋斗目标的具有方向性、根本性、战略性的政治支撑，需要从快抓实抓细抓落地。

第二，抓住基层，从小事做起，让人民当家作主从政治上落实到日常生活中。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”[35]落实全过程人民民主也是如此，基层是全过程人民民主使人民群众可亲、可近、可感的重要场域，是人民群众近距离体验、感受和建设社会主义政治民主、经济和社会民主的绝佳平台。要进一步抓住基层这个平台，着力从点滴小事做起，让人民当家作主从政治上落实到日常生活特别是人民的日常经济生活之中，这是实现全过程人民民主与基层治理高质量发展的重要方向。

第三，全过程人民民主理念要带动基层民主的转型升级。一部中国特色社会主义民主政治建设的历史，就是基层民主生动实践的发展史。在取得重大成就的同时，基层民主也面临着不少痛点难点堵点，甚至有人极力扩大某些问题而抛出“基层民主衰败论”等声音。回应这些声音和突破诸多问题的路径，就是发挥全过程人民民主理念的引领和带动作用，把全过程人民民主原则贯彻到基层民主实践的全领域，用全过程人民民主的人民精神为基层民主实践立心铸魂，把基层民主实践中缺乏民主精神和现实成效的项目进行“关、停、并、转”，更加积极地培育和创造基层民主实践的生长点，全面提高基层民主实践的质量和成色。