助推式耦合：党建引领基层治理的效能互促*——基于C市Y区“党建联合体”的分析

石东伟 肖立辉

基层治理关系国家发展稳定的大局，要着力推动基层治理能力的提升。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[1](P30)，中国特色社会主义制度的最大优势就是党的领导，把党的领导贯穿于基层治理，充分发挥这一最大的制度优势，在基层治理过程中有效汇集治理资源、调配治理力量、协调各方利益、引领价值共识，克服治理过程中的挑战，推动基层治理效能提升。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”。党的二十大再次强调“坚持大抓基层的鲜明导向”，“推进以党建引领基层治理”[2](P67)。因此，在基层治理实践中，坚持党的领导，充分发挥党的领导制度优势既是强化基层党组织的领导力和组织力的现实要求，也是提升基层治理效能的必要条件。

(一)问题提出

当前，党建引领的基层治理模式已被广泛应用，许多地方结合本地特点创新党建引领基层治理的方式，由于价值追求一致、工作对象重合、工作方式互补、工作内容交叉，基层党建与基层治理有着高度的耦合性[3]，各地通过党建引领基层治理实现了党建强化和治理效能的提升。然而，一些基层党组织在实践中不能很好地处理党建与治理的关系，致使党建无法引领、难以引领或过度引领基层治理，引发党建引领基层治理的困境[4]。这一方面表现为党建与治理的“两张皮”[5]，党建引领出现了“悬浮化”[6]，不仅无法引领基层提升治理效能，还造成了党建自身的“内卷化”[7]，为基层治理带来大量不必要的负担。另一方面，一些基层党组织不能很好地定位自身职能，将“引领”变为“替代”[8]，面面俱到、事事包办，忽视社会参与和合作治理，造成基层党建运行的“科层化漩涡”[9]，这不仅使基层党组织不堪重负，还影响了其引领作用的有效发挥。党的二十大提出，“持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[2](P67)。那么，基层党建应如何处理与基层治理的关系？基层党建又该以何种方式引领基层治理才能实现效能互促？

(二)文献回顾

学术界现有党建引领基层治理的研究大致可以分为三类：“嵌入式”引领、“整合式”引领和“塑造式”引领。“嵌入式”引领强调党建引领与基层治理结合的有机性，以此更好发挥党建的引领作用，实现基层治理效能的提升。比如，通过将基层党组织和党员纳入“网格化 ”管理实现主体的嵌入[10]，通过“开放式党建”进行“组织化嵌入”实现对“结构化割裂”的超越[11]，通过“组织嵌入”“行动嵌入”和“职能嵌入”达成党建要素与治理要素的耦合[12]。“整合式”引领强调基层党组织利用其在基层治理中的主体地位，发挥政治、组织、权威等方面的优势，对基层治理要素进行整合，提升基层治理的协同性和有效性。比如，城市基层党组织能够通过利益、结构、价值的整合推动政党领导和治理绩效之间的相互促进和良性循环[13]，通过党建工作推动组织整合、价值整合和社会动员能够达成以基础性权力为依托的“超行政治理”[14]，基层党组织通过建立立体化权力网络，能够实现对行政力量和社会力量的多层次有机整合[15]。“塑造式”引领强调基层党建对基层治理要素的重塑和改造，从而实现基层治理体系、流程等方面的优化，推动治理效能的提升。比如，在主体维度引领方面，通过联合体党建催育共同体治理；
在内容维度引领方面，通过服务型党建催育精准型治理；
在方式维度引领方面，通过沉浸式党建催育协商式治理[16]，通过体系重塑、平台再造、技术融合实现政党对基层的重塑[17]，通过基层党组织建设塑造聚合性治理网络，通过党建引领下的主体互构培育社会力量，通过党建引领的社会生活共同体的建构，形成基于公共性的社会整合[18]。

不论是“嵌入式”引领、“整合式”引领还是“塑造式”引领都侧重把党建作为重心、依循从党建到治理的研究路径。党建主导的逻辑理路固然能够体现党建的引领地位，但容易忽略基层不同地域、行业等方面的差异，无法系统性关注基层治理需求，容易引发党建引领与治理需求的供需脱节。这可能造成理论研究脱离治理实际的“自说自话”，并在指引实践中形成政党逻辑对治理逻辑的压制，不仅不能提高治理效能，还会造成基层对党组织的信任度降低，损害党的基层力量[19]，党建本身也会因为与治理的不匹配而造成“内卷化”或“形式主义”。基于此，本研究从党建引领与基层治理互动的视角出发，关注党建和治理两个方面，结合C市Y区(1)C市Y区指的是赤峰市元宝山区，该区的“党建联合体”建设按照赤峰市融合党建工作开展部署，赤峰市融合党建工作被评为“全国城市基层党建创新案例征集评选”最佳案例，相关调研报告荣获“中组部课题调研成果奖”和“自治区成果奖”，在我国党建引领基层治理实践中具有一定的典型性。“党建联合体”引领基层治理的实践，探究党建与基层治理的关系及如何实现二者的效能互促。

(一)党建介入与治理需求的“供需适配”

基层党建与基层治理是相辅相成的，基层治理需要基层党建来引领，基层党建也需要基层治理作为依托和载体[20]。从效能互促角度来看，在党建引领基层治理过程中，只有基层治理富有成效，基层党建及其引领能力才能更具权威和抓手，实现引领效能的提升。因此，党建引领基层治理的落脚点应是治理逻辑[21]，实现党建引领基层治理效能互促的突破点和关键点也是基层治理。这就要求在发挥党建引领作用的同时重点关注基层在治理效能提升方面的内在需求，使党建介入能够契合其需求，实现“供需适配”，从而在提高基层治理效能的基础上，强化党建引领抓手，提升引领效能。

党建介入与治理需求的“供需适配”涉及两个方面：一是适配的精准性，即党建介入能否有效对接治理需求，这实质上涉及耦合问题；
二是适配的介入度，即党建介入基层治理的程度和强度，这实质上涉及助推问题。助推的意义在于对治理需求的满足和治理要素的培育，并根据治理情境的不同进行灵活调适，既防止党建过度介入对治理形成压制，也防止党建介入不足无法引领治理。只有具备较高的精准性和恰当的介入度，基层党建才能实现对基层治理的有效引领，并在此基础上实现二者的效能互促，否则会造成党建介入与治理需求的供需脱节，导致党建引领基层治理中的困境。比如，党建引领基层治理中存在的无法引领、难以引领和过度引领现象，本质上都是党建介入与治理需求脱节。“无法引领”实质上是党建介入与治理需求无法衔接，缺失引领的精准性，造成党建引领的空转；
“难以引领”实质上是党建的介入小于治理的实际需求，介入程度或强度不足，不能优化治理要素，推动治理效能的提升；
“过度引领”实质上是党建对治理的介入大于治理的实际需求，介入程度或强度过高，并由此导致党建过度干预治理的现象。

(二)“助推式耦合”促进党建引领与基层治理的“供需适配”

党建引领基层治理的“助推式耦合”分析区别于以党建为主导、从党建到治理的分析思路，关注治理需求，注重党建介入与基层治理的互动，把握好精准性和介入度，力求与治理需求“供需适配”(见图1)。

图1 “助推式耦合”效能互促的机理

一般而言，基层治理逻辑的自洽要确保治理动力、治理主体和治理运行三个方面要素的完备或有效。治理动力是基层治理活动的驱动力量，它是各个主体参与治理活动的动因。只有具备充足的动力，基层治理主体才愿意行动起来，参与治理活动，使基层治理活动“动”起来，更好实现基层治理目标。治理主体是基层治理活动的具体实施者，不同的治理主体具备不同的资源和行动能力。随着“风险社会”[22](P4)转型的加速发展，任何单一治理主体都无法完全应对和承担基层所面临的风险挑战和治理任务，需要多元主体的共同协作才能适应当前的治理形势，尤其是在基层治理面临条块分割、权责倒挂的背景下，构建多主体参与的治理网络，并充分协调各方力量、形成治理合力对于缓解基层治理困境有重要作用。同时，经济社会发展不断推动公众权利意识提升，基层各行动主体参与治理的诉求也不断强化，对基层开展多元协同治理提出更高要求。就治理运行而言，其良好开展并不是自发实现的，在治理活动具备了动力、主体之后，还需要相应的规范来保证。一方面，多元主体治理运行需要相应的协同机制来规范，使各项治理活动的开展具备依据和遵循，合理划分权责，提高各治理主体行动的可预期性，维护治理秩序。另一方面，信任具有降低交易成本、鼓励参与者增加投资、促进学习和知识交流、鼓励创新的作用[23]，推动基层多主体之间实现有效协作、提高协作效率、降低治理成本，同样要培育基层治理的信任，从而实现基层治理事务“有人干、愿意干、干得顺”。“助推式耦合”着眼基层治理需求，根据治理要素与治理情境的不同，灵活实施党建助推，使党建的权威性和统筹协调作用有效发挥，在引领基层治理的过程中具备介入的精准性和适当的介入度，推动完善基层治理要素，从而达成党建引领与基层治理的“供需适配”。

(三)“供需适配”推动党建引领与基层治理的效能互促

基层党建介入与基层治理需求的“供需适配”对于基层治理和党建引领均具有促进作用。就基层治理而言，“供需适配”使党建实现了对基层治理的有效介入，使其能够借助党建的力量进行统筹协调，激活治理动力、主体、运行三个方面的要素，满足基层治理的实际需求，提高基层治理效能。就党建引领而言，“供需适配”使党建要素与治理要素实现有机融合，防止出现冲突和摩擦，有助于理顺两类要素之间的关系。因而，党建在推动基层治理效能提升的同时，也使自身更好地嵌入基层治理，实现了二者的有机深度融合，使其与基层治理的联系更为牢固，引领渠道更为顺畅，推动了党建引领效能的提升。由此，“供需适配”是党建引领与基层治理互动中的理想状态，使基层治理借力党建完善要素，提高了治理效能，也使基层党建深度嵌入基层治理，优化引领路径，提高了引领效能，由此实现党建引领与基层治理的效能互促。

基层治理是国家治理的基石，推进基层社会治理，必须坚持党建引领，把加强党建引领作为提升基层社会治理能力的根本路径。习近平强调，“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”[24](P579)。

“助推式耦合”能够促进党建引领与基层治理的“供需适配”，并以此推动实现二者的效能互促。习近平强调，实践是检验真理的唯一标准，“助推式耦合”理论也需要经受党建引领基层治理实践的考验，验证其在推动党建引领与基层治理效能互促中的功能和有效性，并观察其在发挥作用过程中所依赖的微观机制。党建引领基层治理曾面临党建覆盖面不全、党组织引领力不强、服务中心工作两张皮等问题。为解决这些问题，C市Y区开展了“党建联合体”建设，以各领域基层党组织的共同需求、共同愿景为纽带，统筹产业、区域、行业发展等实际需求，推进基层党组织开展跨组织、跨领域、跨行业、跨地区联建共建，变党建工作的“单打独斗”为深度融合，把党建工作贯穿基层治理的全过程、各方面。通过“党建联合体”建设，党组织的凝聚力和战斗力得以提升，党员与群众的联系更加紧密，汇聚了基层治理的强大动能，实现了基层党建和基层治理的互动共赢(见图2)。

光环境语言，主要在建筑设计内部运用较多，但在本文中主要探讨自然环境中的光，它是通过天空的环境来表现，由阳光、时间、云层关系等构造的颜色决定。以及时间变化对光线的影响，还有环境色彩对建筑的影响。要用艺术视角去看待问题，就能发现不一样的传统角度。将天空作为成为一面环境的围墙，成为限定的一部分，就能为建筑带来色彩。安藤忠雄从路易·康的作品中理解了光和建筑构成要素之间的平衡关系，以及建筑结构与形体关系的表达。利用光线的变化体现不一样的情感表现，将建筑含义进行活化。代表作光之教堂。

图2 党建联合体与基层治理的互动

(一)党建目标设定权下移激发治理内生动力

目标是行动的指向，能够激发行为者的行动动力，不同的目标往往影响着动力的有无或强弱，因此，如何设置党建联合体的工作目标直接影响各参与主体的动力。在目标设置上，“党建联合体”没有按照自上而下的方式设定目标，而是将目标设定权下放，由各参与主体按照“因需、管用、精简、高效”原则，立足各领域基层党组织共同愿景、共同需求，就各自关心的事务和治理中遇到的难题(如地区发展、矛盾化解)进行协商讨论，形成共同的目标意向，报上级党组织批准后，最终确定共同的行动目标。目标的“因需”构建使党建联合体形成了不同类型的目标。比如，在乡镇农村层面主要聚焦乡村全面振兴、产业转型升级等任务，W镇地园共建联合党委主要以强化党的领导、优化企业发展环境、推动产业升级和促进强村富民为目标。在街道社区层面坚持社会治理和服务群众导向，创建“学习型、创新型、服务型”精品社区，B社区联合党委主要以解决产业结构单一、社会矛盾多发为目标。在非公和社会组织层面，以解决机关服务行政化、群团服务机关化、两新组织服务零散化的问题为目标导向，D社会组织联盟联合党总支以“扶贫助困、志愿服务”为主题进行党建联合体建设。由于党建联合体在共同行动目标的设定中遵守自下而上的原则，既结合基层实际，又经各参与主体广泛协商达成共识，成为各参与主体行动的内在驱动力量，使各参与主体能够在共同目标的感召和激励下主动开展行动、进行集体协作，实现对基层治理内生动力的激活，这赋予基层治理以灵活性，能够防止党建逻辑对治理逻辑的压制，由于内生力量并不依靠外在压力而产生，因而具有更强的驱动力和持久性。同时，党建目标是经上级党组织批准后确定的，保证了党对基层治理的领导，确保基层治理的正确方向，进一步强化了党建目标的合法性，增强对各参与主体的激励和推动作用。

(二)党建主体自主联建构建弹性治理网络

党建联合体的组织建设同样注重向参与主体放权，由参与主体根据“自主自愿、互补共赢”的原则，从共同的目标和愿景出发，引导基层党组织增强主动介入意识、主动对接意识和互利共赢意识，不设统一标准、不搞“拉郎配”，不要求“上下一般粗”，从实际需要出发，注重参与主体的多元性和多样性，突破领域、行业、层级和地域等方面的限制，进行联建，分别形成了跨领域党建联合体、跨行业党建联合体、跨层级党建联合体、跨地域党建联合体。跨领域党建联合体强调突破“领域分割”的限制，推动农村牧区、城市社区、机关单位、非公企业和社会组织等领域基层党组织实现横向联结，构建不同领域基层党组织的治理网络。跨行业党建联合体着力突破“条条限制”，推动不同行业的基层党组织跨界联姻，打破条条之间的壁垒，构建治理网络。跨层级党建联合体强调突破层级隶属，推动区、街道(乡)、社区(村)基层党组织实现纵向联通，构建纵向层级间的治理网络，缩短上下级之间权力和信息的传递距离。跨地域的党建联合体强调突破地理因素的限制，实现不同区域之间治理网络的构建，如E镇与外省对口帮扶单位基于共同的发展任务建立了党建联合体。

就建立程序而言，党建联合体一般由牵头单位根据需要提出申请，报乡镇(街道)及以上党(工)委审核批准后，成立联合体组织。为防止党组织联建泛化滥用产生形式主义，相关制度还规定1个单位最多加入3个党建联合体，确有特殊需要的可加入不超过5个党建联合体。同时，对于已经完成工作任务的个别单位，党建联合体及时将其退出，这既确保了自身的精简高效，也使退出的基层党组织能更好参与其他治理工作，提高基层治理效率。

通过组建党建联合体，各基层党组织构建治理网络，汇聚基层多元治理力量，拓展了治理的力量来源，满足了基层各行动主体的参与诉求，使各种社会力量和市场力量能够在与自身相关的领域进行有序合法参与，为基层治理提供秩序保障。在治理网络的组建方面，党建联合体充分根据治理实际需求来确定参与主体，不设置全面强制参与要求，防止出现形式主义，并根据治理任务的进度适时调整参建主体，实现治理网络的弹性组建，增强治理的灵活性，更好地适应基层治理形势，使基层党组织能够真正投入治理工作中，防止治理网络的“大而无效”，使构建起的治理网络能够更好发挥作用。

(三)党建机制激活协同治理功能

为确保有效、有序运转，党建联合体建立了相应的机制，为各项工作的开展提供了保障。一是基础保障机制。为保证开展工作的必要资源，党建联合体采取了灵活的资源筹备方式，引导成员单位秉承“量力、自愿”原则，采取党费补、部门扶、企业帮、收益提等途径，筹措党建工作经费，采取交叉任职、社会选聘、招募志愿者等方式配备专职党务工作者，统筹使用各成员党组织活动阵地，有条件的设置固定办公活动场所，确保党建联合体有人管事、有钱办事、有场所议事，实现实体化运行。二是工作运行机制。党建联合体建立了“1142”工作机制，第一个“1”是指年初召开一次对接部署会，协商确定资源、需求、项目清单，根据各单位资源和需求情况，引导各参建单位主动接受任务、踊跃认领岗位、积极开展服务；
第二个“1”是指组织联建内部存在直接供需关系的成员单位每月至少召开一次推进会，加快点上进度；
“4”是指每季度召开一次工作调度会，强化横向联系，调度链上进展；
“2”是指每半年召开一次工作总结会，通报共建成效，研讨下一步工作。三是考核评价机制。为增强基层党组织参与治理的动力，党建联合体以考核为抓手进行激励：一方面，将推进党建联合体工作列入基层党建责任清单，压实工作责任；
另一方面，以“星级党建联合体”创建为抓手，采取“日常积分+年终考核”的方式，每季度分别对联建单位出席会议、建言献策、资源供给、活动参建、任务落实等方面进行日常评估，全程跟踪问效。年底召开专题考评会议，通过“分头述职—通报积分—民主评议”步骤，评定等次，奖优罚劣，对工作不力的基层党组织及时进行整顿，对成效良好的适当给予政策资金倾斜。

“党建联合体”通过建立机制实现了自身的良好运转，这些机制规范了基层党组织在党建范围内的活动，因而在性质上属于党建机制。其设置充分考虑基层治理的需求，注重发挥基层党组织在治理中的作用，能够激发协同治理功能，对多元主体的协同治理活动开展起到指引和规范的作用，这实质上达成了党建机制与治理机制的同构。党建机制与治理机制的同构不仅能够使党建的权威、资源嵌入基层治理，实现对基层治理的引领，而且使基层协同治理得到资源、运行、考核等方面的保障，形成了治理合力，自身运转得以有效开展，由此，党建机制激活了基层协同治理功能。

(四)党建统合互动培育治理信任

党建联合体主要从统合和互动培育治理信任。党建联合体对治理信任的培育来自党建联合体的统合作用。在一般的多主体协作治理活动中，不同的参与主体往往隶属于政府、市场、社会等不同类型的组织，它们在行动逻辑和追求目标上存在一定差距，造成彼此之间信任匮乏，影响治理效能的提高。党建联合体通过吸纳和整合党组织，构建党组织的共同体，能够有效化解治理主体之间存在的不信任。在价值层面，党组织共同体的构建使全心全意为人民服务的宗旨成为价值“同心圆”，在共同的意识形态和话语体系指引下，能够引领不同党组织共同行动，有助于化解彼此间行动或目标上的差异，从而培育各基层党组织之间的信任。在制度层面，各类基层党组织和党员要统一接受联合体考核、激励等方面的规矩约束，共同的制度规范能够稳定彼此间的行动预期，减少“搭便车”等不良行为的发生，从而增进基层治理的信任。在职责层面，党建联合体将体制内纵向的村(社区)、乡镇(街道)、区职能部门的党组织、横向的不同部门、不同属地及体制外辖区内的企业党支部、社会组织党支部进行联合，打破不同层级、不同部门、不同属地、不同行业之间的壁垒，拉近彼此距离，构建责任共同体，避免不同治理主体之间因责任不明而产生的推诿扯皮，提高基层治理的信任水平。

党建联合体对治理信任的培育来自不同党组织之间的互动。长期以来，由于科层体制弊病的存在，我国的基层治理面临着条块互动、社会参与互动、多主体合作互动的困境[25]。这增加了不同部门之间的壁垒，导致沟通渠道匮乏、信息流通不畅，不利于基层治理主体间信任的形成。党建联合体的建立增强了不同主体之间的互动，推动了基层治理信任水平的提升。一是党建活动的互动增加了基层治理的信任。党建联合体开展了“五个一”等党建活动，通过讲党课、走访交流、主题党日活动、互学互检互评等形式增加了各党组织之间的互动和了解，增强了基层党组织对党建联合体的归属感和认同感，推动了基层党组织之间信任水平的提升。二是基层党组织的沟通协商增加了基层治理的信任。党建联合体把不同层级、不同辖区有联建需求的单位的党组织进行联合，注重各党组织之间的平等对话，是一种扁平化的组织方式。在这种扁平化的组织方式之下，各主体以解决共同面临的治理问题为导向，就各自的意见和诉求开展协商交流，就各自关心的问题或分歧进行沟通，有助于消除误会，化解纠纷，增进信任。比如，Z村庄由于与当地企业沟通不畅，曾因征地拆迁、沉陷补偿等问题引发一系列的矛盾和问题，制约了企业和乡村的发展。通过相关方党建联合体的建立，村庄与企业加强沟通联络，进行相互走访、换位思考、沟通协商，达成共识，顺利完成挖煤塌陷地补偿款的发放，化解了矛盾，为村庄和企业发展创造了良好的环境。同时，得益于村庄与企业关系的改善，企业利用自身优势积极帮助村庄发展，为村庄筹建市场、吸纳村民就业，推动农户增收。三是党建联合体的合作互助增加了基层治理的信任。党建联合体是各参建主体为实现共同的利益进行的资源互补、信息互通的相互借力过程，实质上是一种互助模式，这有助于治理信任的积累。同时，在党建联合体运转的过程中，治理主体之间往往会进行多次合作，形成互相监督和制约，这就使参建各方在行动时更能考虑长远的利益，主动避免采取投机行为，从而强化党建联合体内部信任和依赖，使其更加稳定可靠。党建联合体利用其运行机制，架起了不同主体间的沟通桥梁，通过不断的良性互动推动了信任水平的提升，依靠自身的约束规范作用培育了治理信任。

党建联合体的建立，使党建引领与基层治理实现了良好互动，不仅提升了党建引领能力，也提高了治理效能。在党建引领能力方面，通过统筹整合与灵活调配资源，党建联合体配备了专职党务工作者，建成集办公、议事、服务、培训、活动为一体的融合阵地拓展共享阵地，筹集活动经费，实现了工作有人抓、活动有场所、经费有来源，为党建引领能力的提升提供了资源保障。同时，通过党建活动共搞，党建活动更加丰富、更接地气，党组织的政治功能得以增强，实现了常态化抓好联建党员自主学习。在此基础上，以加强党性锻炼、提高党性修养为牵引，聚焦破解重点难点问题，相继开展主题党课、政策宣讲、发展研讨、观摩培训、走访慰问、志愿服务等活动，实现了引领能力的提升。在治理方面，通过党建对治理要素的培育和优化，基层治理的动力得到进一步释放，治理主体参与积极性更加高昂，彼此之间的协作能力和信任水平得到进一步提升。在党建联合体的推进、调度机制下各治理主体能够更好投身基层治理，不仅能够高标准完成当前的治理目标，也解决了一些长期存在的老大难问题，有效提升了基层治理水平。

“助推式耦合”的引领模式确保了党建引领基层治理的精准性和恰当的介入度，实现了与基层治理需求的“供需适配”，有助于克服当前党建引领基层治理存在的困境，取得良好的引领成效和治理效果。我们需对“助推式耦合”党建引领基层治理模式进一步分析和提炼，加深对这一引领方式的认识、把握其要领，从而推动其在实践中的应用，服务党建引领基层治理工作。

(一)执政党权威是“助推式耦合”的根本保障

受制于体制机制的束缚，在常规治理体制下，基层治理往往因要素缺陷而遭遇诸多困境。党建联合体的“助推式耦合”引领方式之所以能够弥补常规治理体制的不足，其根源就在于中国共产党作为唯一执政党，在国家治理中具有最高的权威。由于“当个人进入网络时，他不仅是这个网络中的一个点，而是将其他网络关系带入现在的网络”[26](P114)，单个基层党组织作为个体，在组建党建联合体网络时，能将其与所在的基层组织的链接关系带入党建联合体，基层党组织的权威地位决定了其对所在组织是一种强领导关系，这就为党建联合体统领基层治理力量提供了保障。因此，党建联合体的建立实质上实现了以党组织为领导的基层整体性治理。在整体性治理框架下，党建联合体最大程度避免了“条块分割”和“信息孤岛”等体制弊端，能够根据基层治理需求，进行通盘考虑、全面协调，通过动力激发、组建网络、调配资源、协调关系，避免了基层各部门从自身利益出发陷入“单兵作战、各自为政”的局面，为基层“助推式耦合”的实现提供了保障。

(二)党建介入的灵活性是“助推式耦合”双重提效的关键

“助推式耦合”的引领方式从治理实际出发，根据不同治理要素的特点，采取灵活的助推策略，这是其推动党建引领和基层治理双重提效的关键。对于治理动力激发和治理网络构建等自主性较强的治理要素，“助推式耦合”的引领方式在构建党建联合体的基础上，采取了放权助推的方式，使基层治理主体根据实际需要明确党建目标和组建弹性治理网络，在把握党建大方向的前提下给予基层主体充分的自主权，整体上属于柔性引导的方式；
对于治理机制和治理信任等具备一定规范性质的要素，“助推式耦合”的引领方式则充分发挥党建联合体的体制和机制的统合和规范作用，采取带有约束性质的助推措施，使基层治理的运行能够具备机制保障和信任支持，这在整体上属于刚性的助推措施。“助推式耦合”的引领方式使基层党建对基层治理活动进行了很好的引导和约束，既通过柔性引导实现党建引领下多元主体治理自主性的释放和激发，避免过度介入对治理活动造成不当干预，又通过刚性约束对治理活动进行支持，确保治理活动有序开展。在这种灵活助推方式下，基层党建在引领基层治理中实现了因势利导、顺势而为。

(三)自发秩序是“助推式耦合”运行的基本遵循

党建助推基层治理，灵活性是其关键，很大程度上影响助推效果。助推灵活性施展要遵循自发秩序。哈耶克强调政府对维持自发秩序的作用，“在大社会内部的各种组织中，有一种组织通常都占据着一个极为特殊的位置，而这就是我们所说的政府……在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的”[27](P69)。政府“除了担当着强制实施该秩序赖以为基础的规则的任务以外，通常还应当提供自生自发秩序所不能充分提供的其他服务”[27](P69)。

在各治理主体中，我们党的执政地位和权威优势决定了基层党组织占据“极为特殊位置”，起着维持基层自发秩序的作用。对于基层治理秩序而言，一方面，各基层治理主体基于解决问题、实现发展或满足自身民主参与诉求，分别产生了不同程度和类型的治理动力和参与愿望，在一定程度上具备了自发秩序；
另一方面，由于基层科层体制封闭性及条块分割的影响，各治理主体在参与治理过程中缺乏机制和信任的支持，基层治理自发秩序不能在协作治理和互动信任方面提供服务。因而，对于治理动力、治理主体等自发秩序作用较强的要素，基层党组织只能以柔性助推的低介入方式进行放权引导，通过党建联合体的构建及相应的放权，为其创造自我调适的情势，引导其应用范围扩展到多主体的合作治理中，服务于基层治理，如果党建强势介入，就会导致党建逻辑对治理逻辑的压制，形成过度引领。对于协作治理和互动信任等自发秩序不能提供服务的方面，基层党组织则需要采取刚性助推的方式，通过规则构建和统合互动，高度介入提供相应支持，否则，如果党建介入程度不足，就会造成党建无法引领或难以引领治理(见图3)。

图3 党建助推灵活性与治理秩序关系

党建助推的灵活性与基层治理秩序相关。当自发秩序作用较强时，党建需要采取柔性助推的方式来引导，使自发秩序服务于基层治理，当自发秩序作用较弱时，党建则需要运用刚性助推的方式为基层治理提供相应支持。

(四)精准性和恰当的介入度是“助推式耦合”的目标指向

精准性和恰当的介入度是“助推式耦合”追求的两个目标指向。精准性侧重党建介入对治理需求的关注，使党建的介入能够与治理需求相对应和衔接，从而确保党建的有效性。“助推式耦合”的引领方式针对治理的实际需求，通过将目标设定权下移、党建主体自主联建、党建机制功能激发、党建统合互动，分别激活治理动力、构建治理网络、发挥协同治理功能、培育治理信任，实现党建介入的精准性。恰当的介入度对党建引领基层治理的程度提出要求，这使“助推式耦合”的引领方式不同于一般的党建引领方式，既防止了党建引领介入不足，造成难以引领现象，也防止了党建过度介入，把引领变为替代。因此，党建对基层治理的引领要从实际出发，顺势而为，不仅使党建介入治理，对其进行支持，也尊重基层其他治理力量参与治理的诉求，激发多元主体参与治理的主动性，同时根据实际情况，将两种力量进行有机结合，防止出现对抗和冲突，影响党建引领基层治理的效能。“助推式耦合”的引领方式通过放权和规约相结合的方式，实现了党建介入程度与治理实际的切合，确保了恰当的介入度。上述两个目标的达成确保了“助推式耦合”引领方式的作用得以发挥，并以此推动了党建引领与基层治理的效能互促。

“助推式耦合”以优化党建引领基层治理机制为目标，从党建引领与基层治理的关系入手，通过把握党建引领的精准性和介入度，确保党建介入对基层治理实现有效助推和精准耦合，以此达成党建引领与基层治理的“供需适配”，从而在增强党建对基层治理引领能力的同时提高基层治理效能，实现党建引领能力与基层治理效能的相互促进。这一引领模式有着自身的理论关切，为我们更好理解党建引领与基层治理的良性互动关系提供了启发。在实践中，我们要遵照“助推式耦合”的引领规律，采取有效措施开展党建引领基层治理工作，推动实现党建引领与基层治理的效能互促。

(一)党建引领与基层治理良性互动关系的生成

有效的党建介入是党建引领基层治理良性互动的前提。基层党组织是重要的基层治理主体，不可避免地要参与基层治理。同时，由于基层党组织具有特殊的权威地位，发挥着统揽各方、居中协调的作用，能够在很大程度上影响基层治理的走向和成效。基层党建是基层党组织的建设活动，能够调整基层党组织在治理活动中的结构和功能，并以此影响基层治理的总体成效。因此，在党建引领基层治理所形成的关系中，首先涉及的是党建如何介入基层治理的问题，只有党建有效介入基层治理，才能打通党建要素与治理要素之间的联系，为党建引领与基层治理良性互动关系的建立打好基础。有效的介入包括介入的精准性和恰当的介入度，“助推式耦合”通过党建目标建设激活治理动力，通过党组织建设构建弹性治理网络，通过党建机制建设激活基层协同治理，通过党建的统合互动培育治理信任，实现了党建介入的精准性。在介入方式方面，党建对治理动力、治理网络建设采取放权助推的柔性介入方式，对治理机制和治理信任采取以规约为主的刚性介入方式，通过这种灵活性的助推，保证党建对基层治理的恰当介入度，为党建引领基层治理的良性互动打好了基础。

基层治理效能的提升是党建引领基层治理良性互动的保证。在党建引领与基层治理的互动关系中，党建引领是手段，治理效能的提升是目标和落脚点。如果不顾实际治理效能，为了引领而引领，那么党建引领就会变为无源之水、无本之木，失去引领的意义，最终因失去生命力而沦为形式主义。因此，在党建引领基层治理的过程中，要注重基层治理效能的提升，并以此来巩固党建引领的基础，推动党建引领能力的提升。“助推式耦合”正是通过党建引领作用的发挥，实现对基层治理动力的有效激活、弹性治理网络和协同治理机制的构建及治理信任的培育，满足基层治理对于治理动力、治理主体和治理运行方面的需求，实现了基层治理的逻辑自洽，有效推动基层治理效能的提升，并通过治理效能的提升巩固党建引领效能，实现党建引领与基层治理效能互促的良性互动。

(二)“助推式耦合”的理论关切与可能的创新之处

“助推式耦合”重视党建理论在基层治理中的作用，呼应国家基层治理导向。随着近年来我国党建工作的不断加强，基层党建在基层治理中发挥着越来越重要的作用，更好地发挥党建引领作用，推动基层治理效能提升也被写进政策文件。“助推式耦合”着眼基层治理中的党建引领作用，将党组织带回基层治理，发现其在治理中的统筹协调作用，有助于从实际出发，构建中国特色的党建引领的治理理论，形成自己的话语体系，打破西方的理论话语垄断。

基层治理并非只是被动接受党建引领，而是有自身的内在需求，并以此与党建引领开展互动。在党建引领基层治理的过程中，基层治理并非只是单向接受党建的作用，而是有着自身的治理需求。如果基层党建的作用能够契合基层治理需求，达成有效介入，基层治理的效能就能够得到加强，并对基层党建形成正向反馈，推动其引领能力提升。反之，如果基层党建的作用不能很好地契合基层治理需求，无法达成有效介入之时，基层治理就会对基层党建形成负向反馈，造成党建引领的空转，影响其引领效能的发挥。

“助推式耦合”细化并拓展了党建引领基层治理的维度和引领方式。党建引领基层治理有着自身的维度内涵，从不同角度可以划分不同的引领维度。以引领成效为视角，可以将党建引领划分为精准性和介入度两个维度。只有达成引领的精准性和适当的介入度，基层党建才能实现对基层治理的有效介入，最终实现二者的良性互动和效能互促。因此，基层党建在引领基层治理的过程中要注重引领方式，根据不同的治理情势，灵活运用刚性和柔性的介入手段，使基层党建具备引领基层治理的精准性和恰当的介入度。

(三)“助推式耦合”的实践运用与推进路径

党建引领基层治理是将党的领导的制度优势转化为基层治理效能的重要途径，充分发挥这一机制的作用，对于落实党的二十大关于党建引领基层治理要求，提升基层治理效能、巩固国家治理根基具有重要的意义。随着基层党建与基层治理日渐融为一体，党建引领基层治理越来越成为当前基层的治理主要模式，并引领着未来的发展方向。在这一背景下，党建引领与基层治理的互动愈加频繁，实现党建引领基层治理机制的优化、推动二者的效能互促成为基层治理领域不可回避的议题。因此，进一步优化党建引领基层治理机制，破解当前存在的“无法引领、难以引领或过度引领”难题是当前和未来基层党建和基层治理的主要任务之一。

“助推式耦合”的引领模式为基层党建精准引领和恰当介入基层治理提供了助力。一是加强党的领导在基层治理中的作用。要注重发挥好党的领导的制度优势，不断增强基层党组织的政治功能和组织功能，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒，使基层党组织能够更好地发挥统筹协调作用，为党建引领基层治理的效能互促打牢基础。二是从实际出发，提高党建介入基层治理的灵活性。要对基层治理的情势及其内在需求作好研判，合理安排党建介入基层治理的方式，根据基层治理的情势和需求的不同进行灵活调整，使其能够更好地适应基层治理，实现“供需适配”，推动二者的良性互动。三是尊重基层治理的自发秩序，防止党建逻辑压制治理逻辑。要以基层治理的自发秩序为依据来开展党建引领基层治理工作，对于基层治理自发秩序作用较强的领域，基层党建要善于引导、利用，使自发秩序形成服务于基层治理的内生动力，而在自发秩序作用较弱的领域，基层党建要加大介入力度，为基层治理活动的开展提供有力保障。四是以精准性和适当的介入度指引党建引领基层治理工作。要实现党建引领基层治理的效能互促，最终要落实党建引领的精准性和适当的介入度，党建引领基层治理的各项工作都要围绕这两个维度展开，并以这两个维度目标的达成来推动党建引领基层治理的效能互促。