论乡村振兴战略下生态宜居的环境法治保障

刘先辉

(河南科技大学 法学院,河南 洛阳 471023)

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，生态宜居是实施乡村振兴战略的关键，应当通过尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。在我国全面推进依法治国的背景下，如何将这一国家政策转化为法律，是理论研究者面临的任务。本文从生态宜居的政策演进出发，运用环境法治基本理论，规范分析生态宜居的法学概念，阐述其法治前提、理论基础与实现路径，进而将生态宜居纳入法治化轨道。

政策是“国家或者政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”[1]。居住环境与农村居民的生活质量、生产发展密切相关，但在不同时期国家采取的政策并不相同。梳理我国农村生态宜居政策的演进历程，可以将其分为三个阶段。

农村环境保护的起步阶段(1949—2000年)。新中国成立以来，农业始终被定位为第一产业，其首要任务是满足人的生存需要。由于当时没有认识到环境与农民生活质量之间的关系，国家政策给予农村环境的关注度不高，涉及居住的内容更少。1973年11月国务院批转的《国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》首次提到“农村环境”；
1984年5月国务院发布的《关于环境保护工作的决定》提出“要认真保护农业生态环境”；
直到1997年 11月原国家环境保护总局《关于加强生态保护工作的意见》提出 “生态乡 (镇)、 村标准”，才首次涉及对居住环境的保护。

村容整洁的发展阶段(2001—2011年)。21世纪以来，我国粮食产量增长稳定、农民物质财富增加已成常态，农村环境保护开始进入政策制定者的视野,对居住环境的要求也成为重要内容。2005年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》确定了建设社会主义新农村的重大历史任务，“村容整洁”属于社会主义新农村的组成部分；
2006年10月原国家环保总局发布的《国家农村小康环保行动计划》，要求切实改善农村生活与生产环境，并将建设的主要内容归结为“清洁水源、清洁家园、清洁田园”。

美丽乡村、生态宜居的提升阶段(2012年至今)。随着人们对生态文明认识的逐渐深刻，居住环境被认为与农民生活质量直接相关，国家也不断深化、出台保护政策：2012 年11月，党的十八大报告首次将生态文明纳入国家现代化建设“五位一体”的总布局；
2017年10月党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，并将生态宜居作为该战略的重要内容；
2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将生态宜居提升为该战略的关键。在这一“乡村振兴战略实施的元年”[2]，国家还制定了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《农村人居环境整治三年行动方案》等政策，以保证这一战略的实施。

从农村生态宜居政策的演变历程来看，第一，农村居住环境逐步受到国家重视。在起步阶段，居住环境并没有进入政策制定者视野。在发展阶段，居住环境仅是社会主义新农村的内容之一。而在提升阶段，生态宜居被定位为乡村振兴战略的“关键”。第二，居住环境内涵提升。在起步阶段，国家政策对居住环境没有规定。在发展阶段，社会主义新农村政策要求“村容整洁”，在内涵上村庄应当“整齐、清洁”。而在提升阶段，乡村振兴战略不仅涉及对环境要素的保护，更有对环境要素组成生态系统的整体性要求。第三，实施区域的扩大。在发展阶段社会主义新农村中的“村容整洁”，实施区域局限在“村庄”。

而在提升阶段乡村振兴战略中的“生态宜居”，实施区域不仅包括“村”，而且扩大到“乡”，“乡村振兴战略是跟城市化相对的一种发展战略(二者构成国家发展战略之‘两翼’)，其根本用意及着力点则在于‘乡村’本身”[3]。

(一)“乡村”法学概念解析

从法学视角来讲，现有法律没有明确规定“乡村”的具体含义，因此“乡村”并非严格意义上的法律术语。根据宪法规定，乡、民族乡、镇是国家的行政区域，乡(镇)人民政府是地方行政机关组成部分，实行乡(镇)长负责制，而农村的村民委员会是基层群众性自治组织(1)《中华人民共和国宪法》第105条规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。。因此，“乡(镇)”与“村”性质并不相同：前者是一级国家行政机关，而后者是基层群众性自治组织。把性质不同的法学术语合并成一个词组，自然无法对其进行明确的概念化解释，也没有相应法律进行调整。但是“乡”“村”并非没有任何关系：“乡”的行政区域由一定数量的“村”组成；
基于行政管理的需要，一定数量的“村”组成“乡(镇)”。

在法学语境下对“乡村”进行解读，直接涉及乡村振兴政策的实施范围。本文认为，从政策制定者本意来看，乡村振兴战略的实施范围不应仅仅局限在“村”，还应当包括“乡(镇)”：乡(镇)人民政府驻地一般都位于某一村内，将乡(镇)纳入乡村振兴实施范围，更加有利于发挥其示范作用并将该政策引向深入，促进总体目标的实现[4]。

(二)“生态宜居”的法学概念解析

从法学角度分析，生态宜居属于公民环境权的表现形式之一。现有的法律体系建立在保护公民人身、财产不受侵犯的基础之上，关注的是与人的人身、财产直接相关的第一、二代权利的实现，对与之存在间接联系的第三代权利(如环境权)持消极态度。这种规则体系在我国农村表现得尤为明显：为了实现经济利益最大化，农民往往以土壤、大气、水等环境要素受到污染或者破坏为代价(全国仍有3亿多农村人口饮用水不安全、农村每年产生的生活垃圾与生活污水绝大多数没有处理、未利用的化肥和农药造成土壤与水污染等等)换取农业产业的发展、取得物质财富。这种环境污染与生态破坏致使农村居住环境不断恶化，给居民人身、财产造成损失或带来巨大危险，在运用法治救济权利、消除危险过程中，逐渐形成新的权利形态——环境权。因此，从法学意义上说，生态宜居是指在乡村居住的人享有的在不被污染和破坏的环境中居住，并享受、利用优美环境的权利。

(一)生态利益：生态宜居的本质内容

乡村生态宜居的实施前提，在于乡村所在区域具备良好的生态性，而这种良好的生态性必须通过保护各类环境要素及其整体才能实现。在居住环境提升阶段，多项国家政策对此作了规定。从生态学的角度上来说，通过保护各个环境要素及其整体，可以有效提高乡村生态系统的环境品质(如防风固沙能力增强、固碳释氧数量增加、调节气候作用明显等)，更好地满足人类生活、生产需要，从而更适宜人的居住。

生态利益是生态系统通过自身的属性，能够满足人们需要的好处，它与乡村生态宜居关系密切：第一，形式的同一性，生态利益的实现，依赖于森林、土地、空气与水等环境要素组成的生态系统功能的提高，而这些要素同样也是生态宜居得以实现的载体，即生态利益与生态宜居的形式指向是同一的；
第二，内容的同质性，生态利益的本质即为生态系统本身属性满足人类需求的特性，而生态宜居则表现为环境要素组成的生态系统功能的提高，满足人类居住要求。因此，生态利益与生态宜居之间是内容与形式、整体与部分、包含与被包含的关系。

(二)生态利益法律化：法律关系客体的局限及其克服

“法律关系是法律人进行法律思考和分析的重要工具，在分析与处理纠纷时，必须对当事人之间是否存在法律关系、存在何种法律关系进行分析。”[5]法律关系包括主体、客体与内容三个要素。其中客体是法律关系主体之间发生权利与义务关系的中介，是法律关系产生和存在的前提。缺少法律关系的客体，法律关系的主体、权利与义务将成为无意义的东西。因此，生态宜居的本质——生态利益能否纳入法律关系的客体范畴尤其关键。

传统观点认为，法律关系客体——物是存在于人身之外，能够为人力所支配，并且能够满足人类需要的某种物体，它应当具备“有体性、可控制性、独立性的特征”[6]。这恰恰是生态利益难以得到法律保护的主要原因：虽然生态利益是一种客观存在，但往往表现为无体性；
依靠目前的科学技术手段，相当多的生态利益无法有效支配；
某些生态利益无法进行事实上的区分。正是由于以上原因，导致生态利益无法纳入传统法律关系客体范畴。

“客体是符合社会发展需要和人们物质文化需要的各种物质财富和非物质财富，符合社会发展和人类进步的各种物质和精神财富都可以成为法律关系的客体。”[7]随着法学理念的更新，将生态利益纳入法律关系的客体已经顺理成章。第一，形体上的拓展。随着科学技术的发展，一部分无体物如电、光、声已经成为法律关系的客体。片面强调物的有体性，不符合法律关系客体的发展方向。“在特殊情况下，物权法有关有体物的规定，也可以准用于无形财产。依照法律规定，无形财产也可以成为物权客体，并受物权法的调整。”[8]生态利益表现形式为固体、液体或者气体，甚至多种存在的混合体，也属于一种客观存在，符合法律关系客体有体性的特征。第二，独立性内涵的扩展。随着社会的发展，“独立性”的内涵也不断扩展：如果交易上的观念(如土地面积的确定)或法律的规定(如建筑物区分所有权的界定)能够将物分割开来，同样也是“独立性”的内容。虽然生态利益表现形式多样，很难满足传统法学理念下“物理上的独立性”，但可以做到交易观念或者法律上的独立。第三，“控制、支配”能力的增强。“控制、支配”强调的是主体对客体的“掌握”“引导”作用，属于主观性感受。随着主体认识能力的深化和科技的发展，“可控制、支配”的能力必然随之增加，如“碳汇成为法律关系调整对象”的路径，为其他生态利益成为法律关系的客体提供了示范。

(一)环境人格权：生态宜居的理论基础

环境人格权的内在蕴含。通常对“人格”有三种理解：一是指人的性格、气质、能力等特征的总和，二是指个人的道德品质，三是指人作为权利与义务主体的资格。显然，法学意义上的“人格”指的是第三种含义。在人类社会发展过程中，人脱胎于自然，在适宜的生态环境中生活生产，并以此为基础才能与他人发生联系，进而形成人类社会系统。这种以主体本身所固有的环境人格利益为客体，维护主体人格完整所必需的权利，即为环境人格权。环境人格权以环境资源为媒介，以人在适宜的环境中生活的利益为基础，体现了人的自然属性。

自然人作为法律上的主体，不但需要基本物质生活条件，还有相当多的精神需求。生态利益从以下角度满足自然人的精神需求，从而构成环境人格利益的内容。第一，保障人体生命健康。构成生态宜居的诸多环境要素通过其自身属性，提供大气、水、土壤等维持自然人赖以生存最基本的物质来源。只有在舒适的自然环境中，自然人才能得到充分的休息，身心更加健康。第二，满足人的审美价值。人通过对生态利益的直观认识，可以获得感官上的享受，在美景中产生丰富的联想，得到情感上的愉悦，从而提升人的审美价值。第三，创作文学作品的源泉。生态利益可以升华人的精神境界，使其在物我交融中形成对生命秩序和宇宙生命的体验，把握人与自然的共性，身与物化、托物言志，从而得以创作、流传大量的文艺作品。

(二)环境人格权下生态宜居的内容

将生态宜居纳入环境人格权范畴，不仅是将生态宜居构建从单纯的环境伦理观向法律制度化过渡的桥梁，而且可以借助环境人格权具体化的过程，实现生态宜居的法治化。

1.主体。主体是享有权利承担义务的人。生态宜居属于乡村振兴的有机组成部分，对生态宜居享有权利的主体，自然无法脱离“乡”“村”这两个范畴。在生态宜居环境人格权法律化过程中，生态宜居主体包括以下两类人：一是农村居民。在目前的法律框架范围内，只有在农村具有宅基地使用权并长期居住的人，才能对生态宜居享有权利、承担义务；
另外，因继承取得农村宅基地使用权、但不在乡村居住的人同样应属于主体范畴。二是乡(镇)居民。基于乡村振兴政策实施范围需要，在乡(镇)居住的自然人也可以具有该项权利。

2.内容。生态宜居环境人格法律化包括如下内容。第一，维护环境人格完整的权利。这种权利主要表现为对农村居住环境的基本保障，例如充足的日照、清洁的空气等，这既是人作为主体存在的必要条件，也是主体享有完整环境人格利益必备的客观物质条件。第二，排斥他人侵害的权利。具体而言，一是危险的排除，即权利主体对他人可能损害生态宜居的行为，可以请求停止；
二是侵害的排除，即权利主体对正在发生侵害自己生态宜居的行为，请求排除；
三是损害赔偿请求权，该权利是事后补救措施，也是排除侵害的保障与结果。第三，对生态宜居的专有享有权。这种权利主要表现为对生态宜居诸环境要素的生态利益与其他非经济利益(如美学、文学、文化等)的专属享有。

(一)生态宜居的核心：宅基地使用权制度

“生态宜居”中的“居”是指“住所，较长时期地住在一个地方”。从政策制定的本意而言，乡村生态宜居的核心在于“居”，在于能够让主体在乡村有安身立命、安居乐业的住所。从法学角度上来说，“住所”也是法律主体生活与实施法律行为的中心处所，有着重要的法律意义。

农村居民住所的存在形式——土地与房屋，与物权法上的宅基地使用权、所有权制度紧密相关。宅基地是依法批准的，农村农民家庭用于建造住宅(包括住宅、附属用房和庭院等)的集体所有土地。在我国法律体系下，农村居民在农村集体所有土地上建造与保有房屋及其附属设施并享有相关权利，形成具有我国特有的一种物权表现形式——宅基地使用权。只有依法取得宅基地使用权，才能够建造房屋，成为法律主体的宜居场所，进而形成法律意义上的住所。

确立宅基地使用权制度的目的，即为“农村居民提供基本的居住条件和生存保障”[9]，发挥其社会保障职能。第一，居住保障。农村居民一般以“户”为单位无偿取得宅基地使用权，并利用宅基地建造住宅及其附属物。它是居民赖以生产生活的基本场所，提供了最原始的生存条件和保障。第二，社会稳定。取得宅基地使用权，只需具有集体组织成员资格即可，可以有效稳定广大农民的心理，从而保持整个社会的相对平稳。因此，将生态宜居中的“居”转化为法律术语，必须发挥农村居民的宅基地使用权制度的保障功能。

(二)宅基地使用权制度的生态化

用益物权是物权体系“从支配到利用”发展历程中的产物，目的在于最大程度发挥、实现物的经济利益，作为用益物权体系的宅基地使用权概莫能外。如果仅考虑宅基地使用权客体——土地资源的经济利益而忽视其生态利益有其他非经济利益，则无法实现生态宜居的目的。因此，应当将环境保护的观念贯穿到民法的基本原则与具体制度中，保护土地、水等环境要素的生态利益与其他非经济利益，实现宅基地使用权制度的“生态化”。

1.扩张民法基本原则内涵。民法在本质上是开放的体系，公序良俗与权利不得滥用原则已经为承认、接纳新的理念留下空间。第一，公序良俗原则。公序良俗原则是指“社会之存在及其发展所必需的一般秩序与善良的社会风俗”[10]。随着时代的变迁，可持续发展、环境道德已经成为公序良俗的内容。“如果要在传统民法资源内回应生态环境保护需求, 可以将生态环境保护解释为公序良俗原则, 尤其是公共秩序的内涵。”[11]宅基地使用权人行使权利时，应当尊重自然、保护环境，摒弃不合理开发利用土地、水等环境要素的行为。第二，权利不得滥用原则。该原则是指“一切民事权利的行使都有一定的限度与范围，都应当尊重他人与社会公共利益”[12]。宅基地使用权人可以在权利范围内建造住宅、构建附属设施的同时，还应当尊重他人权利，保护生态环境这一公共利益，注重环境安全价值的实现。第三，绿色原则。绿色原则是民法典回应环境问题挑战的鲜明标志，也是国家实践绿色发展理念，促进生态文明建设，促进人与自然共处的重要内容。宅基地使用权是用益物权的内容之一，要求宅基地使用权人在行使权利时应当有利于节约资源、保护生态环境，应“督促权利人以有利于生态环境保护的方式行使物权”[13]。

2．现有制度的生态化。一是环境规划制度。环境规划是政府(或者组织)依法作出的对一定区域一定时期内保护生态环境功能和环境质量的行动计划。它本质上属于行政行为，目的在于改善或维持环境质量、增强生态环境功能。因此，在宅基地建设规划中，应当纳入人与自然的和谐相处理念，应当突出乡村特色，注重各类环境要素蕴含的精神价值的表达与传承。二是相邻关系。相邻关系是指“依据法律规定，两个或者两个以上的不动产的所有人、使用人在行使不动产权利时，相邻各方应当给予方便或者接受限制而发生的权利义务关系”[14]。农村宅基地众多且紧密相连，把环境保护的理念引入相邻关系，对生态宜居有着举足轻重的影响：第一，扩大相邻关系范围的认定，基于环境的生态性、地理上的连接性、生态的连锁性和环境影响的广泛性，相邻关系人如果给其他宅基地使用权人造成影响的，也可以认定为相邻关系，并非局限在物理上的“相邻”；
第二，明确、确立相关权利，明确将宁静权、日照权、通风权、清洁空气权作为相邻关系的重要内容，同时也要确立不可量物侵害排除权、精神安适权等权利。

生态宜居是实施乡村振兴战略的重要内容，也是我国生态环境治理的组成部分。从法学的角度分析，生态宜居是指在农村居住的人享有的在不被污染和破坏的环境中居住并享受利用优美环境的权利。要将生态宜居纳入法治范畴，其前提是将生态宜居的本质——生态利益纳入法律关系的客体，以环境人格权为基础，推动宅基地使用权的生态化，实现生态宜居现有政策到法律的转化。