社会组织参与民族地区社会治理的风险与化解——国家治理现代化的视角

文/谭 伟（中央民族大学，北京海淀 100081）

内容提要：社会组织在国家治理现代化进程中发挥着重要角色和职能。然而，社会组织在参与民族地区社会治理并发挥重要作用的同时也存在包括委托代理风险、腐败风险、信任与认同风险、地方文化冲突风险、信息安全风险在内的多重治理风险。这些治理风险因素的消解是国家治理现代化的重要旨趣。基于此，从民族地区社会组织发展困境、社会治理环境特殊性、法律和监管阙如多个角度分析了上述治理风险的现实诱因。同时，提出了相应的风险化解思路，包括提升社会组织治理能力，完善相关法律体系，完善监管体制以及构建民族地区政府、社会组织合作网络。

由社会组织有效参与的社会治理能力提升和社会治理良法善治的推进是国家治理现代化在社会治理领域的重要目标和追求。国家治理现代化战略提出后，随着治理理念的转变和社会治理需求的增加，民族地区社会组织迎来了快速发展的契机，并在“共建共治共享”社会治理格局中作用凸显。推进民族地区社会组织有效地参与区域内社会治理成为治理共识。对社会组织参与民族地区社会治理的优势与路径的相关研究也在数量和质量上不断拓展。然而，从国家治理现代化视角出发探讨分析社会组织参与民族地区社会治理潜在风险的相关研究少之又少。鉴于此，本文从国家治理现代化视角出发展开研究，通过识别并厘清社会组织参与民族地区社会治理的各种风险倾向，分析其现实诱因并提出风险化解路径，以期对推进民族地区实现社会治理现代化有所裨益。

世界面临百年未有之大变局，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。改革开放以来我国经济、社会、生态等领域呈现出社会矛盾多样性和复杂性特点，也是治理现代化的起点［1］。事实证明，若对这些社会矛盾没有一种积极的应对和回应，则很可能造成治理失败和现代化中断［2］。因此，国家治理现代化从发生的逻辑起点上来讲，就孕育着治理风险消解的旨趣。

在推进国家治理现代化的过程和格局中，社会组织充分发挥了补充政府供给公共服务、沟通政府与社会、化解基层社会矛盾等多种重要角色和社会功能。国家治理现代化在社会治理领域实现的实质要求是社会治理问题的强国家模式导向国家、市场与社会三者互动互强模式。它的实现需要发展成熟的、独立的、有能力的社会组织和具有责任边界的、透明的、精干的政府的良好配合。然而，无论从我国社会组织发展的成熟度、规范性等内部因素还是从政府与社会组织的关系边界界定的外部因素来讲，国家治理现代化对社会组织参与社会治理的价值目标和现实映照之间都存在极大的结构性张力。这种张力带来的治理风险的消解也由此成为实现国家治理现代化在社会治理领域需要思考和探索的重要课题。

从内部条件看，社会组织在民族地区实现了数量的快速增长和参与社会治理领域的逐步拓展和深化。以广西壮族自治区为例，其登记的社会组织数量2018年就增长到26702个，参与治理领域也深入到志愿帮扶、公益慈善、政策咨询、基层矛盾纠纷化解、多元化公共服务供给等多个治理领域。然而，不可否认，一些社会组织业务能力不足和组织内部治理规范性不足等内源性问题仍是限制其发展的窠臼。此外，从外部社会背景看，我国民族地区因特殊的边疆地缘位置、脆弱的自然生态系统、复杂多元的民族成分以及不均衡的发展样态等因素，面临着更复杂和艰巨的社会治理问题和治理困难，治理成本高、难度大。尤其是在重大转型期的风险社会特征和背景下，社会组织参与民族地区社会治理更是存在一些潜在结构性矛盾或结构性紧张。因此，尽管社会组织在民族地区取得了巨大发展，参与社会治理的领域也不断拓宽，但仍存在许多潜在的治理风险性因素。而致力于消解这些治理风险性因素，是为国家治理现代化消除风险障碍的重要旨趣。

（一）委托代理风险

委托代理风险主要表现在作为购买方、委托方的民族地区政府与承接服务项目的社会组织在契约合作关系（即“委托代理”关系）中的信息不对称，以及由此引发的逆向选择风险与道德风险。近年来，民族地区政府以购买公共服务、项目契约合作等多种形式与社会组织在扶贫、环保、养老、就业培训等多个社会领域展开协同治理，提供多元化的公共服务。然而，受计划经济行政干预传统和地方保护主义等影响，一些民族地区政府在购买服务、项目公私合作时，没有遵循招标程序和采购程序透明化，对具有资质的社会组织的过往业绩和口碑以及软硬件条件缺乏深入调研，主动信息收集意愿不强。甚者，暗箱内定本地方社会组织，使招标走过场的现象也大有存在。这种情况加大了政府与社会组织之间的信息不对称和逆向选择风险。此外，在购买服务合同签订后，一些作为代理方的社会组织由于缺乏对民族地区社会治理环境特殊性的了解、业务能力不足等多种原因，在提供公共服务实践中可能产生逐利或偏离委托方价值目标的合同履行投机的道德风险。

（二）腐败风险

腐败风险主要包括社会组织与民族地区政府契约合作中的寻租腐败风险和社会组织自身的公益腐败风险。腐败风险在社会经济管理水平相对滞后和受计划经济传统管理理念影响较深的民族地区表现更为突出。一方面，当前，民族地区普遍缺少专门的从民族地区实际出发的有针对性的政府与社会组织契约合作的法律法规，易造成法律阙如。加之招标、规划、实施、验收等环节的监管不足，增加了寻租腐败风险。以民族地区农村精准扶贫和环境整治为例，在一些项目工程的政府与社会组织合作中，官员寻租和委托方与代理方“合谋”的现象也在一定程度隐蔽存在。另一方面，监管不足和志愿失灵双重因素催生的行业协会、基金会等社会组织公益腐败风险也不容小觑。民族地区许多行业协会与政府有着密切联系，或具有官方背景，在制定行业规则、行业评比等方面拥有发言权和隐形权力。这些隐形权力在公开不足和监管不到位的情况下随时会衍生出以权谋私和腐败。此外，基金会等其他社会组织的公益腐败仍需警惕。近些年频频见诸报端的“基金会腐败”“善款滥用”等公益腐败造成的公信力危机直接影响到社会组织的健康发展。尤其是互联网发展下社会组织在参与民族地区社会治理的扶贫救助、教育募捐等领域借助互联网平台采取的网络公益，更是因为缺乏严密的法律规范给公益腐败以可乘之机。

（三）信任与认同风险

国家治理现代化视野下的社会组织有效参与民族地区社会治理的重要衡量指标和目标指向是当地民众的认同、支持和参与。唯有此，才能拉近同当地人民群众的距离，聚合民意、表达民愿，更好地实现国家与社会的联结和国家与社会的“善治”。因此，社会组织参与民族地区社会治理的信任与认同风险同样不容小觑。信任与认同风险的来源主要有以下几点。一是，社会组织宣传和群众沟通不足带来的信任和认同不足。尤其是在山川阻隔、交通不便、地广人稀的少数民族农村地区，一些发展不成熟的社会组织由于资金匮乏、宣传不足、活动开展有限等原因难以有效代表当地群众利益诉求并形成良好沟通和互动，造成当地群众对社会组织的认识不足和信任不足。二是，社会组织能力不足造成的信任与认同不足。一些民族地区社会组织由于资金、人才、管理等多重限制，承担政府转移公共服务能力不足。能力不足造成的难以提供更具价值的公共服务使得这些社会组织无法获得当地群众进一步信任与认同。三是，社会组织腐败造成的公信力危机带来信任与认同不足。近些年，公益腐败带来的社会组织的公信力危机，也一定程度上加大了社会组织在参与民族地区社会治理中的认同风险。

（四）地方文化冲突风险

地方文化冲突风险表现在一些社会组织在开始进入民族地区参与当地社会治理时，因对民族地区少数民族风俗习惯、宗教信仰、生活方式、生产习惯等缺乏深入了解而易引发的文化冲突风险。我国民族地区的一些偏远少数民族聚居区，市场发育程度较低且少数民族文化习俗、宗教信仰和生产生活习惯同东部发达地区非少数民族有较大差异。一些社会组织由于缺乏对当地民族语言、民族文化、地方性知识甚至民族禁忌和民族礼仪的深入理解，在同少数民族群众交往和提供服务过程中，不仅对民族文化保护和传承、民族群众关系调节等方面的特殊需求难以满足，也容易造成交流中因文化差异带来的摩擦甚至是矛盾和冲突。以少数民族禁忌为例，一些相对偏远和封闭保守地区的少数民族仍然保持着对某种饮食、颜色、行为、话语等特殊禁忌。而社会组织在进入上述地区开展公益服务等项目时如果缺乏对上述民族禁忌和文化的基本了解，不仅难以开展工作也极易造成矛盾冲突。

（五）公共安全风险

民族地区特殊的边疆地理区位，使得社会组织参与当地社会治理的过程中要时刻注意防范公共安全风险。据统计，我国民族地区管辖范围内的边境县数量为107个［3］，占比全国边境县总数量近80%。边境少数民族人口众多，且许多少数民族跨境而居。当前，仍有一些企图影响国家安全的分裂势力、宗教极端势力以及暴恐势力意图活跃在边疆地区，以伪装成社会组织的方式利用相关组织活动企图获取国家安全相关信息。例如，一些涉外组织或违法组织通过传染病防治、生态环境保护等项目假借合作和公益之名，进行文化渗透以及涉及人口、生态、政策、社会发展等情报信息收集，企图影响我国信息安全甚至公共安全。这种特殊的边疆地理区位和特殊的社会环境下的社会组织参与民族地区社会治理带来隐性的风险必须予以高度警惕。

（一）社会组织个体维度：发展内卷化困境与自利性行为

国家治理现代化理念与实践的推进促使社会组织迎来了发展契机。然而，由于特殊的发生逻辑和制度环境限制，民族地区社会组织的内卷化发展困境以及与政府合作中的利益目标分歧为社会组织参与民族地区社会治理现有和潜在的治理风险埋下隐患。

一方面，内卷化发展困境下资金、人才、制度和管理这些发展“硬核”条件的先天不足限制了社会组织在民族地区的发展扩大。社会组织参与提供的公共服务成本和质量难以保障更具经济效益价值，质量增长更是陷入“无发展的增长”［4］。由上述内卷化发展困境造成的管理规范不足、业务能力不足等也诱发了信任和认同风险与腐败风险等。从资金来源上看，民族地区社会组织主要依赖于社会捐赠、政府项目扶持，缺乏社会筹集资金的能力；
从人员结构上看，专业人才较为缺乏且人员流动性较大；
从内部管理结构和规划看，大多缺乏长远的现代化的组织管理规划与规章制度。这些发展的制约要素使得民族地区社会组织往往不具备提供更具价值的服务能力，成为社会组织提升民族地区社会治理参与效能的“拦路虎”，同时也容易陷入“能力不足”的刻板印象和信任与认同风险。另一方面，同政府的经济自利性行为一样，社会组织也是倾向偏好自利性行为的理性人。在政府委托社会组织提供服务、契约合作或服务外包等合作中，双方存在倾向将自己利益最大化的目标分歧，这种分歧也构成了二者在资金支持、监管等方面存在博弈。例如，政府作为公权力的使用者，在向社会组织投入资金时强调公共服务的即时效果，而社会组织更加强调资金和公共服务提供的可持续性。此外，一些社会组织为了获取政府资助和政府合同，也有一定的信息规避现象和合同履行过程中的监管规避和道德风险倾向。

（二）环境维度：特殊的民族地区社会治理场域

布迪厄的场域理论认为特定的场域结构对空间场域内参与者的实践有制约作用［5］。根据场域理论，民族地区特殊的社会治理场域环境孕育了影响社会治理的独特的自然环境和人文环境，是社会组织各种治理风险的环境诱因。一方面，我国民族地区疆域辽阔，人口稀少、居住分散、交通不便，一些较偏远地区甚至自然条件恶劣，自然灾害频发。这在一定程度上造成了社会组织参与民族地区社会治理的运行成本大大提高，也客观造成了社会组织提供公共服务的碎片化。另一方面，从人文环境讲，民族特殊性、文化特殊性和政治特殊性又形塑了民族地区社会治理环境的人文独特性。首先，治理主体的民族特殊性是首要人文环境特征。主要表现在民族地区多民族聚居、杂居，各民族的宗教信仰和风俗习惯不同，利益诉求多元。其次，文化特殊性指民族地区少数民族语言、社会认知、价值观和文化传统习俗等同非民族地区存在差异，这种文化特殊性要求社会组织参与民族地区社会治理时要在熟悉地域文化、民族语言的基础上深入了解民族文化，做到尊重当地各民族的文化习俗、生产习惯等。最后，政治特殊性的人文环境特征主要体现在较高的政治敏感性。在民族地区，少数民族成分众多，容易引起因价值观、信仰和习俗的差异而引发的民族之间的摩擦。而这些小的摩擦一旦没有得到及时和公正的处理，极易发展成为社会矛盾和群体事件。甚至，一些社会组织因缺乏政治敏感性为非法组织所利用，制造和激起民族矛盾，危害民族地区的社会稳定。此外，特殊的自然和人文环境也制约了民族地区群众主动参与社会治理的意识和行为，妨碍了民族地区社会组织发展所依赖的良好的公众参与。例如，一些偏远闭塞、地广人稀的民族地区由于交通不便、信息获取不便以及群众受教育水平限制等多重因素阻滞，主动参与社会组织和社会治理的意识和行为远远不足。因此，上述种种特殊自然与人文环境下，社会组织在参与民族地区社会治理的过程中，如若不能较好地贴近当地社会治理的特殊环境，尊重和接受当地的风俗习惯和文化，就很难就民族地区各民族群众的特殊公共服务和社会治理需求提供高质量、多元化的服务，也容易引致地方文化冲突风险和公共安全风险等。

（三）制度规范维度：专门法律规范的缺失与监管的不足

专门法律规范的缺失与监管的不足构成了民族地区社会组织治理风险的制度规范维度的现实诱因。一方面，规范社会组织发展的专门的高阶位法律法规缺位是包括民族地区在内所有社会组织共同面临的问题，严重制约了社会组织的长远、健康发展。目前，我国规范社会组织的法律条款多分散在《慈善法》等相关法律文件中，规范所有社会组织的专门的高阶位的社会组织法一直处于缺失状态，制约了社会组织的进一步健康良性发展。例如，专门立法的缺失使得一些新兴网络社会组织和“草根”组织的业务和实践难以实现有法可依的法律监管，远远不能满足复杂的现实的社会组织规范需要。此外，民族自治地方针对本地区经济和社会发展现状和从本地区民族文化、风俗习惯现实出发的专门的规范社会组织的法律规范也处于缺失状态，难以更好地指导实践。另一方面，对社会治理场域中社会组织和民族地区政府的有效监管尚且不足。从社会组织与民族地区政府相关部门合作参与扶贫、教育等项目实施来看，常态监管体制的缺乏加剧了社会组织参与民族地区社会治理的各种风险。首先，绩效监管、过程监管的缺乏，使得社会组织参与民族地区社会治理的成本难控，绩效难测。以购买社会组织公共服务为例，一些民族地区政府在购买服务中对包括采购前公告、公开招投标、采购标准和过程监督、采购结果公示等基本程序缺乏过程监管和绩效评估，这使得采购缺乏公开透明，也因降低对社会组织提供公共服务的评估和监管而扩大了社会组织偏离目标或逐利等委托代理风险。其次，独立第三方监督机制的缺乏加大了寻租腐败风险。以社会组织参与民族地区贫困治理为例，目前社会组织参与民族地区精准扶贫尚无综合绩效考评机制和监督管理机制。对社会组织和政府的监管不足加大了民族地区政府与社会组织合作项目实行中的资金风险和绩效风险，同时也为权力腐败和寻租滋生了温床。最后，对某些境外非政府组织监管缺位和常态化监管缺失，客观上为一些境外非政府组织插手民族事务、干涉基层政权等非法行为提供可乘之机，为公共安全埋下隐患。

社会组织参与民族地区社会治理的多重风险制约了社会组织有效地参与和民族地区整体社会治理水平的提升，更是成为国家治理现代化过程中亟须消弭的障碍因素。为了积极回应国家治理现代化进程中的这种现有风险和潜在风险障碍，从社会组织治理能力提升、法律体系完善、监管体制完善和厘清政府与社会组织合作边界角度提出以下治理风险消解的路径选择。

（一）“内生性治理”与“外部支持”：促进社会组织治理能力的提升

国家治理现代化视角下破解社会组织内源性因素造成的种种治理风险，需要从促进社会组织治理能力提升角度出发以“内生性治理”与“外部支持”共同形塑其治理能力的现代化。首先，要以社会组织内部组织管理现代化增强其内生性治理。具体而言，要完善社会组织内部财务和人事管理相关制度，提高其财务管理能力、人才专业化水平和业务能力水平；
要以公益精神的强化完善内生性治理的行为动机，防止志愿失灵；
要以多元化的资金筹集渠道提升自主性与独立性等。

此外，值得注意的是，社会组织参与民族地区社会治理的过程中还要主动学习和接纳民族地区特有文化、风俗；
对组织内部少数民族和相关民族事务管理在遵循现代科学管理的基础上，充分吸纳和借鉴民间传承的地方性知识和习惯法则等。其次，要以引导的方式继续加大民族地区政府对参与本区域内社会治理的社会组织的外部性支持，助力其治理能力的提升。具体而言，可以通过资金资助与扩大核定购买公共服务范围的契约合作以及协助社会组织孵化建设等多种形式为社会组织发展提供外部支持，助力其提升治理能力和水平。此外，就民族地区公众社会组织参与不足和对社会组织认同不足的现实，可以加大政府层面对社会组织参与社会治理成功经验和优势的宣传力度，提升公众对社会组织的认知度和认同度，为社会组织发展提供更多的志愿支持。

（二）“从无到有”与“从笼统到细化”：法律体系的健全与完善

我国社会组织的相关立法存在法律体系混乱、法律权威性较低、制度设计不合理等问题。社会组织相关专门立法从顶层设计到具体制度尚处于探索阶段。针对民族地区社会组织参与社会治理相关的法律规范更是缺失。这种法律规范建设相对于需求的相对滞后不符合国家治理现代化依法治国的目标和要求。加快社会组织立法建设并完善相关法律体系仍是当下国家治理现代化进程中促进社会组织健康发展的重要方向。具体而言，要做到相关法律规范“从无到有”与“从笼统到细化”相结合。首先，要加快制定和出台专门的社会组织立法。目前社会组织适用的关于社团登记、基金会管理等相关条例立法层次相对较低。此外，由于上述相关条例颁布时间近20年且具体操作性不强，已逐渐难以满足现实指导和规范的需要。2016年颁布的 《慈善法》虽然从法律的层面对慈善类社会组织规范做出新的法律解释，但非慈善类社会组织仍缺乏高位法的指导。因此，加快出台以社会组织立法调研和意见征集为基础的相关专门立法是当务之急。其次，要做好既有法律与新立法的衔接。这需要在立法设计时充分考虑社会组织法律体系的供给和吸纳能力。此外，要细化立法设计中相关条目的可操作性，增强对社会组织工作的现实指导性。最后，民族自治地方要结合本地经济发展和社会治理水平，因地制宜因时制宜地制定规范社会组织发展的相关法规和条例。

（三）“内部监督”和“外部监督”：健全和完善监管体制

现代监管体系完善和监管能力建设是国家治理现代化的重要内容［6］。同时，完善的监管体制、提升监管能力也是社会组织参与民族地区社会治理风险防控的 “防火墙”。国家治理现代化视角下提升社会组织参与民族地区社会治理风险监管水平，需要强有力的内部监管和外部监管才能形成有效的监管合力。如此才能为民族地区社会组织参与社会治理创造一个宽松活跃而又有序规范的环境。一方面，要内部监督为基础强化社会组织与民族地区政府内部监管能力。引导和鼓励社会组织内部通过建立权责分明、制衡有效的法人治理结构和完善内部财务、审计制度管理来实现社会组织的内部监督；
发挥纪检、监察、审计等多个民族地区政府内部监督部门的作用，完善民族地区政府与社会组织合作的相关部门的内部监督。另一方面，要以外部监督为保障形成对民族地区社会组织与相关政府部门的监管合力。首先，要以提高政治站位和强化风险意识为基础推进党对民族地区社会组织的宏观领导。习近平总书记强调要“加强社会组织党的建设”［7］。社会组织党建是新时代国家治理体系完善的重要环节［8］。因此，在强化社会组织党建的同时要发挥党组织监督在社会组织参与民族地区社会治理风险防范与化解中的重要作用。其次，要严格行政监督执法。通过对社会组织参与公共项目和提供公共服务的成本收益、完成质量等进行绩效评估，来对社会组织参与社会治理的具体情况进行监督。对于存在资金风险和质量风险甚至存在非法行为的社会组织予以不同程度的行政处罚。再次，以现代第三方评估和监督机构的积极引入和大数据等现代化监管工具积极借鉴为突破口，对民族地区政府与社会组织合作成本收益以及社会组织提供公共服务的绩效进行评估，并对二者进行监督。最后，要以扩大信息公开和鼓励民族地区人民和社会媒体参与式监督，立体化推进监督改进。阳光是最好的防腐剂。民族地区人民是社会治理的受益主体，也是社会组织服务供给的直接接触者。因此，充分调动民族地区人民特别是少数民族群众和社会媒体积极参与到对社会组织和政府部门的监督中，对腐败风险、公共安全风险等风险防范、及时识别甚至是后续推动风险化解有重要作用。

（四）激励相容：民族地区政府与社会组织合作网络的构建

在信息不对称的委托代理关系、合作双方的目标分歧和博弈中，激励相容是一种有效的制度安排，旨在最大化地实现委托代理双方的利益追求与合作价值的目标契合。解决民族地区政府和社会组织之间目标分歧和偏好差异最好的办法是选择“激励相容”的策略，探索完善民族地区政府与社会组织合作网络和伙伴关系的构建，从而努力使得政府的治理目标、社会组织的价值目标以及民族地区公民的利益追求达到互动和最大程度的一致。在这个合作网络中，政府职能边界的明晰是前提。当下，民族地区政府在地方治理中要贯彻有限政府理念，放松管制，转变职能，培育良好法治环境。而社会组织应该清楚自己的角色定位，增强独立性，做好政府和公民的沟通者和利益协调者。公民在通过参与社会组织有序地表达自己的利益需求的同时，要做好政府和社会组织的监督者。此外，探索借助现代化治理工具打造合作网络平台，以平等协商和互动推动实现双方合作中的目标契合与共赢势在必行。