豫东南国家重点生态功能区经济发展的思考

◎卢久进 柳 昇

（信阳职业技术学院a.商学院；
b.财务处，河南 信阳 464000）

我国区域发展不均衡已成为普遍关注的问题。新中国成立至今在历史发展不同阶段对区域经济发展采取不同策略：在计划经济时代，国家对区域经济发展采取“小而全”无差别化发展策略，各区域经济发展差别不大；
在市场经济时代，国家对区域经济发展采取“东中西”有差别化发展策略，极大的调动人的积极性，中国人均GDP连续多年维持高位运行，经济大发展带来的“东中西”区域经济差异化格局日渐显现。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》颁布之后，有关空间发展和统筹区域协调发展方面的议题得到了越来越多的关注，“重点生态功能区”的相关研究也逐渐成为热点。在研究成果中，不同领域的专家学者从不同的角度对生态功能区划分标准、协调评价、政策保障等方面进行了探讨。这些研究大多建立在对中央关于“十一五”规划建设的解读中，有些也依托了某地域的具体情况进行了分析，但是往往忽略了生态功能区划分之后出现新矛盾的可能性以及解决办法的探讨，影响了生态功能区划方案出台之后的区域均衡发展的模式选择与政策制定。[1]

国家重点生态功能区是在我国快速工业化、城镇化发展时期及各种发展问题日益突出背景下提出的新的空间发展与管制理念，其通过针对不同地区的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，确立不同的经济发展模式，采取差异性的政策导向，形成各具特质的生态功能区，以切实促进区域统筹与科学发展。1978年以前，我国主要采取的是均衡发展战略，力图在整个国土空间均衡地进行生产力尤其是工业生产力的布局，导致了较慢的经济增速，整体发展效果欠佳。1978年以来，我国开始实施改革开放，党中央决定实施非均衡发展战略，国家的投资生产布局向沿海地区倾斜，同时给予沿海地区更多的政策优惠，达到东部地区优先发展，先富带后富，最终实现共同富裕。[2]党的十七大后，将生态文明建设提升到国家战略层面，实现区域发展战略与国家重点生态功能区建设互动发展，根据国土空间最新布局及创新国土空间开发管理，是我国在发展过程中保护和改善生态环境成果，对推进区域协调发展具有深远的指导和现实意义。

豫东南国家重点生态功能区位于淮河上游流域，其生态系统关乎豫、皖、苏、鲁4 省生态安全。豫东南国家重点生态功能区涵盖新县、商城、罗山、光山、浉河等“四县一区”，功能区国土面积9431 平方千米，人口341 万，功能区经济发展方面实现脱贫[3]，功能区生态保护方面政府高度重视、民众支持度较高，但不科学发展造成植被破坏严重。研究豫东南国家重点生态功能区，推进豫东南国家重点生态功能区科学发展是建设美丽中国的内在要求、也是国家综合治理淮河决策的需要、更是提升各级政府和民众对生态功能区建设重要性认识的需要。

图1 豫东南国家重点生态功能区地图

笔者以国家赋予豫东南新县、商城、罗山、光山、浉河等“四县一区”的重点生态功能区职责和使命为研究对象，引导本区域经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，通过制定实施有针对性的政策措施，保证豫东南国家重点生态功能区既要发挥主体生态功能，又要减轻中央财政生态补偿负担；
以发展适宜的生态经济为途径真正解决生态功能区的民生福祉和经济发展，切实提高本区域人民群众的“获得感”，做到“发展与保护”兼顾，从而实现永续发展。

生态文明建设是中国特色社会主义道路的理论创新，国家重点生态功能区建设是21 世纪以来我国在地域空间规划方面的一次重大实践创新，发展生态经济是深化习近平新时代中国特色社会主义思想和推进公共部门实施可持续发展战略的紧迫需求。

（一）实现豫东南国家重点生态功能区生态化经济发展是建设美丽中国的内在要求。

生态环境是经济社会发展的重要物质载体，良好的生态环境是新时代对社会进步提出的新要求，已成为人民群众的新期盼。但长期的开发历史、巨大的人口压力和脆弱的生态环境条件，导致豫东南国家重点生态功能区生态系统退化严重，生态服务功能下降，生态安全受到严重威胁。这些问题给人民群众的身体健康和生活质量带来损害。为此，豫东南国家重点生态功能区在发展方式上要实现新转变、要有新作为，尤其在经济发展方向上应由传统粗放型发展向集约高效循环转变，为美丽中国建设做出应有的贡献。

（二）实现豫东南国家重点生态功能区生态化经济发展是国家综合治理淮河的需要。

豫东南国家重点生态功能区是淮河上游流域的重要生态屏障，超长期过度开发导致区域水污染、水土流失严重，高强度的人类活动带来的环境胁迫将成为豫东南国家重点生态功能区当前和未来一段时间内突出的环境问题。[4]笔者试图对该生态区土壤侵蚀原因、水源涵养破坏原因展开调查，为国家综合治理淮河，尽快改善淮河上游流域生态环境状况提供重要的决策参考。

（三）实现豫东南国家重点生态功能区生态化经济发展是提升市、县、乡三级政府对国家重点生态功能区建设重要性认识。

党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“改革生态环境监管体制，完善主体功能区配套政策”。贯彻落实党中央生态环保决定，必须要建立健全国家重点生态功能区建设的科学评价与政府考核体系，从制度层面和操作层面促使各方尤其地方政府自觉地遵循永续发展原则，方可促进国家重点生态功能区建设科学、有序推进。

国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。按照国家重点生态功能区规划界定，国土空间是指国家主权和主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。改革开放40 多年来，豫东南国家重点生态功能区经济社会发展取得了巨大成就，但也存在人口—资源—环境矛盾冲突，国土开发空间利用过程中也暴露出耕地减少速度过快、生态损害严重与生态系统功能退化、环境问题突出、资源开发利用率低等一系列突出矛盾和问题。

（一）生态环境保护与经济社会发展间尚未形成协调发展关系。

新中国成立以来，解决温饱问题、建设小康社会一直是我国面临的主要问题，因此，大力发展经济成为国家宏观政策的必然选择。改革开放后，“一个中心、两个基本点”成为国家发展的基本方针，由此我国迎来了经济发展高速期。所谓“一个中心”，就是以经济建设为中心。正是因为一切以经济建设为中心，在经济发展中无法做到尊重生态规律和保护环境，必然忽视发展经济所带来的负面影响——环境污染和生态破坏。所以，伴随中国经济高速发展而来的是严重的生态问题。随着国际环境治理行动的推进以及我国生态治理压力的剧增，20 世纪末，我国将可持续发展作为国家发展战略，开始重视政策的生态化。1994年3月，我国发布了《中国21 世纪议程——中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》，确立了我国21 世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标。1996年我国将可持续发展上升为国家战略并全面推进实施。当年3月经全国人大批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标，明确了我国实施可持续发展战略的重大决策。我国“十五”计划还具体提出了可持续发展各领域的主要目标，并专门编制和组织实施了生态建设和环境保护重点专项规划，将可持续发展战略的要求全面地体现在社会和经济的其他领域中。进入21 世纪，我国进一步深化对可持续发展内涵的认识，在国家发展战略层面，先后提出了科学发展观、生态文明等发展理念和发展战略，并将其贯彻到国家宏观政策和发展规划中。尤其是党的十八大后，我国相继出台了一系列生态化的发展政策和规划, 如2015年5月5日，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》；
2015年9月11日，经中央政治局会议审议通过发布的《生态文明体制改革总体方案》；
2015年10月，加强生态文明建设首次被写入国家五年规划。由于长期以来以经济建设为中心的政策导向，豫东南国家重点生态功能区的“四县一区”在制定本区域社会发展规划和决策中，在具体的建设工程、开发项目立项建设中，都有意或无意地忽视了环境保护。地方政府行为的非生态化，为区域生态问题埋下了隐患。[5]

（二）生态文明体制中的市场机制改革滞后。

国外生态功能区建设经验表明，提供生态产品和服务是引领生态功能区经济社会发展的新引擎，而我国重点生态功能区在提供生态产品和服务上缺乏完善的市场交易机制，这在一定程度上进一步拉大了重点生态功能区与其他区域在经济社会发展方面的差距，影响了公众参与区域环保的积极性。[6]

（三）生态功能区基础设施和公共发展相对滞后。

豫东南国家重点生态功能区社会事业发展整体滞后，城乡发展不均衡、不协调的矛盾较突出。近年来，随着城镇化进程的加快，基础设施建设步伐有所加快，面貌显著改观。但由于“四县一区”山多地少人口密度大，历史欠账多，财政能力有限，长期投入不足，各项基础设施和公共服务发展滞后，区域民众享受的基本公共服务低于本省其他县区平均水平。豫东南国家重点生态功能区生态文明教育一直是个薄弱环节，生态文明教育与本区域经济社会发展的新时代需求不相适应，制约影响豫东南国家重点生态功能区生态经济发展质量。

生态经济是豫东南国家重点生态功能区建设的重要支撑点。截至目前，豫东南国家重点生态功能区“资源节约型、环境友好型”社会建设已取得重大进展，生态经济布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。但从国家设立重点生态功能区战略目标高度上讲，实现豫东南国家重点生态功能区经济生态化发展仍需五策并举。

（一）用生态文明统领豫东南国家重点生态功能区经济和社会发展。

生态文明建设是中国特色社会主义事业建设中“五位一体”有机组成部分，习近平总书记在不同场合多次强调生态文明建设的重要性。豫东南国家重点生态功能区经济发展要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，要遵循习近平新时代中国特色社会主义生态观路理要求，要突显豫东南国家重点生态功能区建设特色。坚持“三农”向“三生”转型的新理念，主要是指“农村”“农业”“农民”在生态功能区建设规划框架下向“生态城镇”“生态产业”“生态居民”的转化。此理念应为豫东南国家重点生态功能区建设的新抓手，为破解豫东南国家重点生态功能区“三农问题”提供了路径，而“三农”问题破解的关键是在本生态功能区大力发展生态经济。

（二）创新对豫东南国家重点生态功能区的生态补偿逐年递增机制。

生态补偿是协调区域均衡发展的重要手段，纵观我国现状，生态受益的地区往往是经济发达的地区，因生态保护而付出的地区往往是贫困落后的地区。国家通过生态补偿的经济手段对豫东南国家重点生态功能区经济发展具有十分重要的意义。目前，生态补偿在我国已有很多的尝试，特别是广西、浙江等地区均已探索出很好的经验，豫东南国家重点生态功能区的“四县一区”也在水源地保护、山区公益林等方面开展了生态补偿机制建设的积极探索。笔者通过对豫东南国家重点生态功能区经济社会发展水平、物价水平、生态服务价值等指标考察，根据资源市场价值和生态环境维护成本，建议豫东南国家重点生态功能区生态补偿要按实际情况划分等级，实行动态分等级的多元补偿机制。[7]

（三）完善豫东南国家重点生态功能区生态产品和服务的维育路径与机制。

豫东南“四县一区”之所以建设国家重点生态功能区，首先由于近些年在科学研究中，验证了豫东南“四县一区”的自然生态系统对于我国重要流域淮河的水源涵养和重要山脉大别山的土壤侵蚀有着直接影响，可以说，豫东南国家重点生态功能区是中原地区的一道天然屏障，其生态价值已经无法用经济价值来衡量；
其次由于豫东南“四县一区”长期高强度开发，森林生态系统、湿地生态系统及水生态系统均受到不同程度的人为破坏，进而造成原有丰富的生态产品骤减；
最后，建立豫东南国家重点生态功能区既是国家宏观的发展要求，也是豫东南“四县一区”民众的共同期盼。

（四）提高豫东南国家重点生态功能区基础设施和公共服务水平。

基础设施是豫东南国家重点生态功能区建设的基础，公共服务水平是豫东南国家重点生态功能区发展生态经济的新引擎。豫东南国家重点生态功能区发展生态经济离不开“绿色”的基础设施和高水平的“绿色”公共服务，而完善的生态经济体系又能够反促豫东南国家重点生态功能区基础设施的完善和公共服务水平的提升。豫东南国家重点生态功能区生态产业发展思路：首先，农业要生态化。豫东南国家重点生态功能区是国家粮食重要产区，农业必须走环保化道路，即利用农业改善生态环境。其次，工业要生态化。随着豫东南国家重点生态功能区经济总量的不断提升，污染物排放总量有逐年增加的趋势，只有实现工业生态化，才能减少污染物。最后，第三产业也要生态化。豫东南国家重点生态功能区实现社会经济可持续发展，离不开第三产业的生态化，采用先进的技术、降低能耗与资源使用量，第三产业的发展要以生态阈值为底线。[8]

（五）培养生态科学人才以及强化区域民众生态参与。

我国法律法规明确规定，鼓励、保护民众参与环境保护。如《宪法》规定人民有权依法管理社会事务，这为民众参与环境管理提供了宪法依据；
《环境保护法》也专门作出公众参与环保规定；
行政法规《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出建立公众参与机制；
部门规章原国家环保总局制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》也鼓励公众参与环境治理。公众广泛参与是马克思主义关于人民群众是历史创造者基本原理在环境保护中的具体应用，是习近平新时代中国特色社会主义思想“人类命运共同体”的具体体现。民众生态观的建立以及生产生活的生态化，都离不开生态科学人才，也离不开宣传教育导向和民众的热情参与。[9]