乡村振兴背景下公共图书馆城乡一体化建设路径研究*——以安徽省为例

钱兰岚，王景，阮云

（安徽省图书馆，安徽 合肥 230001）

2021年6 月，文化和旅游部印发了《“十四五”公共文化服务体系建设规划》（以下简称《规划》）。《规划》以推动城乡公共文化服务体系一体建设作为首要任务，着力补齐城乡基层短板，努力促进城乡协同发展，缩小城乡公共文化服务差距。实施乡村振兴战略需要大力推动城乡融合发展，加强农村公共文化设施建设，增加和优化农村公共文化产品、公共文化服务供给。公共图书馆作为公共文化服务的重要提供者，毫无疑问要按照城乡一体化的要求统筹规划，协调发展。因此，在新的历史时期，深入研究乡村振兴背景下公共图书馆城乡一体化建设，对推动“十四五”期间公共图书馆高质量发展具有重要意义。

自2005年党的十六届五中全会首次明确提出建设“公共文化服务体系”以来，国家先后出台了一系列旨在推动和加快公共文化服务体系建设，尤其是乡村公共文化服务体系建设的政策文件和法律法规。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）；
2018—2021年，中共中央、国务院先后印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。其中，《意见》提出“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”，该政策作为构建现代公共文化服务体系关键性的制度设计，明确了构建的目标任务，规定了具体的建设标准；
而《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》则明确要求“推动城乡公共文化服务体系融合发展，增加优秀乡村文化产品和服务供给，活跃繁荣农村文化市场，为广大农民提供高质量的精神营养”。《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调“推进城乡公共文化服务体系一体建设，创新实施文化惠民工程”。随着一系列政策的出台和贯彻实施,公共文化服务体系一体化建设越来越受到重视,为公共图书馆推进公共文化服务体系一体化发展提供了坚实的政策保障。

“十三五”时期，我国公共文化服务体系建设全面贯彻落实依法治国战略，相继颁布了《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）两部公共文化领域法律［1］。公共文化领域法律法规的相继出台，构筑了保障公共图书馆事业发展的基本法律制度，为我国公共图书馆“十四五”时期可持续高质量发展夯实了法治基础。尤其是2021年出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定了各级人民政府应当建立健全乡村公共文化体育设施网络和服务运行机制，拓展乡村文化服务渠道，提供便利可及的公共文化服务，这为构建公共图书馆城乡一体化服务体系，提供了最直接的法律依据。为贯彻落实相关法律法规，2020年和2022年，安徽省相继出台了《安徽省公共文化服务保障条例》和《安徽省实施<中华人民共和国公共图书馆法>办法》，为公共文化领域法律法规的落地生效提供了坚实保障。

农村一直是公共文化建设的薄弱之处［2］。关于乡村文化振兴，安徽省具有典型参考指导意义。安徽是农业大省和农村改革主要发源地，城乡之间经济发展差异很大，实施乡村振兴战略，推动公共文化资源向农村倾斜是该省文化工作的重中之重，是全面建成小康社会和实现现代化五大发展美好安徽的战略选择。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，其服务体系建设对于构建和完善现代公共文化服务体系具有重要意义。在公共图书馆体系建设中坚持城乡一体化发展思想，打破城乡二元结构，借助城市图书馆的文化资源优势，以总分馆建设、流动服务、送文化下乡等举措，向农村地区提供文献资源和文化服务，推动农村地区公共图书馆基础设施建设和服务供给，弥补农村公共图书馆建设投入不足问题，改变城乡文化资源失衡，是保障城乡居民基本文化权益，实现文化服务均等化，推动公共图书馆服务高质量发展，促进乡村文化振兴的有效途径。

“十三五”期间，安徽省以县域总分馆建设为抓手，基本形成了以安徽省图书馆为全省联盟中心馆，市级图书馆为区域中心馆，县级图书馆为县域总馆，乡镇文化站点为分馆，村级综合性文化服务中心（农家书屋）为服务点组成的城乡一体化公共图书馆服务网络。

3.1 构建五级公共图书馆体系

安徽省辖有16个地级市，45个市辖区、9个县级市、50个县（合计104个县级行政区划单位），262个街道、968个镇、262个乡、9个民族乡（合计1 501个乡级行政区划单位），3 570个居委会、14 427个村委会。目前，安徽已基本建成省、市、县、乡、村五级公共图书馆体系，并以县域图书馆总分馆建设为主要抓手［3］，依托全国文化资源信息共享工程、数字图书馆推广工程等形成较为完备的全省公共图书馆城乡一体化服务体系。同时推动县级公共图书馆、文化馆达标升级，新建的县级“两馆”达到部颁一级馆标准。在第六次全国县级以上公共图书馆评估定级中，安徽省共有90个公共图书馆被评为上等级，推动了该省公共图书馆事业的发展。

根据2021年数据统计，安徽省公共图书馆的基础设施建设和保障条件得到了很大的提升和改善，全省公共图书馆普通文献馆藏总藏量3 770万册（件），其中：省级馆389.31万（册、件）、市级馆1 140.73万（册、件）、县级馆2 239.96万（册、件），同比增长13.6%，增长主要来源于纸质图书。2020年，安徽省常住人口6 102.7万人，人均馆藏量达到0.62（册、件）。2021年，安徽省公共图书馆建设基本情况见表1所示。

表1 2021年安徽省公共图书馆建设基本情况

3.2 服务网络建设不断推进

在公共图书馆城乡一体化建设进程中，服务网络的构建是重中之重［4］。由于各级公共图书馆的建设主体是按照分级管理隶属于不同的行政主管部门，为推进不同层级图书馆网络建设，安徽省公共图书馆主要采取两种做法：一是县级以上公共图书馆直接建设分馆和服务点；
二是县级图书馆与乡镇（街道）、村（社区）图书馆合作，建设总分馆。

2013年，安徽省开展农村公共图书馆服务一体化建设试点工作，2014年建成试点20个县左右。2015年，在总结农村公共图书服务一体化建设试点工作经验基础上，在全省62个县（市）全面开展县级公共图书馆总分馆制建设，建立以县级公共图书馆为总馆、乡镇综合文化站为分馆、村农家书屋为服务点的县域图书馆总分馆服务网络。至2020年，共建成县级以上公共图书馆131个，乡镇分馆1 278个，直属分馆526个，村级服务点16 913个，自建服务点1 301个，形成了较为完善的公共图书馆服务设施网络［5］。

镇街、村（社区）分馆、农家书屋是安徽省公共图书馆服务体系在城乡基层的延伸和普及。2011年9月，安徽省人民政府印发了《安徽省乡镇综合文化站服务标准》，加强乡镇综合文化站点的建设管理，改善乡镇公共文化服务能力。在各级政府的大力支持下，各县级图书馆也纷纷在本行政区域内的乡镇综合文化站点建立公共图书馆分馆，至2020年底在乡镇综合文化站建立了1 278个基层图书馆。自2005年起，安徽省农家书屋就开始试点建设，截止到2020年底，已累计建成农家书屋16 913个，所有行政村实现了全覆盖。公共图书馆总分馆与农家书屋相互衔接和配合，形成相对完善的安徽全省公共图书馆服务网络，将图书馆服务的触角延伸到基层末端。

3.3 建设安徽全省公共图书馆联盟

为推动资源整合，提升服务能力，2014年，安徽省图书馆牵头安徽全省各级公共图书馆成立了安徽省公共图书馆阅读推广联盟（2017年更名为“安徽省公共图书馆联盟”）。截至2020年，联盟成员馆共计131个，其中省级馆1个、市级馆22个、县(区)级馆108个。该联盟开展品牌联创、活动联办，平台共建，推动安徽全省公共图书馆文献资源、场地资源和人力资源的共建共享，提升安徽省公共图书馆服务标准化和均等化水平。特别是联动开展阅读推广活动方面，联盟围绕重要时间节点组织成员馆立足读者需求，精心策划主题系列活动，吸引更多读者走进图书馆、利用图书馆，年策划开展阅读推广活动15 000场次以上。其中，安徽省图书馆牵头安徽全省公共图书馆联合开展“江淮读书月”，通过“讲、阅、展、演、赛”+“线”的“5+e”活动模式，在安徽全省范围同时开展为期1个月的主题系列活动。仅2021年“江淮读书月”期间，安徽全省各级公共图书馆共计开展各类活动3 600余场，更好地为城乡居民提供“公益性、基本性、均等性、便利性”的优质文化产品和文化服务。2022年3月出台的《安徽省实施<中华人民共和国公共图书馆法>办法》，将每年9月确定为“江淮读书月”，安徽全省公共图书馆联盟的读书月活动正式进入法制化协作轨道。

3.4 服务效能不断优化

安徽省各级公共图书馆在充分利用文化阵地和文献资源开展各种文化服务的基础上，不断利用新技术、新媒体、新理念创新服务方式，拓展图书馆传统服务模式，加大公共文化服务产品供给力度，服务效能逐步提高。2021年，虽然受新冠肺炎疫情的持续影响，但安徽全省公共图书馆各项服务指标已经恢复至疫情前的水平，部分指标较疫情前增长明显。其中，安徽全省公共图书馆总流通人次比疫情前的2019年增长15.52%，实际持证读者数量增长35.73%，举办阅读推广活动数量增长65.12%，这说明城乡居民对公共图书馆的文化需求热情不减,安徽全省公共图书馆服务效能得到明显提升。2021年安徽省公共图书馆服务效能见表2所示。

表2 2021年安徽省公共图书馆服务效能情况

3.5 注重特色馆藏资源建设

安徽地域文化底蕴深厚，独具特色，丰富的地方文化资源为图书馆建设特色馆藏提供优渥的土壤。安徽省各级公共图书馆在开展文献资源建设和文化服务的过程中，尤其重视对特色文化资源的保存与利用。如：安徽省图书馆设立了徽州文化专藏，涡阳县图书馆设立了专门的老子文化藏书室，枞阳县图书馆设立了“枞阳名人馆”，黄山市图书馆和歙县图书馆也都设置了独立的徽文化书架等。公共图书馆积极挖掘特色馆藏资源，探索依托特色馆藏开展特色阅读推广活动，打造特色文化活动品牌。在2020年举办的优秀服务品牌和优秀服务案例征集评选活动中，安徽全省公共图书馆共提交了48个服务品牌和52个服务案例，大部分品牌和案例都立足各自特色馆藏，内容涵盖总分馆建设、志愿者服务、关爱特殊人群、开展亲子阅读活动、打造读书节（会）、创设特色活动等多个方面，最终评选出20个优秀服务品牌和优秀服务案例，进行推广与示范。

在公共图书馆城乡一体化建设与服务过程中，安徽省内区域和城乡发展存在严重的不均衡性，导致安徽省公共图书馆事业建设在区域之间、城乡之间存在很大的不平衡问题，距离真正实现公共图书馆服务“普遍均等、惠及全民”的目标仍有较大差距。

4.1 城乡一体化的公共图书馆服务体系尚未真正形成

安徽省五级公共图书馆城乡一体化服务体系虽然已基本建成，但尚未真正实现馆与馆之间业务的互联互通与共建共享，各级图书馆在本质上还是独立运行［6］，县级公共图书馆在整个公共图书馆服务体系中，其作为承上启下“服务节点”的作用尚未得到充分发挥，也未形成真正的联动发展态势。联盟由于受“条块分割、分级财政”等体制因素制约，加上缺乏长效的运行机制和保障体系，联盟成员馆间虽然联系密切，交流频繁，但各馆间相对松散的状态依然没有根本性改变，安徽省公共图书馆联盟“联合体”的特征并不明显，馆藏、场地、人力等资源共建共享不充分。久而久之，“联合体”的作用就会越来越微弱，这种缺乏长效机制保障的“一体化”体系将逐步丧失活力。

4.2 公共图书馆城乡服务均等化未能真正实现

城乡公共服务均等化依赖于服务设施标准化和投入平均化两条路径。目前，安徽省公共图书馆事业发展水平差异化依然非常明显，发展不均衡的问题十分突出，总体上呈现“南强北弱、东强西弱”的局面。公共图书馆发展的不均衡性主要表现在以下两个方面：第一，城乡之间发展的不平衡。城市的经济水平跟农村相比要更加发达，政府有足够的财力、物力、人力来加强城市公共文化基础建设和服务保障，而乡村的综合保障水平较城市有很大差距，导致公共文化设施布局中存在比较严重的城乡不均等性，城乡基础设施和公共投入失衡，城乡之间缺乏要素的双向流动和融合机制。中心城区往往优于县级市区、县级市区又优于乡镇街道，城市集中的资源和便利的交通使公共文化服务的可获得性远远优于发展水平和人口密度均偏低的乡村地区。第二，区域间发展的不均衡。安徽省南北经济发展不均衡，皖北总体发展水平不及皖南，且皖北人口密集，进一步稀释公共文化资源。因此，由于整体发展水平的不同，不同区域在基础设施建设、人员配备、读者服务等方面存在显著差异。同时，传统的属地管理模式导致文化资源利用率低下，存在事实上的不均等。

4.3 农村基层图书馆可持续发展保障力度欠缺

公共图书馆县域总分馆建设主要依托县级图书馆、乡镇文化站和村农家书屋，目前虽然已在安徽省范围内所有的乡镇和村建立了基层图书馆（室），但在图书资源总量、图书馆基础设施、运行经费、专业技术人员等方面都存在很大问题，基层图书馆很难开展正常化和专业化的服务［7］。以农家书屋为例，农家书屋的管理方式普遍较为松散，很多农家书屋没有专职人员，一般由村干部兼职，很少有农家书屋可以正常开放，而且农家书屋采购的图书资源数量少、种类单一、流通性不足，实际效果自然很差。同时，基层图书馆服务点之间相对孤立，图书资源不能得到合理配置和利用，也无法有效地在一定范围内流转，未能有效发挥基层公共图书馆的公共文化阵地作用。

解决乡村振兴问题是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重大课题。乡村振兴战略需要依靠城乡融合，依托城市力量，以实现双向互动、双重发展。“十四五”时期，各级公共图书馆应完善公共图书馆城乡一体化建设新路径，开启城乡融合发展新局面，共同推进公共图书馆事业高质量发展，从而促进乡村文化振兴。

5.1 完善政策法规体系，优化顶层设计

2017年11 月《公共图书馆法》的颁布，标志着在国家层面以法律形式确立了公共图书馆建设的一系列制度，从设立、运行和服务等各个层面对公共图书馆科学定位与统筹发展进行顶层设计，明确了公共图书馆事业发展中的合理布局、重点内容、关键问题，起到了纲举目张的作用。然而，由于我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，公共图书馆的建设水平也存在很大差异。因此，各地政府需要出台落实与《意见》《公共图书馆法》等政策法律相配套的规章制度，进一步优化细化各地公共图书馆建设的顶层设计。通过完善有关图书馆建设人财物方面的政策法规，明确各级政府在公共图书馆建设和运行中应履行的主体责任和所承担的义务，将城乡一体化公共图书馆的建设和发展纳入各级政府和职能部门的工作任务中去，明确各级公共图书馆在公共文化建设中的管理和服务职责，为公共图书馆城乡一体化服务体系建设提供强而有力的政策法律保障。坚持政府主导和行政推动是公共图书馆城乡一体化建设可持续发展最重要的基础性保障。政府要在领导机制、推进机制、保障机制、管理机制等方面实现对公共图书馆城乡一体化建设的主导，统筹规划城乡一体化服务体系建设的发展目标、财政投入、运行机制、工作重点、网点布局等，推进区域内的公共文化资源整合与调配，实现其效用最大化，均衡服务城乡居民［8］。

5.2 弥合发展鸿沟，分层构建服务网络

推进城乡公共文化服务体系一体建设是实现乡村文化振兴的重要内容，也是弥合城乡公共文化发展鸿沟的有效抓手。构建公共图书馆“中心馆+总分馆”分层服务网络体系，也就成为构建公共图书馆城乡一体化体系的重要途径，通过强化市级图书馆中心馆职能，全面深化县级公共图书馆总分馆体系建设，分层构建省、市、县、乡、村五级公共图书馆服务网络，为城乡居民提供标准化、均等化的服务。一方面，中心馆与总分馆中的“总馆”应加强公共文化服务的统一策划与组织，分馆和服务点则可按照统一部署，强化各类服务的组织实施，真正实现区域内公共文化服务的均等共享；
另一方面，完善公共图书馆服务网络可将《国家基本公共服务标准（2021年版）》确定的基本公共文化服务落到实处，弥合城乡公共文化发展鸿沟。也就是说，在公共图书馆城乡一体化服务体系建设中，可以“中心馆”为依托，以总分馆建设为抓手，统一提供公共文化服务，统一展示图书馆资源、活动、场地等信息，方便读者一站式获取图书馆服务及资源［9］。

5.3 消解城乡二元结构，均衡配置城乡资源

在推进乡村振兴过程中，城乡二元文化结构，也是必须要面对与解决的问题。推进公共图书馆城乡一体化建设，就是推动城乡文化融合发展，最终目的是要打通公共文化服务“最后一公里”，在区域范围内为城乡居民提供统一、均等化的公共文化服务，满足城乡居民的基本文化需求。在图书馆建设经费有限的情况下，需要加强公共图书馆文献资源共建共享，特别是城市公共图书馆对农村公共图书馆文化资源的输送，保障农村居民的基本文化权益。一是要推进城乡公共图书馆文化资源的统一采购，加强对农村地区的文献资源配送，推动区域内文献信息资源的共建共享。统筹文献资源的统一采购，可以实现文献资源互补，优化文献信息资源配置。二是要统筹城乡公共图书馆文献资源流转规程与借阅规则，统一城乡图书资源物流配送，实现城乡公共图书馆文献资源的正常流通与定期更新。三是加强数字网络化建设，构建智慧管理与服务平台，突破时空限制，平衡乡村地区公共文化资源的输入和输出，最大限度实现城乡公共文化资源共建共享，为公共图书馆城乡一体化建设注入新的动力。通过大力开展公共数字文化服务，推动线上、线下融合，把文化资源送到城乡居民身边，提升公共图书馆服务效能。同时借助微博、微信、短视频等新型技术和媒体，将符合乡村实际和市场需求的新技术、新思维带到乡村，充分挖掘和展示乡村文化，增强乡村文化自信。

5.4 融合多方力量，促进城乡一体化发展

《公共文化服务保障法》第二条确立了政府主导、社会力量参与是公共文化服务建设的基本要求，《公共图书馆法》也在总则、设立、运行和服务等各个层面规定了社会力量参与公共图书馆建设的制度，鼓励社会力量以自筹资金、参与管理、志愿服务等方式参与公共图书馆建设。我国由于经济及城乡二元发展结构，乡镇图书馆、村（社区）图书室建设一直是公共图书馆服务体系建设中的薄弱环节，特别是存在人员、经费缺乏等困难的农村地区图书馆，日常运行管理存在很多问题。因此，融合公民、企事业单位、社会组织等社会多方力量参与公共图书馆城乡一体化建设，既是贯彻落实《公共图书馆法》的重要举措，也是推进公共图书馆城乡一体化建设的重要途径。社会力量参与公共图书馆城乡一体化建设，可以形成以公共财政投入为主、社会投入为辅的多元化投入体制，进一步深化服务网络层级、探索向服务体系末端延伸的新方式，不断健全农村图书馆建设新机制，逐步缩小农村读者与公共图书馆服务的物理距离，不断提升基层公共图书馆的公共文化服务能力，实现普遍均等的公共图书馆服务目标。