安徽省生态环境空间管控问题研究

刘 慧，王晓辉，何翔亮，杜 艳

（安徽省生态环境科学研究院，安徽 合肥 230071）

安徽地处我国东南部，土地面积14.01万km2。我国重要的秦岭—淮河地理分界线横贯全省，气候、生物、土壤等生态要素表现出明显的纵横双向过渡特征。安徽地跨长江、淮河和新安江三大流域，境内巢湖是我国五大淡水湖之一。全省地势西南高、东北低，地形南北迥异，自北向南依次划分为淮北平原、江淮丘陵、皖西大别山区、沿江平原和皖南山区等5大自然区域。安徽地处亚热带与暖温带过渡气候带，年均气温14～17℃，平均降水量773～1670 mm。2020年末，全省常住人口6102.7万人，经济总量超过3.8万亿元，三产结构8.2︰40.5︰51.3，人均可支配收入28103元。

本研究课题是为安徽省“十四五”生态环境保护规划进行的专题研究。研究主要内容是在对安徽省生态环境空间管控现状、问题根源等的总结分析基础上，对“十四五”期间安徽省生态环境空间的管控措施进行梳理、分析和建议，有益于加强安徽省生态环境保护工作的开展。

安徽省生态环境保护工作发展的40多年来，因经济社会的高速发展伴随着生态环境形势日益严峻，安徽省通过不断健全以空间管控为基础的生态环境管理制度，在生态环境保护上取得了重要进展。在现有的生态环境管理体系中，属于生态环境空间管控范畴的是《安徽省生态功能区划》《安徽省水环境功能区划》《安徽省生态保护红线》；
另外，“安徽省三线一单”（即“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”）也已向社会发布。

1.1 以环境要素为主的探索阶段

此阶段生态环境空间管控的思路和手段主要是针对单要素进行环境功能区划，将环境区划的成果应用到环境保护五年规划、生态省（市、县）创建规划以及其他生态环境保护专项规划中来，对当时的生态环境保护工作产生了积极影响，并以此为基础不断提出新的生态环境空间管控的思路和手段。但是以经济发展与环境保护相协调、提升环境管理能力为目的的空间管控方面的研究较少[3]。

1.1.1 自然生态保护领域

由于生态系统和生态功能问题具有明显的空间差异性，安徽省在自然生态保护工作当中较早的注意到了制定实施差异化空间管控措施的重要性，在充分吸收国内外先进经验的基础上，在2003年制定了《安徽省生态功能区划》，奠定了安徽省较为科学系统的空间管控基础[1]。其思路是明确省域生态环境良好区与脆弱区并加以保护，其作为本世纪初安徽省生态环境空间管控依据，对于安徽省的自然生态保护工作发挥了巨大的作用。

但是，值得注意的是《安徽省生态功能区划》更多的是从生态空间的角度来进行管控，生活空间和生产空间的环境管控未能有效实施。生态空间管控旨在于强化保护对生态系统重要、生态环境敏感性高的地区，没有充分考虑生态系统的整体性与系统性。未充分考虑生活和生产空间，没有明确生态环境空间的管控重点以及限制影响其主导生态服务功能的开发建设行为，也就不能形成有效的全域保护，从而不能全方位的维护全域的生态环境安全。

1.1.2 水生态环境管理领域

在水生态环境管理领域，本世纪初已出台《安徽省水环境功能区划》，确定水重点保护区域，有效控制污染源排放，逐步形成安徽省水环境空间管控思路，为安徽省的水环境管理工作起到了重要作用。

但早些年由于各市的生态保护意识不统一、对水资源开发利用的管理和约束力度不同，安徽省区域内河湖的水质状况不尽相同。与此同时，诸多河流的环境质量现状与制定之初已发生了明显变化。现行的《安徽水环境功能区划》实施至今近20年，且制定之初未考虑水体水环境容量与承载能力：
水体功能按照水系划分，未充分考虑上下游水系功能衔接问题；
“十四五”期间水环境管理将水陆统筹和三水（水环境、水生态和水资源）统筹，旨在通过水环境控制单元作为管控单元[2]。需要考虑现行《安徽省水环境功能区划》对“十四五”期间的水环境管理工作的适用性。

1.1.3 其他环境要素管理领域

安徽省没有制定省级层面的《大气环境功能区划》和《声环境功能区划》，这一阶段中，大气、声环境的功能区划分别依托于《环境空气质量标准》《声环境质量标准》中功能分区进行划分。“十三五”期间，安徽省大气环境承载力的研究正在取得进展，部分市已经开展了大气环境容量的研究，对于省域内的大气环境空间管控的探索在有序推进。依据皖环函﹝2018﹞4号文件精神，安徽省16个地市都制定了声环境功能区划分方案。

1.2 以主体功能区划为主的发展阶段

2013年发布的《安徽省主体功能区规划》要求对国土空间开发格局进行优化，明确各功能分区的定位、发展目标和管制原则等。2015年发布的《安徽省水污染防治工作方案》进一步明确提出要根据主体功能区规划要求，按照流域水质目标，细化功能分区，实施差别化环境准入政策。2017年，《长江经济带生态环境保护规划》明确要求安徽省以主体功能区划为基础，提出基于空间管控分区施策，强化环境分区管治，构建生态安全格局，制定差别化的管理策略，实施精准化治理。安徽省主体功能区的划分更科学更合理诠释了经济发展和生态环境保护两不误的原则，同时考虑为后续发展预留一定的空间，是实现可持续发展的迫切需求，为生态环境空间管控提供了技术支撑。这一阶段安徽省的生态环境空间管控思路是与时代发展要求相一致的。

然而，安徽省主体功能区规划在实施的过程中其空间指导性和约束性作用难以充分发挥，究其原因，是当前各类规划之间的优先顺序和整合方式不清晰明确，主体功能区划与现有规划产生新的冲突矛盾。“多规合一”将是形成社会经济发展与生态环境和资源承载力相适应的国土空间格局的突破口[3]。

1.3 以生态保护红线为基础的完善阶段

1.3.1 划定生态保护红线

2018年，《安徽省生态保护红线》颁布实施，其具有强制性和约束性的特点，是生态功能区和主体功能区的“线上之线”。生态保护红线划定的管控空间对维护生态安全格局具有重要作用，但其主要考虑生态空间，具有一定的局限性[4]。需要明确生产空间和生活空间的管控重点和环境准入条件，细化分区，确保全域生态环境安全[3]。

1.3.2 安徽省“三线一单”的制定

2017年11月，生态环境部按照“守底线、拓空间、优格局、提质量、保功能”新生态环境安全战略框架，安徽省作为试点省份之一开展“三线一单”编制工作。2019年11月，安徽省“三线一单”研究报告顺利通过生态环境部的审查验收；
2020年7月，安徽省人民政府发布了关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的通知。这也就标志着安徽省逐步构建涵盖“三生”空间（生态空间、生产空间、生活空间）的全域生态环境空间管控体系。

2.1 生态环境空间与其他相关空间规划较难融合

受限于管理部门的职责分工，生态环境空间的划分、空间用途管制与空间修复的流程被分散到不同行政主管部门；
各类自然保护地空间上重叠，不同部门的管控措施也会不尽相同。现行《安徽省土地利用总体规划》《安徽省城镇体系规划》《安徽生态省建设总体规划》等各类规划因制定的出发点不同，在生态环境保护上的侧重点也不同，造成当前生态环境管控参与空间规划的广度、深度受到限制。已发布的《安徽省空间规划》城镇开发边界是《安徽省“三线一单”》编制的基础，但是安徽省国土空间规划尚未编制完成，如何将各环境领域的空间管控手段融入到国土空间规划体系成为亟待解决的问题。“十三五”期间，安徽省仍是以生态保护红线、环境功能区划等“点状式”“碎片化”的方式融入其他部门规划，环境保护在空间上的管控差异难以充分体现[4]，系统性参与不足。另外，基于长江大保护的要求，安徽省生态环境空间管控的政策需要体现到长三角城市群生态环境保护规划中来，更好地推动安徽省环境质量的改善。

2.2 管控的综合指导作用有限

在实际的生态空间管控中常出现由于用地权属问题，导致生态用地的管控难以落实。安徽省环境大数据平台尚待完善；
生态环境空间本身又存在边界模糊、使用权交叉重叠、技术方法不规范、信息化水平低等问题，造成安徽省的空间管控力度和效果达不到预期。当前区域开发与环境保护之间矛盾凸显，《安徽省生态功能区划》《安徽省水环境功能区划》《安徽省“三线一单”》等空间性管理制度的制定都是安徽省从空间尺度上对生态环境质量进行管控的探索，尚未形成整体的管控着力点。安徽省当前主要以主体功能区来统筹人口、经济、国土利用和城镇化布局 ，而生态环境空间管控是依托生态功能区划、水环境功能区划、饮用水源保护区等专项区划的实施为主。但专项区划管控期短，难以对中长期开发建设活动提出长远的、系统的、精细的空间控制引导要求，而规划内容缺乏完善的空间表达方法和技术[5]。这些使得生态环境难以达到融入空间规划体系的统一要求，空间管控的统筹指导作用有限。

生态环境空间管控指令的执行有的过于机械化、流程化，只起到了上行下达的作用，管控效率偏低。未形成有针对性地分门别类的精细化管理思路，“一刀切”的情况时有发生，市县政府在生态环境空间管控的责任义务不够明确。

2.3 技术方法亟待完善

生态环境空间规划的传统方法很难适应空间规划体系的变革，难以满足新时期规划任务的要求，关键是无法破解“一张图”的难题[4，6]。生态环境空间管控涉及面广、各方面的关联较为复杂，创新性强；
传统的管控技术方法难以满足当前的管控需求[4]。遥感、ARCGIS、大数据、智能决策等新技术在生态环境空间划分中越来越广泛的应用，亟须实现技术方法的集成与创新。

当前，普遍存在环境基础数据的坐标系不统一、精度差，造成数据间难以相互衔接实现共享，各领域的进展不同步[7]。空间管控的大部分研究内容还停留在类型划定，且分类方法和划定标准不一。对于“三生空间”（生产、生活、生态空间）如何管控涉及较浅，也未能提出统一明确的指标体系用于管控各类生态用地的开发建设或生态保护程度。需要将规划期限、基础数据的坐标系和精度、技术标准和方法等进行科学的整合。

2.4 空间管控约束力不足

生态环境空间保护未形成独立的法律法规。环境功能区划仅为宏观引导，缺乏生态环境空间管控的约束力；
“三线一单”体现的是底线管控，但制度设计仍处于建设完善过程中，自上而下的刚性传递效力未完全明确。现行各类规划中均缺乏对生态环境空间针对性、约束性、容易落实的量化约束性规定[4]。在以前的空间规划体系中，生态环境空间的管控更多地是可有可无的文字；
没有从制度上发挥其在经济社会发展中的前置性、基础性、引导性作用，环境保护让位于经济社会发展的现象时有发生。“十三五”期间生态环境问责制度逐步建立，但制度仍然不健全；
生态环境空间管控制度尚未完全建立，缺乏刚性管控机制。

3.1 加快完善生态环境规划区划体系

“三线一单”中各环境要素分区是在对区域空间生态环境调查的基础上进行空间生态环境评价制定的[8]。“十四五”期间，与自然资源部门充分对接空间管控规划，着力在生态环境功能评价的基础上进行生态环境功能分区[9]，统筹安徽省水、大气、噪声、土壤空间管控需求的综合性环境功能区划。明确空间管控工作的核心，厘清总体思路和政策框架，整合一套“整装成套”的技术方法体系。加快建立基于综合性环境功能区划与“三线一单”的总体生态环境空间规划方案，便于生态环境空间管控的实施和强化其发挥作用，实现生态功能提升、环境质量改善和资源永续利用。以总体的生态环境空间管控方案作为生态环境参与国土空间等各类规划的重要抓手[10]，落实生态环境分区管理、分类指导的空间管控理念。

3.2 加强横向纵向之间衔接融合

3.2.1 加强与空间规划体系的衔接融合

“十四五”期间，生态环境规划将作为国家重点专项规划，需要与国土空间规划和社会发展规划衔接。除了要对生态环境保护领域制定细化落实的时间表和路线图，提出针对性和操作性的重点任务，省级层面，在衔接国家相关管理政策和规划时，提出优化的分区分类的空间管控要求；
市县层面，应积极将生态环境空间管控的要求融入到市县空间规划“多规合一”中[10]，以规划环评和项目环评、排污许可、执法督察等手段，强化生态环境空间管控。

重视全省重大发展战略定位的环境要求，因地制宜，分类指导，对“一圈五区”的安徽省空间发展格局和“两廊两屏一区”的生态功能分区提出差异性的目标、任务体系与政策措施，强化区域性、特征性污染控制与生态修复。在长三角生态环境共同保护中，建议安徽省强化落实十九届四中全会提出的体制机制建设，推进地方党组织和政府建立生态环境保护权力清单，结合长三角城市群一体化的要求，细化落实、分区指导。依据国家空间规划体系中对长三角城市群的定位，安徽省应根据自身生态环境结构、状态和功能差异，全力推动共同构建区域环境保护体系，共同制订区域环境保护防范体系标准。

3.3 加强管控的综合指导作用

3.3.1 以“三线一单”为核心，加快管控落地

积极推动将“三线一单”成果融入编制中的安徽省国土空间规划，建立以国土空间规划为统领的生态环境空间治理模式，促进人口、经济、资源、环境在空间上的协调[11]。“十四五”期间，推进以《安徽省“三线一单”》为核心的空间管控措施的实施，将环境准入负面清单纳入区域社会经济发展规划，作为其产业结构调整依据。做好与安徽省主体功能区划、土地总体规划、资源开发规划等的衔接，按照分区分类的原则，提出优化规划空间布局及配套政策的生态环境空间管控要求。做好各生态保护优先区和重点环境管控区管控要求与现行管控措施的衔接，强化对国土空间用途管制与生态环境管控统筹协调。

3.3.2 建立生态环境空间信息管理平台

整合土地、规划、经济发展等多元基础数据，开展数据整理、坐标转换、矢量化校验、基础数据空间关联等工作，建立坐标统一生态环境基础空间底图。结合全省环境大数据平台建设，将“三线一单”、总量污染排放限值、污染源普查、排污许可、执法审批数据、功能区划成果等内容，分图层逐一落实到水、大气、土地等基础单元，实现统一管理、动态更新、实时评价调整。构建生态环境空间信息化管理平台，实现资源共享、多部门联动，将各项管控措施落在空间尺度内，与管理制度进行衔接，大幅提升现行环境管理效率。

3.3.3 筑牢精细化管理基础

排污许可、“三线一单”、环评审批等制度和政策都是现行实行的主要环境监管手段，需要采取差别化、动态化的精细化管理。逐步整合完善“三线一单”、生态保护补偿、生态环境绩效考核、重点区域（流域）污染防治等各方面的生态环境空间管控政策措施，避免“一刀切”的环境管控政策，为各级生态环境部门实行精细化管理提供综合性的政策依据。

3.4 完善相关技术标准方法

充分运用物联网、互联网+等先进技术手段，实现大气环境、水环境、声环境以及固废与辐射等监测与监控网络的可视化、数据监控与分析。在重点污染源监管上作出创新探索，实现自动监控设备安装、联网和运维监管“三个全覆盖”，实现对违法排污行为的精准、智慧监管。针对环境管理的新领域，推动技术创新，完善环境管理领域的相关标准和规范。探索开展资源环境承载能力监测预警与成因解析，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区实行预警提醒和差异化限制性措施[12]。为方便日常空间管控，应设计更具可操作性的指标。

安徽省“三线一单”等方案已完成，安徽省国土空间规划若采用新的技术方法对生态环境空间进行评估，是对已有评估工作的重复，也不利于后期对生态环境空间的管控。因此，建议在开展安徽省国土空间规划编制时，整合“三线一单”制定的空间评估技术方法[6，7]。在推进多规合一的过程中，注重技术方法和标准的衔接，细化研究衔接国土空间规划体系、城市规划体系的技术内容和要点，重点是在生态环境保护规划与相关规划体系在空间表达、指标表达方面的衔接，形成指标、空间边界、数据库等衔接的技术标准。

3.5 强化生态环境空间刚性约束

完善安徽省生态环境领域的法律法规，加大对区域生态环境违法犯罪行为的惩处力度。修订省固体废物、土壤污染防治等地方性法规时，明确对空间刚性约束。加快制定三线一单等地方法规，鼓励各市在生态环境空间管控方面先于国家和省进行立法。强化环境质量不降低，确保资源环境不超载，以资源环境承载力为出发点，结合经济社会发展，明确资源利用上限和利用效率要求，核算污染物排放总量和排放强度，明确各类开发活动的环境门槛，包括开发活动的性质、规模、强度、排放标准等，将其作为强制约束[13]。制定实施生态环境空间体系监测考评办法，完善生态环境空间的管控。