财政政策支持能源绿色低碳转型：挑战和应对

陈少强 李默洁

内容提要：能源绿色低碳转型是实现高质量发展和“双碳”战略目标的关键性环节。本文总结了我国支持能源绿色低碳转型的财政政策，将其归类为支持传统能源清洁化和低碳化、发展非化石能源、支持重点行业节能降碳和发展新能源汽车四个方面，分析了能源绿色低碳转型财政政策的特点和取得的成效，并在此基础上，对能源绿色低碳转型财政政策面临的问题与挑战进行了深入剖析，指出补贴政策长期化、约束性能源财政政策面临风险和部分能源财政政策重投资轻运营等问题。综合以上分析，本文给出了针对性政策建议。

我国能源活动二氧化碳排放占全国二氧化碳排放量的87%，推动能源生产和消费革命，有利于抓住实现碳达峰碳中和目标的“牛鼻子”（宋敏、龙勇，2022）。碳达峰碳中和目标对我国以煤炭为主的能源结构提出了新的更高要求，能源绿色低碳转型需要发挥市场的决定性作用，同时也要有效发挥政府的作用。党的十八大以来，我国通过多种财政政策工具支持能源绿色低碳转型，取得了明显成效。

（一）能源绿色低碳转型财政政策的着力点

根据我国经济发展水平、资源禀赋和产业结构的特点，财政政策从推动传统能源清洁低碳转型、发展非化石能源、支持重点行业节能降碳和发展新能源汽车等四个方面着力，形成了具有中国特色的绿色低碳转型财政政策体系。

1.推动传统能源清洁化和低碳化发展

一是支持煤炭清洁化利用。2017 年财政部发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》（财建〔2017〕238 号），提出中央财政为各级政府开展锅炉清洁化改造工程直接提供财政资金补贴。国家发展改革委等十部委印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》提出，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖改造，对北方散煤、秸秆取暖开展补贴，建设集中供暖、天然气供暖或分布式发电供暖等综合立体清洁取暖体系。

二是支持常规和非常规天然气发展。中央财政按照“多增多补、冬增多补”的原则，采取增量考核的梯级奖励方式，鼓励地方和企业多产气。2020 年，财政部发布《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》，中央财政对煤层气（煤矿瓦斯）、页岩气等非常规天然气开采利用给予奖补。清洁能源专项资金实施期限为2020 年至2024 年，到期后按照规定程序申请延续。2021 年清洁能源发展专项资金预算为60.1 亿元①财政部：《2021 年上半年中国财政政策执行情况报告》，见http：//m.mof.gov.cn/czxw/202108/t20210827_3748539.htm。。

2.大力发展非化石能源

在可再生能源补贴方面，国家对可再生能源直接进行补贴是我国可再生能源财政支持政策的一大特色。电价附加补助是可再生能源补贴的主要形式，该资金是按照《可再生能源法》要求，通过从电价中征收基金附加的形式筹集资金设立，支持电网企业收购光伏、风电、生物质等可再生能源发电量的政府性基金。可再生能源补贴相关政策详见表1。

表1 可再生能源补贴财政支持政策

此外，在水力发电税收优惠方面，我国一直实行水电站部分用地免征城镇土地使用税。2014 年，财政部要求对装机容量超过100 万千瓦的水力发电站（含抽水蓄能电站）销售自产电力产品实施税收优惠；
《水电发展“十三五”规划（2016-2020 年）》提出增加贫困地区年度发电指标，提高贫困地区水电工程留成电量比例，落实和完善水电开发财政税收政策，让当地和群众从能源资源开发中更多地受益。在风力发电税收优惠方面，《财政部 国家税务总局关于风力发电增值税政策的通知》（财税〔2015〕74 号）规定，自2015 年7 月l 日起，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。在核电税收优惠政策方面，《财政部 国家税务总局关于核电站用地征免城镇土地使用税的通知》（财税〔2007〕124 号）规定，对核电站用地（不包括地下线路用地），生活、办公用地按规定征收城镇土地使用税，其他用地免征城镇土地使用税，对核电站应税土地在基建期内减半征收城镇土地使用税。

3.支持重点行业节能降碳

在工业节能领域，依据《节能减排补助资金管理暂行办法》（财建〔2020〕10 号）的规定，节能减排补助资金重点支持范围涵盖重点关键节能减排技术示范推广和改造升级。节能减排补助资金分配结合节能减排工作目标、投资成本、节能减排效果以及能源资源综合利用水平等因素，主要采用补助、以奖代补、贴息和据实结算等方式。财政部根据项目任务、特点等情况，将资金下达地方或纳入中央部门预算。

在建筑节能领域，国家制定绿色建筑核定标准（GB/T 50378-2019），按照一星、二星、三星等不同标准进行认定。各地方财政对节能建筑按单位平方米进行补贴。例如，北京市出台的《北京市装配式建筑、绿色建筑、绿色生态示范区项目市级奖励资金管理暂行办法》中规定，二星级标识项目50 元/平方米，三星级标识项目80 元/平方米，单个项目最高奖励不超过800 万元。截至2022 年5月，全国31 个省份已出台了一系列绿色建筑激励政策，包括财政补贴、优先评奖、信贷金融支持、减免城市配套费用等。

在交通节能领域，中央财政设置交通运输节能减排专项资金，对节能减排量可以量化的项目，奖励资金原则上与节能减排量挂钩，对完成节能减排量目标的项目承担单位给予一次性奖励。根据财政部、交通运输部《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》（财建〔2011〕374 号），对于节能减排量难以量化的项目，可按投资额的一定比例核定补助额度。

4.大力发展新能源汽车

财政政策除了支持新能源行业供给端之外，还积极推动新能源产业应用和消费端，其中，财政支持新能源汽车是一个重要方面。2010 年，财政部等四部门联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（财建〔2010〕230 号）确定在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5 个城市启动新能源汽车补贴试点工作，这是财政补贴新能源汽车产业的起点。2011 年，各级地方政府纷纷出台新能源汽车补贴政策，进一步细化补贴方法和范围，并提出了“新能源城市公交车不低于3 年或15 万公里”等日后影响深远的补贴标准。2014 年是我国新能源汽车发展的关键年，国家首次提出“发展新能源汽车是迈向汽车强国的必由之路”。2017 年起，新能源汽车补贴政策适应供给侧改革进行调整完善，补贴比例逐年逐渐下降。2017-2018 年新能源汽车补贴标准较2016 年降低20%，2019-2020 年降低40%。工业和信息化部、财政部等部门发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，至此，深刻影响汽车行业的“双积分”政策正式实施。2021 年底，财政部发布《关于2022 年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，明确新能源汽车购置补贴政策于2022 年12月31 日终止。这意味着我国财政直接补贴新能源车的历史阶段结束，新能源车产业迎来市场竞争阶段。

（二）能源绿色低碳转型财政政策的成效

1.深化能源供给侧改革

在财政政策的大力支持下，我国能源产业出现新的变化：一是传统能源产业高端化、清洁化等；
二是新能源产业快速发展。在国家政策的直接支持下，我国已经培育了多家具有世界影响力的可再生能源企业，可再生能源行业发展占据世界重要位置。我国政府采取的支持可再生能源发展财政政策取得了良好效果。“十三五”时期，我国能源结构持续优化，低碳转型成效显著，非化石能源消费比重达到15.9%，煤炭消费比重下降至56.8%，常规水电、风电、太阳能发电、核电装机容量分别达到3.4 亿千瓦、2.8 亿千瓦、2.5 亿千瓦、0.5 亿千瓦，非化石能源发电装机容量稳居世界第一①国家发展改革委、国家能源局：《“十四五”现代能源体系规划》，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202203/t20220322_1320016.html。。

2.推动能源绿色消费

我国是对新能源汽车产业财政支持力度最大的国家之一（池仁勇等，2021），经过20 多年的发展，我国新能源汽车累计销量达550 万辆，在动力电池环节涌现出宁德时代、比亚迪、合肥高轩等世界级龙头企业，其中，仅宁德时代的全球市场占有率就高达50%。我国的政府绿色采购政策有力促进了节能产品落地。目前，节能环保产品政府采购规模占同类产品政府采购规模的比例达到90%以上。在政府财政补贴和宣传带动下，我国普通消费者的绿色意识不断提高。《家庭低碳生活与低碳消费行为调研报告》显示：认为低碳可以“减少浪费”、有助于“可持续发展”、可以减少空气污染、可以使生活更健康、使生活回归简单而且更加愉悦的受访者分别占比41%、33%、32%、33%、25%。

3.统筹能源安全与能源发展

财政在支持能源绿色低碳转型中实现能源安全。在能源消费侧，财政大力支持提高能源效率、控制能源消费总量、提高能源消费清洁化程度，从源头上减轻能源供给压力，保障能源使用安全。在财政的支持下，“十三五”末期，北方地区清洁取暖率达到65%以上。财政通过支持新能源产业发展，丰富能源供给种类，提高能源供给韧性。“十三五”以来，财政政策在保障能源安全的基础上，推动新能源和节能技术快速发展，反过来进一步强化保障国家能源安全。在财政政策的大力支持下，截至2021 年底，我国风力发电、太阳能发电、生物质发电装机规模均稳居世界首位，可再生能源累计装机容量历史性突破10 亿千瓦大关。可再生能源已经开始逐步替代煤炭，成为保障国家能源安全、实现能源绿色低碳发展目标的有效支撑力量。

（三）能源绿色低碳转型财政政策的经验

一是改造传统能源与发展新能源并重。一方面，我国的能源资源禀赋特征决定了煤炭等能源在保障能源安全方面起到了压舱石的作用，传统化石能源的退出必须逐步进行。财政政策对传统能源转型的态度是支持煤炭资源清洁高效利用。另一方面，能源绿色低碳化是全球发展大势所趋，在财政政策工具方面，国家通过财政补贴、绿色采购、税收优惠等多种方式支持新能源和可再生能源的发展，并不断提升新能源和可再生能源在能源结构中的比重。

二是能源绿色低碳转型财政政策以补贴政策为主。补贴政策优点包括针对性强、易于操作和符合我国实际。我国能源低碳绿色转型要考虑经济发展水平和就业承受能力，绿色税收政策对传统能源产业和高耗能产业的运行、就业等影响较大，这些企业负担加重会影响经济社会发展大局，因而国家对绿色税收政策的实施总体上持谨慎态度。

三是有效市场与有为政府相结合。一方面，能源绿色低碳转型的行为主体是市场，相关财政政策要尊重市场规律，让市场发挥决定性作用。另一方面，能源绿色低碳转型财政政策体现了政府的作为和意图。财政主管部门不断更新技术指导目录，通过“抬高门槛”的方式，利用财政资金倒逼企业技术升级，实现财政资金高效利用和推动我国新能源车产业发展。针对“市场失灵”及由此带来的问题，政府有必要采取相应措施，利用“有形的手”来影响市场，使资源配置渐次达到最合理状态。

能源绿色低碳转型处在关键发力期，仍然面临诸多问题与挑战。其中与财政政策关系密切的有财政补贴政策长期化、约束性财政政策面临风险和部分财政政策重投资轻运营等问题。

（一）补贴政策长期化不利于提升能源产业竞争力

如前所述，我国能源低碳绿色转型财政政策注重政策激励，激励手段以补贴为主。补贴政策长期化有其合理性和必要性，促进了新能源汽车、光伏等新能源相关产业的发展，这是我国新能源产业实现“弯道超车”的政策保障（鞠晴江等，2021）。同时，补贴政策长期化带来的问题也较为突出。从发达国家的实践来看，财政补贴也是支持能源绿色低碳转型的主要措施之一，但政府主要从公平竞争和提升企业竞争力的角度设计财政补贴政策，补贴政策是阶段性而非长期性的。

在补贴时间长、补贴力度大的行业中，相关企业形成了对财政补贴的依赖预期，期待政府补贴长期进行下去，这不利于促进企业实施提高市场竞争力和技术进步的向内改革，不利于培养和壮大相关产业。这种无效率的路径依赖，在我国能源领域表现为企业对财政补贴预期较高。这一方面影响企业技术升级改造，阻碍企业参与市场竞争，导致新能源相关产业难以做大做强；
另一方面导致产业发展基础不牢，财政补贴退出风险逐渐升高，政策改革难度逐渐加大。2021 年以来，光伏组件各产业链，包括硅料、硅片、电池片、组件都经过几轮的扩张，产能增加了几倍。从产能上看，国内企业各产业链的产能已超出全世界光伏预测最大安装量的2 倍-3 倍，产能过剩现象突出①《太阳能发电装机容量前两月同比增22.7%光伏产业链扩产忙》，《证券日报》2022 年3 月22 日，http：//www.zqrb.cn/finance/hangyedongtai/2022-03-22/A1647884227449.html。。

（二）实施约束性能源低碳转型财政政策是未来的发展方向，但也面临较大压力和阻力

财政政策从制定的出发点区分，可以分为激励性财政政策和约束性财政政策。约束性财政政策一般包括开征特定税种，或在已有税种中提高征收税率、降低税收门槛，还包括取消或减少补贴、提高补贴标准等。约束性的能源绿色低碳转型财政政策是未来财政政策的重要选择。一是国际上的环保压力逐渐增加，中美已经进行过G20 框架下的化石燃料补贴同行审议，化石燃料补贴不可持续，约束性财政政策是发展趋势。二是长期补贴将扭曲政府和市场的关系，妨碍市场发挥资源配置的决定性作用。在可再生能源发电和新能源车产业发展逐渐成熟的今天，逐渐取消政府补贴，让企业充分竞争是大势所趋。三是欧盟等国家和地区纷纷出台碳边境调节机制（CBAM）等限制性措施，对我国补贴政策提出了更大挑战。未来我国产品出口极有可能受此限制，出口成本随着政策收紧逐渐上升，相关利润从我国转移至欧盟相关管理机构，我国能源绿色低碳转型反而缺少资金支持。开展约束性的税收政策在抵消CBAM 冲击方面具有积极意义，也是未来的发展方向。四是随着新能源产业逐渐成熟，我国经济韧性逐渐提高，市场对补贴等支持性政策逐步取消、约束性财政政策逐渐出台具备了一定接受能力。

同时，约束性财政政策的实施也面临较大的压力和阻力。一是巨大的制度惯性加大了财政政策改革困难。在能源领域按照行业分类，受财政补贴影响最大的是煤炭综合利用和风电、光伏等新能源行业。煤炭是我国最基础的能源来源。为了鼓励各地使用清洁煤，在原产地推动煤炭清洁化利用，中央会同地方财政采取多种措施予以支持。例如，山西某煤化工上市企业年报显示，近三年该企业连续获得过千万财政补贴，该补贴已经成为公司利润的重要组成部分。在风电、光伏行业也存在大量依赖财政补贴生存的企业。一旦取消补贴，将直接影响到这些企业的存续，影响企业所在地的就业稳定。企业对财政补贴的强烈预期也绑架财政政策，导致落后产能迟迟得不到妥善退出。二是约束性财政政策对能源安全有一定抑制作用。约束性财政政策将抬高能源使用成本，而能源部门是经济运行的基础环节，能源成本会沿着产业链不断传导，导致最终需求侧成本上升，能源需求下降，进而导致能源投资下降，能源供给能力受到抑制，能源安全保障能力同频下降。三是开征碳税有可能对我国经济发展产生较为明显的抑制作用。我国工业的主要能源来源是煤炭，石油和天然气占比相对较低。一旦开征碳税，则含碳量相对较高的煤炭资源消费会受到显著打击（李凤荣、何柏霖，2022）。但同时由于煤炭处于我国基础供应地位，消费者别无选择，约束性财政政策可能造成能源消费收缩，进一步加重了能源绿色转型的困难。在高碳产业聚集的地区，碳税等约束性财政政策产生的就业下降、产业萎缩、财政收入减少等不利因素可能叠加，造成产业大幅变动并影响产业发展稳定。因此对碳税等约束性财政政策及相关接续产业发展政策的实施时机、力度和精准性提出了更高要求。

（三）部分能源领域财政政策存在重投资、轻运营的倾向

首先，在现有能源财政政策的导向下，光伏、新能源车等新兴产业热衷于跑马圈地。财政政策的绩效注重形成了多少产能，至于产业竞争力是否提高、财政政策效果如何，并未作为绩效评价的重点。其次，财政政策支持能源绿色转型存在一定的阶段性和过渡性，在政策执行中也难以考虑政策的全生命周期等特征，进而导致产业发展缺乏可持续性，存在重投资轻运营的问题。

（一）及时更新财政补贴标准，提高行业市场化竞争程度

为了破解能源领域财政补贴政策难题，建议对行业技术水平进行系统摸排，及时更新财政补贴标准，设置合理的缓冲期引导市场预期，推动落后产能有序退出。要及时调整提高补贴门槛，推动市场竞争条件下的科技创新正循环。在新能源领域，对于那些不具有自生能力，主要依靠政府补贴、银行贷款、资本市场融资或借债而勉强维持运营的光伏和风电企业，补贴政策应当及时收口，引导和帮助企业剥离可再生能源开发执照、风光电场经营许可、管理技术团队等优质资源，淘汰已经超期运转、技术水平严重落后的机组设备，为新技术推广应用创造条件。要利用好当前新能源汽车行业井喷式发展的改革机遇，加快引导新能源汽车补贴政策退出。当市场热度和行业发展速度下降时，补贴退坡造成的影响将会更大。

（二）储备约束性能源财政政策，积极应对国际减排压力

应认识到约束性能源财政政策是未来的发展方向，同时重视约束性政策的正反两方面特性。要做好约束性财政政策的压力测试，有效引导行业预期，防止因约束性政策产生硬着陆风险。把握好政策的实施节奏，主动应对政策变化带来的转型压力。把握好约束性能源财政政策和就业稳定政策、区域转移支付政策、接续产业发展政策等正面激励性财政政策之间的协调协作关系，双向稳妥促进能源绿色低碳转型。

目前，我国已经实施了环境保护税，对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物排放行为进行限制。我国机动车燃油税在一定程度上发挥了对碳排放的等效约束作用，从长期发展来看，能源绿色低碳转型过程中约束性财政政策必不可少。应当积极开展政策研究，对现行的节能环保约束性财政政策打包评估。研究碳税和碳市场政策并行体系，碳税作为碳底价保障碳市场的正常调节能力，碳市场作为价格发现手段实现高效减排。积极建设碳排放核算体系和监测机构，为日后实施碳排放约束性财政政策铺平道路。为了应对CBAM 对我国高碳行业发展的不利影响，我国应加强与“一带一路”国家、东南亚国家的合作，加强与欧盟、美、日、英等国家和组织的接触和协作，加强与IMF、世界银行、国际能源署等国际组织的沟通，争取CBAM 豁免份额，把约束性财政政策征得的资金留在国内。在保障能源安全和我国发展权益的前提下，与有需要的国家共享我国绿色技术和绿色能源市场，打造能源绿色低碳转型财政政策的“中国样板”。

（三）提升全过程能源低碳转型财政政策的效果

首先，在政策制定初期就积极引入绩效管理理念，强化政策绩效评估和绩效管理。一是在能源财政政策预算编制阶段，加强编制监管。在预算编制过程中，能源、环境和项目主管部门可以根据各自需要制定提交预算。财政部门由于其专业性，在制定过程中通常会进行一定指导，并在各部门制定完成预算编制后进行审批。当能源绿色低碳转型各个领域的预算出现分歧时，由财政部门予以统一协调。二是预算执行监管。预算执行监督是全过程监督中最重要的部分，可以督促政策按照既定的计划执行，也可在预算编制失误时及时调整绩效目标，避免资金浪费。同时，预算执行监督可及时收回多余资金以减少资金沉淀，也可及时发现效果是否达到预期的目标。在能源财政政策领域，对每个重大项目应当落实责任人，加强对预算执行的监管，防止资金滥用。三是预算结果监管。预算绩效结果监管大体分为两部分，即对预算绩效的评价和对评价结果的应用。要在能源财政政策领域推行以结果为导向的预算绩效改革，预算绩效评价结果与第二年或更长时间的预算安排相挂钩，最终形成完整、清晰、可追踪的全过程能源财政政策体系。

其次，在政策实施过程中要及时按照市场反馈进行调整，最大限度发挥政策全生命周期作用。探索能源绿色低碳转型项目全生命周期管理，需要构建起财政、发改、税务、统计、纪检监察、审计及业务主管部门信息共享、协同合作的工作格局，让分散在各个领域的政策形成合力。对财政支持的项目，要构建全生命周期管理项目库，包括项目储备申报、立项、遴选、启动、实施、资金预算、资金执行、竣工验收、考核评价、审计检查等环节，实现从项目入库前期工作至项目竣工验收完成的全生命周期所有信息要素的统一管理，真正做到全过程动态监控和资金管理。