从标准绩效到独异绩效——绩效社会的治理转型及挑战

张 樯 张乾友

现代社会是一个绩效社会，个人和组织都需要通过产出绩效来证明自身的价值。对公共部门而言，绩效代表着一种合法性，即从自身的工作成果来看，公共部门是值得他人支持的。在此基础之上，公共部门形成了一种“追求绩效，否则”(perform or else)的组织文化，如果公共部门忽视对于绩效信息的收集，那么他们将失去政治家、利益相关者甚至公民的支持，也会失去相应的财政资源支持。(1)DeLysa Burnier, “Reimagining Performance in Public Administration Theory and Practice: Creating a Democratic Performativity of Care and Hope,” Administrative Theory & Praxis, Vol.40, No.9, 2018.私人部门更是如此，如果一家公司业绩持续惨淡，便会透支投资人的信心，导致其难以为继。对个人而言，如果将标准绩效视为组织管理的一种理想型(ideal-type)，即如果绩效管理能够按照个人产出标准化绩效单位的多少进行分配，那么绩效管理就是一种公平并具有激励效果的管理模式。从治理的角度来看，绩效管理赋予了组织生活一种全新的治理理性，并由此导向一个促进分配正义的良序社会。也就是说，绩效管理不仅是一个关于组织分配的技术方案，同时也是治理秩序的一种形成方式。

在20世纪以来的发展中，人们对于绩效的追求经历了从标准绩效到独异绩效的转型。如果说标准绩效提供了一个能够同时实现效率与公平的美好愿景的话，对于独异绩效的追求则不仅破坏了组织管理的理性基础，也导致了社会分配的日渐失衡，使得无论是组织还是社会层面都出现了赢家与输家间的尖锐对立，最终使得绩效社会的治理陷入了前所未有的困境。在公平作为一种被广泛承认的社会价值的前提下，当代绩效管理体系为何会逐渐演变为一种生产明显的赢家与输家的游戏，并基于绩效差异在分配领域造成极大的收入差距？在组织和国家层面上，根据独异绩效而运行的社会在实现分配正义时又面临着哪些具体的问题？本文试图对这些问题做出相应的回答。

(一)绩效管理的功能与现代劳动的标准化

在现代社会中，绩效管理已经在各种组织中得到了广泛的运用。从一般的角度来看，绩效管理的出现是为了解决组织发展的现实问题：一是组织的生产效率问题，二是组织的分配公平问题。对任何一个组织来说，在日益激烈的市场竞争中，不断提高生产效率都是其生存发展的首要任务，而要能完成这一任务，它就必须确保内部分配的公平，因为不公平的分配将带来组织内耗，从而降低生产效率。因此，任何一项组织管理技术都需要在一定程度上协调效率与公平的关系。绩效管理之所以能够成为得到广泛运用的管理技术，其原因就在于能够在特定条件下同时实现组织管理的两大任务。在这里，如果将绩效理解为价值在管理意义上的转化，那么绩效管理可以被视为促进个体价值与组织价值相统一的管理活动。绩效管理将组织的生产目标拆分为个体所需要完成的绩效指标，从而建立起个体绩效与组织目标之间的联系，使产出更多绩效单位的个体会得到更多的回报。在理想状态下，组织通过制造分配上的差别来激励个体提高自身的绩效，从而在整体上有助于组织目标的实现。当个体绩效的提高与组织目标的实现是同一个过程时，绩效管理便实现了个体价值与组织价值的统一。

根据绩效管理的理念，在组织中，个体绩效的实现过程也就是组织资源的分配过程，并且，组织资源的分配往往是以对个体绩效的评价为前提的。人们之所以重视绩效评价的结果，很大程度上就是因为评价的结果会成为组织分配的主要依据。对于一个现代组织而言，其分配行为应当具备一定的合法性，即组织成员能够在一定程度上认可分配的过程和结果。因此，组织中涉及分配的评价行为应当遵循一定的程序与规则。当评价成为分配决策的依据时，一个组织如何进行分配的问题就转化成了如何进行评价的问题。为了保证分配的公平，绩效管理需要对组织成员做出准确的评价，这就要求评价是一个客观、理性、透明的过程。在这个过程中，个体首先关注的是自己的劳动产出是否得到了准确的测量，在此基础之上，个体关注自己的绩效产出能否得到合理的回报。这样一种对于分配的关注不仅包括金钱，还包括组织对于他们的承认以及其他会影响到他们的决策。(2)Neil M. Boyd, “Expanding the View of Performance Appraisal by Introducing Social Justice Concerns,” Administrative Theory & Praxis, Vol. 26, No.3, 2004.对于一个理性人而言，只有在得到合理评价并承认的前提下，才有动力继续为组织做出贡献。

在现代社会的很长一段时期，生产与劳动的过程都具有标准化的特征。现代资本主义的一大成就在于“创造了一大群新出现的现代性个体：农民、上班族与商店老板。这群人荷包有限，欲望无穷，他们想以负担得起的价格购买渴望的商品”(3)Shoshana Zuboff, The Age of Surveillance Capitalism, New York: Profile Books Ltd, 2019, p. 36.。在低成本的前提下，为了创造这样的大规模消费市场，就需要在生产端实现标准化的大规模生产。与广义的社会分工不同的是，现代工业的大规模生产是建立在生产方面的个别分工之上的。“生产中的分工，是从劳动过程的分解开始的，这就是说，把生产劳动划分为各个组成部分”(4)哈里·布雷弗曼：《劳动与垄断资本》，方生等译，商务印书馆，1978年，第69页。。从劳动过程来看，福特主义的兴起使得现代资本主义的劳动过程呈现出标准化的特征。为了达到降低生产成本的目的，福特在工厂中采用了流水线生产，使得现代工业进入了一个高度分工的时代。在高度分工的流水线作业中，“雇佣工人的劳动被分解为一般的、不断重复的各种标准化动作”(5)谢富胜：《资本主义的劳动过程:从福特主义向后福特主义转变》，《中国人民大学学报》2007年第2期。。从对生产活动进行管理的角度来看，标准化逻辑可以追溯到“泰勒制”及其后续的研究之中。当劳动者在生产上被转变为劳动力时，劳动者的“基本动作被设想为每一种工作活动的积木式元件……动作研究把身体的各个动作分门别类，列为标准资料，目的是确定各种动作所需要的时间，使研究程序‘主要成为一个统计问题，而不是对某些工人进行观察和测量的问题’”(6)哈里·布雷弗曼：《劳动与垄断资本》，方生等译，商务印书馆，1978年，第154页。。在这里，劳动力被视为如机器一般的生产要素，正如同机器有着固定的功率，劳动中的基本动作所需要的时间、速率等都是可以被统计并标准化处理的。为了使得劳动力适应资本主义的生产方式，标准化作为一个必要的管理手段便出现了。

(二)标准化逻辑作为绩效实践的前提

随着劳动呈现出标准化的特征，在这一时期的绩效评价实践中也产生了标准化逻辑。从技术角度而言，标准化逻辑有助于提高测量的准确性。绩效的标准化预设运用到实践中，就是将个人的产出转变为标准化的可计量单位。在传统的工业社会中，人们的劳动以物质劳动为主，如果不考虑被剥削的剩余价值，个体劳动的价值最终呈现为产品的价格。同时，由于个体劳动所产出的最终产品都是标准化的，因而个人的劳动价值是与标准化的产出挂钩的。在这样的关系中，人们的劳动价值是可以被量化计算的，即评价者可以依据产品的产量或者工作时间来决定被评价者的薪酬。无论是产品产量还是工作时间，都是可以被标准化处理的绩效单位。因此，计件工资制、计时工资制成为传统工业社会中组织最为常见的绩效考核方式。

除了提高测量的准确性外，标准化逻辑还是绩效管理进行识别区分的前提。在绩效薪酬的实践发展中，个人的绩效报酬不仅取决于自己的绩效产出，同时也与其他人的绩效产出密切相关。相对绩效工资在绩效实践中的广泛运用反映了绩效管理的导向发生了变化。计件工资制、计时工资制等绩效薪酬方案是福特主义的产物，更加强调在一个生产体系下的分工合作，个体的应得之间是没有竞争关系的，而相对绩效工资则更加强调个体间的竞争。由于种种原因，个体在实践中可以通过包括合谋等方式隐瞒实际的产出能力。相对绩效的薪酬方案则可以在一定程度上解决信息不对称的问题，从而降低监管成本。(7)Edward P. Lazear and Sherwin Rosen, “Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts,” Journal of Political Economy, Vol. 89, No.5, 1981.与此同时，通过从标准化中识别差异，绩效管理人为地制造分配上的差别来实现对个体的激励。绩效管理将组织中的个体产出转化为标准化的绩效，并在绩效评价结果的基础上开展分配活动，以奖惩的方式督促个体提高自身的绩效水平。从某个角度看，绩效指标是在个体间的竞争网络中被“生产”出来的。众多的网络节点之中，个体在网络中的重要性是通过与其他节点的比较而得到证明的。在一种更加强调竞争的组织与市场文化下，相对绩效就成了组织衡量个体价值的重要依据。在这样的逻辑下，每一个个体就成为一个经营自我的主体。为了证明自身的价值，个体需要不断提升自己的绩效，而这在无形之中也提高了网络的整体效率。

如上所述，标准化逻辑在绩效管理中的运用主要具备两个功能：一是提高测量的准确性，二是从标准化中识别差异。标准化逻辑反映了绩效管理作为一种测量工具的技术性特征。在技术上，绩效管理假定个体的劳动产出都是可以被标准化处理的，组织基于个体产出单位绩效的多少进行分配。由此可见，标准化逻辑的特征就成了传统绩效管理的理想形态。从某种意义上而言，福特主义时期的绩效评价在一定程度上平衡了组织生产效率与组织分配公平的问题。组织根据绩效测量结果进行差别性分配，在通过绩效竞争提高了组织整体效率的同时兼顾了公平。这是因为高度分工简化了劳动过程，工人只需要进行简单的培训便可以掌握相应的劳动技能，这在一定程度上降低了工人之间在劳动上的不平等。也就是说，绩效差距会受到标准化的限制，使得个体间的绩效竞争维持在可控范围之内。正是由于绩效管理具备高度理性的技术性特征，现代组织才普遍地采用了基于绩效的管理模式。

随着福特主义的衰落与新技术的出现，现代社会正在发生一场从标准绩效到独异绩效的转型。现代绩效管理是建立在工业社会的普适性逻辑基础之上的，绩效差异是建立在相似性基础上的，本质上是从相似性群体中寻找特殊个例的过程。按照这个逻辑，除了像艺术家这样的少数群体以外，大多数人的绩效产出都可以通过时间等一系列普适性逻辑进行标准化的处理。在鲍德里亚(Jean Baudrillard)看来，“独异”指的是“要让对象成为不同的东西，不同于它任人以社会学的、政治的、空间的乃至美学的方式，以所有方式进行的解释”(8)让·鲍德里亚、让·努维尔：《独异之物》，周莽译，北京出版社，2020年，第126页。。莱克维茨(Andreas Reckwitz)则更加通俗地指出独异化的核心是“独一无二”和“卓尔不群”，独异是在不遵守普适性逻辑的前提下仍能够被社会承认的价值文化。(9)安德雷亚斯·莱克维茨：《独异性社会》，巩婕译，社会科学文献出版社，2019年，第3页。所谓独异绩效，就是无法用普适性逻辑来解释的绩效产出形式，而这些绩效产出的价值恰恰是通过“独一无二”和“卓尔不群”来确认的。具体而言，独异绩效可以从两个维度来进行理解，即独(特)与(优)异。一方面，为了适应后福特主义时代消费者的个性化需求，劳动日益成为一个展现个体独特性的过程，非物质劳动在组织生活中比重的增加使得绩效的标准化预设失去了解释力；
另一方面，指标技术的发展和细化为个体追求优异绩效提供了动力，以信息技术为代表的新技术的出现则使得绩效竞争突破了组织边界，比较范围的扩大使得个体不仅要追求更高的绩效，还要通过一流的优异绩效来证明自己的价值。

(一)当代绩效管理的独特性追求

从“独特”的角度而言，对当代绩效管理影响最大的是其测量的对象本身发生了变化。作为绩效管理测量的对象，劳动性质的变化使得人们在组织中的行为越来越难以被量化评价。如前所述，绩效管理的标准化逻辑是与福特主义的标准化生产模式相对应的。从劳动市场的供需关系上看，自20世纪70年代以来，标准化产品市场的增长陷入了停滞，生产者认为只有通过鼓励消费者发展和更加关注自己的需求，才能突破后福特主义时代“增长的局限”。(10)Wolfgang Streeck, How Will Capitalism End?, New York: Verso, 2016, p. 98.相应地，劳动的供给也发生了变化。如今，劳动在本质上已经从一个生产标准化货物和服务的活动上升为一个文化性和创意性的活动，对于独特性的追求增加了绩效管理在测量上的难度。与此同时，从现实的产业结构上看，以服务业为基础的第三产业在当今社会经济中的作用越来越重要。美、日、德等发达国家在进入现代化以后，第三产业增加值在经济总量中都占到了70%～80%。(11)汪海波：《中外产业结构升级的历史考察与启示——经济史和思想史相结合的视角》，《经济学动态》2014年第6期。2013年，中国第三产业的产值首次超过了第二产业(12)中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》，2014-02-24，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.htm，访问日期：2022-11-04。，产业结构的变化在一定程度上说明了非物质劳动的兴起。正是由于文化性和创意性的非物质劳动在组织生活中的比重不断增加，绩效管理对于非物质劳动的承认存在着现实且迫切的需求。

在实际操作中，“由于非物质劳动所产生的是知识、信息、合作关系、情感等内容，这些东西显然无法用单位劳动时间的尺度来加以衡量”(13)唐正东：《非物质劳动条件下剥削及危机的新形式——基于马克思的立场对哈特和奈格里观点的解读》，《哲学研究》2013年第8期。，但是这并不意味着绩效管理不能继续遵循计算式的理性来量化个人的劳动产出。相反，个体的很多劳动产出是通过另一种方式来实现量化统计的。换而言之，进行绩效评价的依据不再是产品数量、劳动时间等客观数字，而是一些更为复杂的绩效“指标”，比如客户的主观评价等。后福特主义时代的消费者更加关注自己的独特需求，对各种商品和服务进行评价已经成为当今社会生活中的常见现象，而这样的评价往往是一个高度个性化的过程。尽管每个人评价打分的结果可能不同，但仍然可以通过一定的算法在每个人打分的基础之上形成一个综合性的评价。例如，在新兴的平台经济当中，“个人是通过各种衍生的数据工具(例如分数、排名、评级等)来获得相应的地位或收入的”(14)Niels Doorn and Adam Badger, “Platform Capitalism′s Hidden Abode: Producing Data Assets in the Gig Economy,” Antipode, Vol. 52, No.5, 2020.。

进一步而言，为了满足消费者的差异化需求，劳动的供给本身也变成了一个强调独特性的过程。对于独特性的追求使得劳动变成了一个表演和展示的过程，个体需要在展示的过程中证明自己的独特性。比如近几年开始流行的“直播带货”，主播李佳琦的销售直播可以被视为一个面向互联网大众的表演过程，其带货销售额一场能有上亿元之巨。相同的商品换成其他的销售主播可能就没有这么庞大的销量，这是由其销售时的表现力和吸引力所决定的，同时也说明了其作为带货明星的独特性。在传统社会中，没有一个销售人员能够实现这样看似不合理的业绩，但是网络直播这一形式却可以最大化兑现一个人在销售方面的天赋。“以往的考核—绩效标准所拒斥的、不理性的东西，在表现经济的逻辑中似乎是完全合理的”(15)安德雷亚斯·莱克维茨：《独异性社会》，巩婕译，社会科学文献出版社，2019年，第163页。。在表现经济盛行的今天，李佳琦作为特殊人才落户上海，获得了一个传统销售员难以想象的社会肯定。这一例子也说明，随着劳动性质的转变，个体展现劳动过程的机会越来越多，个体在组织中的任意一个行为在今天都可以被“表演”出来，这使得适用独异绩效的范围不断扩大，而不是仅限于演唱家、话剧演员等特定群体。

(二)当代绩效管理的优异性追求

从另一个角度看，独异绩效的第二个面向是“优异”。绩效指标的“发明”与不断细化反映了现代社会对于优异绩效的追求，而个体则在这些指标的驱使下去追求更高的绩效表现。以学者为例，为了评价学者在知识生产领域的绩效表现，论文的“被引用数”作为一个重要的指标被人为建构了出来。同一主题的论文中，顶级学者的论文被引数远高于普通学者，这除了论文在知识上的真实贡献之外，还存在着其他因素的影响。数据表明，2000年处于金字塔尖的精英学者(前1%)占了总引用数的4%，而到了2015年前1%的人占了总引用数的11%。(16)Mathias Wullum Nielsen and Jens Peter Andersen, “Global Citation Inequality Is on the Rise,” Proceedings of the National Academy of Sciences, Vol. 118, No.7, 2021.这一发展趋势表明，学者们会根据指标的要求来塑造自己的行为，并通过各种方式来证明自己在绩效上的优异。对于顶级学者而言，当他们发现文章引用率可以作为证明自己优异的指标时，便可以利用自己的影响力在学术圈内为自己的论文吸引更多的关注度。从现实来看，当今高校的人才引进都是分层次的，最高层次与最低层次之间的待遇差距在一些情况下有十几倍之多。然而，类似“被引用数”这样的指标真的能够反映学者们的研究绩效吗？高校在引进人才时，顶级学者和普通学者之间的待遇差异真的符合实际的绩效差异吗？在现实中，正是因为各种绩效指标的发明和不断细化，使得顶级学者可以在各种绩效竞争中巩固自己的优势地位，并进一步拉大与普通学者之间可观察到的绩效差距。越是顶级的学者，申请课题的成功率越高、论文的被引用率越高、入选各种人才计划的概率也越大……这些都可以被转化为相应的绩效指标，而这些指标反过来又能被用于证明一个学者绩效表现的优异。今天，越来越多的指标被“发明”和不断细化，这意味着指标的区分功能不断增强。在这种情况下，人们利用指标来证明自身绩效优异的期望就越强。

此外，现代信息技术的发展使得绩效竞争的范围不断扩大并突破了组织边界，而这使得绩效竞争更为激烈了。在走向一种极端的绩效竞争之后，个体需要通过一流卓越的优异绩效来证明自身的价值。比如在传统的教育、培训模式中，教室的大小、麦克风的传声范围都决定了学生的数量是有限的，一个老师面临的竞争对象仅仅是学校或培训机构内的其他老师。在网络条件下，网络授课的逐渐普及使得每一个学生都可以接触到“培训名师”，少数的“培训名师”脱颖而出，这使得原有的绩效竞争失去了约束条件。当绩效竞争突破了传统组织的边界，并且超越了时空局限的时候，培训行业内的顶尖名师便可以获得传统培训教育模式难以想象的高额收入。在这种情况下，基于标准化逻辑的“按份分配”规则被“赢家通吃”(winner-take-all)规则取代。“‘赢家通吃’市场所产生的价值往往取决于少数绩效最好的人的努力，而这些人的报酬也相应提高”(17)Robert H. Frank and Philip J. Cook, The Winner-Take-All Society, New York: Penguin Books, 1996, p. 2.。分配的极度不均导致少数绩效最好的人与大多数绩效一般的人的收入差距与社会地位差别越来越大。回到最初的假设，绩效管理之所以能够实现个体价值与组织价值的统一，其原因就在于将个人的收入、社会地位与其产出或贡献挂钩，并由组织和社会加以承认。然而，在“赢家通吃”社会中，赢家与输家间的回报差距则与其产出或贡献脱钩了，由于劳动者间缺乏标准化的绩效比较机制，不同的人所获得的收入与社会地位往往难以用贡献的比例来解释。这就造成了现在绩效管理不再完全按照个人的贡献比例来进行分配，少数绩效最好的人在“赢家通吃”社会中的收入增长往往是指数级的。

由此可见，由“独特”与“优异”两个面向构成的独异绩效颠覆了标准绩效从测量到分配环节的各种规则，这就使得如今的绩效管理不再具备标准化理论预设下兼顾效率与公平的优点。相反，对于独异绩效的追求一方面增加了准确测量绩效的难度，另一方面也使得绩效竞争失去了约束，分配上的差别驱使个体不断追求一流的优异绩效。进而，这些变化带来了更加深远的影响，并对当代社会治理造成了一系列挑战。

回顾绩效管理的发展过程，绩效管理之所以越来越成为一个问题，其原因在于绩效的标准化逻辑在今天不再适用。如上所述，独异绩效改变了标准化逻辑下绩效产出与分配之间的比例性关系，少数独异绩效的赢家在分配中获得了大量的资源。在这个过程中，绩效管理逐渐演变为一种极端的价值评价体系。无论是在组织层面还是在国家层面，从标准绩效到独异绩效的转型使得效率与公平两大目标越来越难以实现。

(一)组织的内部失衡

从组织层面上看，绩效管理是一种以效率为导向的资源分配方式。任何组织资源都是有限的，如何将有限的资源发挥出最大的作用，是组织管理的一个核心问题。在标准绩效下，个体的绩效产出与资源的分配是成比例的，这样的一种资源匹配方式被视为是有效率的。因为将相对更多的资源按比例匹配给绩效产出更多的个体或部门，能够给整个组织带来更大的回报。同时，比例性的分配方式本质上是一种“能力越大，责任越大”的观念，只不过这里的责任是一种绩效产出的责任。这意味着给绩效产出更多的个体以更多相应比例的资源，不但不会引起人们的不满，反而符合人们对于公平的朴素直觉。此外，“多劳多得”的分配方式也能够起到激励的作用，比例性的分配原则使得在绩效竞争中不至于出现过于悬殊的结果，多产出一份绩效就能多获得一份收入，这样的激励作用对于每一个个体来说都是相当的。

然而，当标准绩效逐渐让步于独异绩效时，情况发生了变化。独异绩效使得组织不再能够以比例性为原则进行资源分配，这就直接改变了组织中个体的行为取向。在这种情况下，大多数人即使在绩效竞争中付出了更多的努力，也不能获得成比例的更多回报。与标准绩效相比，独异绩效是一种极端的绩效比较框架，一个人的绩效表现要足够优秀到能够跟大多数人区分出来才能得到承认。换而言之，当代的绩效管理体系正在迫使个体不断地追求一流的优异绩效表现。结果，今天的绩效竞争最终变成了极少数人的游戏。在赢家与输家的收入增长对比下，输家的收入增长显得微不足道。对于大多数人来说，独异绩效削弱了当代绩效管理的激励作用。

更重要的是，在组织实际上采用了非比例化的“赢家通吃”分配方案时，组织便将有限的资源向极少数的独异绩效产出者倾斜。在这样一种分配方式变化的背后，反映的是组织对于分配效率的重新认识。在今天，“赢家通吃”越来越被视为一种更有效率的分配方式，这是因为组织相信这些独异绩效的产出能够给组织带来更多的回报。以一个高校的学科建设为例，如果高校将经费按照某种特定的比例分配给不同的学科，就校内学科的发展而言可能会达成一个相对均衡的结果，但是对高校自身而言却可能是不利的。因为对于一个高校来说，在学科评估中取得一个A+的结果和取得多个B的结果是完全不同的，在一流学科建设导向下，优势学科的发展和巩固才能为高校争取到更多的建设经费。因此，在现有的评价体系下，要想高校在激烈的竞争中获得或维持优势，与其将经费在学院间按特定比例分配，不如将资源倾斜到少数优势学科反而是一个更加有效率的选择。

从一个角度看，独异绩效在重塑组织的效率观念时存在一个前提预设，即资源的倾斜将会给组织带来更多的回报，最终这样的回报将使得组织中的所有个体都能够受益。但是从现实的情况来看，在独异绩效的竞争游戏中，赢家与输家在分配上的悬殊差异造成了两者之内在组织内部的对立关系。组织分配对于效率的过分追求在一定程度上忽视了公平的价值。从长远来看，这样的对立关系将对组织的发展造成不利的影响，甚至会造成组织内部的分裂。同时，对于组织的管理而言，在通过独异绩效挑选出赢家与输家之后，如何衡量输家对于组织的价值又成为一个新的问题。尽管从独异绩效的产出来看，赢家对于组织的贡献要远远高于输家，但离开了大多数输家在组织日常工作中的作用，组织也将不复存在。因而，在高度激烈的绩效竞争环境下，独异绩效的取向重塑了组织关于分配的效率观念，在实现了分配效率的同时却在一定程度上忽视了分配的公平。在结果上，这造成了组织内部的失衡。

(二)政府的价值迁移

从国家层面上看，政府的干预始终是维持社会公平的一个重要保障。近几十年来，市场在资源配置的作用越来越得到人们的认可，市场在资源配置方面被视为是有效率的。在标准绩效的管理体系下，比例性的分配方案虽然可以在组织内部同时实现效率和公平两大目标价值，但是组织之间的分配公平却需要政府的干预才能够更好地实现。尤其是在市场环境下，不同的组织对于效率和公平有着不同的取舍，一些高效率的组织不一定能够更好地实现公平的价值。比如，相较于民营快递公司，中国邮政的运送效率可能低一些，但是其服务范围可以覆盖到所有的边远地区，让所有人都能公平地享受到邮政服务。与市场相比，政府在资源配置方面不仅需要考虑效率的问题，更多的时候还需要考虑公平的问题。在这种情况下，政府在再分配的过程中需要给予一些组织相应的资源，从而使得这些组织在实现社会公平价值上发挥一定的作用。从这个角度看，政府实际上起到了调节组织间资源分配的功能。

除了在社会层面上实现广义的公平之外，在市场内部也要实现狭义的公平。这样的公平指的是建立一个公平的竞争环境，组织间能够按照绩效产出的多少进行分配。公平的竞争环境是市场能够有效率地进行资源分配的前提。在理想情况下，所有组织的绩效产出是可以进行比较的，一个单位的绩效产出应当能够得到一个单位的回报。但是在市场环境下，组织间的分配活动并不是按照单位绩效的产出多少进行的。这是因为组织在生产活动中存在着规模经济效应，对于不同规模的组织而言，产出一个单位绩效的成本是不一样的。当规模经济使得规模较大的组织获得了足够多的竞争优势时，市场便被垄断了，最终市场对于资源的分配也出现了效率损失。于是，现代市场看似是一个公平的竞争体系，但是由于规模经济所造成的垄断造成了组织间竞争的不平等，最终导致有效率地配置资源的目的也难以得到实现。为了避免市场受到大规模组织的支配，政府就需要在反垄断方面起到相应的作用。

因此，政府对于市场的干预行为是建立在一种综合考虑之上的，即在平衡效率和公平两者关系的基础上寻求干预行为总收益的最大化。政府对组织间分配进行干预要具备一定的前提，即干预行为必须有着一定的依据。在标准绩效下，标准化不仅意味着组织间的绩效可以进行清晰的比较，每一个单位绩效的产出成本也是可以通过计算得出的。传统的汽车市场是一个典型的标准化市场，如果以生产一辆汽车作为一个单位绩效，那么每一辆汽车的生产成本都是可以被简单计算出来的。通过进行横向的对比，政府监管部门对于一个汽车厂商有没有滥用市场地位有着清晰的判断依据，这意味着政府监管部门能够以一种较低的成本对市场中的组织间分配进行干预。然而，在根据独异绩效运行的市场中，政府通过各种政策手段来维持组织间公平分配的基础遭到了破坏。绩效产出的独异性取向使得政府很难在横向上比较组织间的绩效产出，并在技术上增加了政府干预市场分配的难度。想象一个深度定制化的汽车市场，由于每一辆汽车可能都是不一样的，这增加了单位绩效成本核算和横向比较的难度。在卖出一辆相同水准的汽车时，占据优势市场地位的厂商的利润可能远远高于其他厂商。因而，在独异绩效体系下，即使出现了市场垄断的情况，政府也很难在单位价格的标准化核算基础上直接进行干预。

在这种情况下，为了实现公平目标的政府干预行为的成本就上升了，同时其收益变得越来越模糊，因为衡量公平本身的尺度也消失了。相反，效率的提升则是相对容易被衡量和量化的，对于效率的强调也符合独异绩效对于优异性的追求。随着绩效竞争成为当代组织竞争的基本游戏模式时，作为组织的政府在面对绩效压力时同样需要通过一些手段来提升自己的绩效表现。独异绩效对于效率的强调进一步弱化了政府实现公平价值的作用。当地方政府自身也处于激烈的绩效竞争之中时，可能非但没有起到相应的促进分配公平的作用，反而积极参与到绩效差异的建构之中，这又进一步加剧了资源分配不公平的程度。比如说，早期的地方政府招商引资优惠政策在促进地方经济发展的同时，也扰乱了市场的经济秩序，造成了地方政府之间的恶性竞争，进而严重影响了企业公平竞争和统一市场环境建设。(18)马相东、张文魁、刘丁一：《地方政府招商引资政策的变迁历程与取向观察：1978—2021年》，《改革》2021年第8期。政府在招商引资的过程中，往往倾向于招揽一些创收能力较强的大企业，使得优惠政策成为一种特惠政策，造成了企业之间不公平竞争。在这里，地方政府直接下场参与到组织间绩效差异的建构当中，成为独异绩效的游戏组织者和参与者，并通过政策手段将这样的绩效差异转变为一种官方的制度性安排。这样的情形直到改革进入营商环境阶段才有所改变，只有营商环境的整体改善对于中小企业和新兴产业而言才是一个相对公平的干预结果。

可见，作为一个理性的行为主体，政府的干预行为始终是在效率和公平的平衡中寻找总收益的最大化。在依照独异绩效而运转的社会中，一方面，对于政府而言有着同样迫切的提高绩效的要求，由政府干预行为所带来的效率提升可以为绩效竞争中的政府带来很大的收益；
另一方面，政府为实现社会公平的干预行为的成本和难度不断增加，而收益则不明显。于是，从强调公平到强调效率，政府的价值取向便发生了迁移。在激烈的绩效竞争中，地方政府相较于把有限的注意力放在社会公平的实现上，还不如将更多的关注放在效率的提升上。

从现实来看，劳动性质的转变是现代经济与社会发展不可避免的趋势，独异绩效也是顺应这一发展趋势而出现的产物。不可否认的是，独异绩效确实在一定程度上提高了整个社会的效率，并使得社会经济生活有了独特性与多样性的发展。但是，这样的效率提高是以个体遭受不断增加的绩效压力和对公平价值的损害为代价的。由于个体间的能力始终存在差距，当只有极少数的赢家能够借助独异绩效得到组织和社会的承认时，绩效竞争的结果在分配意义上并不符合公平的价值追求。不过，通过前文的分析可以发现，绩效社会的转型本质上是绩效管理中标准化逻辑的失效，非比例化的“赢家通吃”成为独异绩效体系下的主导分配模式，从而使得依据独异绩效而运行的社会在实现分配正义问题上遇到了挑战。因此，只有给予分配公平以更多的关注，当代绩效管理才能在组织和国家两个层面上兼顾效率与公平两大目标。要达成这样的效果，一个可能的思路就是对于绩效活动进行重新认定，将独异绩效的产出转化为被大多数人认可的结果。“绩效管理的核心是对绩效性活动的认定，而这既是一个认识的过程，也是一个承认的过程”(19)张乾友：《寻找绩效管理的规范政治解释——兼论“从实践出发”与“理论指导实践”的统一》，《中国行政管理》2019年第9期。。由于相较于标准绩效而言，独异绩效已经逐渐偏离了技术性处理的轨道，但这并不意味着独异绩效的产出结果不能通过其他的途径得到承认。因此，在进行充分的民主讨论的前提下，完全有可能实现对于绩效管理评价体系的完善，使其能够对独异绩效的产出进行认定，从而恢复绩效测量与分配之间的比例关系。

今天，在一个日益激烈的竞争环境当中，绩效竞争失去了各种约束条件。尤其是当政府自身也面临着激烈的绩效竞争时，其维护社会分配公平的功能便削弱了，反而主动下场参与到这样一种绩效差异的建构当中。在现代政治的观念中，每一个平等的主体都应当在价值上得到相同的尊重，而“在公共行政领域内，效能的价值应附属于社会公平理念之下”(20)乔治·弗雷德里克森：《新公共行政学》，台湾智胜文化事业有限公司，2007年，第43页。。当独异绩效的理念渗透到整个社会当中时，尤其是渗透到公共领域时，就会导致公平的政治价值遭到挑战。为了避免由于独异绩效所造成的一种分配上的不公平，避免政府也依据绩效来判断个体的价值而忽视对于社会公平的维护，公共管理的理论研究应当为绩效管理设定一个合理的界限，使得绩效管理能够在实现对少数赢家激励的同时，也能够在相对公平的前提下给予大多数人以价值上的肯定。