环评法在核安全监管工作中的实施成效研究

滕柯延，吕彩霞，彭浩，孙宏图，廖运璇，吴晗

生态环境部核与辐射安全中心

我国的核工业起步于20 世纪60 年代，大量的核基地在全国范围建立，为我国的国防事业做出了巨大贡献。自80 年代开始，以秦山核电为代表的核电厂在我国沿海陆续兴建，截至2021 年底，中国大陆运行核电机组共53 台，运行核电机组累计发电量为4 071.41 亿kW·h，占中国大陆当年累计发电量的5.02%[1]。核能的开发利用，不可避免地产生放射性固体废物，同时以气态和液态的形式向环境排放放射性核素。生态环境部（国家核安全局）作为核设施监管的责任主体，以法律为依据，以严慎细实的态度，对我国核设施开展了全方位监管，确保了我国的核设施运行处于国际安全水平。尤其在2002 年《中华人民共和国环境影响评价法》（简称环评法）发布后[2]，环评制度成为了核安全监管的重要手段，审评监管责任明确，法规标准体系不断完善，核安全监管对环评的要求也日趋细化和明确，核设施的建设项目严格按照环评法的要求开展不同阶段的评价工作，进一步降低了核设施运行排放对环境的影响。同时，核设施监管在落实环评法的过程中，也存在事中和事后监管要求不具体，抽查检查机制需进一步加强等问题。笔者通过梳理核安全监管在落实环评法的具体举措和主要成效，对环评法执行过程中存在的问题进行总结，并提出相关建议。

环评是衔接排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度和手段之一。环境影响评价通过前期预测，评估分析新增污染源对环境影响是否可以接受。对于环境容量尚有余量的地区，环评主要是确保新增排放量带来的环境压力不超出环境承载力，对环境敏感点构成的风险可以控制；
对于污染物排放已经超过环境容量的地区，可以接受的环评结果是新增排放量能够带来产业升级、淘汰更多的现有排放源，同时对环境敏感点构成的风险可控。

1.1 环评制度的主要内容

1973 年我国首先提出环境影响评价的概念，1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》使环境影响评价制度化、法律化，明确了环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任。1998 年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，同时对环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做了很大修改。1999 年3 月原国家环境保护总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，使我国环境影响评价走上了专业化的道路。2003 年9 月1 日起施行的环评法是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑[3]，此后我国各类环评的法规标准逐年发布，环评制度不断完善，从法律、条例、部门规章、标准和导则等层面建立了完整的体系（图1）。

图1 环评法律体系Fig.1 Legal system of EIA

环评法第三章中给出了核设施环境影响评价工作的法律依据，明确了核设施的环境影响评价工作的主要内容和要求，提出了核设施建设项目的环境影响评价文件由国务院生态环境主管部门负责审批[4]。

1.2 环评制度在核安全监管工作中的实践

1984 年，为了加强核电厂建设的环境保护管理，原城乡建设环境保护部颁布了《核电站基本建设环境保护管理办法》。按照该办法，秦山核电站、大亚湾核电站和田湾核电站从选址到运行，营运单位分别向国务院环境保护行政主管部门提交了选址阶段、建造阶段和运行阶段环境影响报告书[5]。

在2002 年和2003 年，环评法和《中华人民共和国放射性污染防治法》分别颁布实施。依据《中华人民共和国放射性污染防治法》，核设施营运单位应分别编制选址阶段、建造阶段、运行阶段和退役阶段环境影响报告书，报国务院环境保护行政主管部门审批。依据环评法，核设施建设单位应编制建造阶段环境影响报告书，经国务院环境保护行政主管部门审批后方可开工建设。2016 年，HJ 808—2016《环境影响评价技术导则 核电厂环境影响报告书的格式和内容》发布实施。该导则不仅规定了需对核电厂项目在建设期间和运行期间拟采取的环境污染防治措施和生态破坏控制措施的合理可行性进行评价[6]；
而且强调了需全面预测评价核电厂建设和运行可能造成的生态环境影响，评价要素包含放射性流出物、常规水和大气污染物、噪声、电磁辐射以及循环冷却水取排水等，评价内容覆盖核电厂项目所有子项工程，包括主体工程、配套工程和辅助工程[7]；
规定了各阶段环境影响评价的目的和评价重点，充分体现了环境影响评价制度的源头预防作用。

目前，核设施的环评监管形成了由生态环境部审批，技术评估单位对环评文件进行技术评估、国家核安全委员会对重大问题给予技术指导以及地区核与辐射安全监督站进行日常环境监督的监管模式。审批、技术审评、监督三方分工明确，职责清晰，共同组成了一个综合的环评监管体系，对核设施进行有效的环评监管[7]。生态环境部受理后环评文件委托技术评估单位进行审评，技术评估单位依据核设施环评审评大纲和程序完成审评后出具审评意见。再由国家核安全专家委员会对审评意见进行审议把关，确保技术审评的科学性[8]。项目批复后，地区核与辐射安全监督站负责对辖区的核设施“三同时”情况开展监督工作。具体审查流程见图2。

图2 我国核设施环评审批和监管流程Fig.2 Flow chart of environmental impact assessment approval and supervision of nuclear facilities

2.1 法规标准不断完善

核设施建设项目的环评审批是核设施监管中的重要许可制度，在落实环境保护政策、减少流出物排放、加强环境管理等方面发挥着巨大作用。近年来，“从源头预防”的环评理念不断加强，环评制度持续优化，生态环境部门发布了一系列管理办法，制修订了许多技术导则，法规标准体系不断完善。为落实“放管服”要求，让环评回归本意，与核设施环评相关的管理和技术文件也在不断发布，主要包括管理办法、环境质量标准、排放标准、技术导则等，以全面落实源头严防、过程严管、违法严惩的环评管理制度，夯实核设施环评的制度基础[9]。

2010 年开始，原环境保护部对环评导则体系进行重新构置，将环评的管理与排放达标和质量达标相衔接，要求在环评管理中更加突出评价重点、优化环评审评、严格环境准入，将环评导则划分为规划、建设项目、竣工验收、后评价的体系组成，其具体框架见图3。

图3 环境影响评及相关技术导则体系构成框架Fig.3 Framework diagram of environmental impact assessment and related technical guidelines system

在环评导则体系重构的背景下，近年来，核设施环评相关的技术导则也陆续发布（表1），从设施类型、环境要素以及竣工验收等多个方面有效完善了环评导则体系建设，为核设施的环评工作的科学开展提供了理论基础[10]，也为核设施的环评监管提供了法律依据。

表1 核安全环评导则发布情况Table 1 Release of guidelines for environmental assessment of nuclear safety

2.2 核设施排放量持续优化

由于核设施的特殊性和敏感性，为做好核设施监管中的环境保护工作，核设施的环评文件分选址、建造、运行和退役4 个阶段进行审批，不同阶段关注的重点不同。选址阶段需重点从保护环境角度，判定所选场址的适宜性并对工程设计提出环境保护方面的要求；
建造阶段需重点论证核设施的工程设计能否满足环境保护的要求，从设计上保证环境保护设施得到落实；
运行阶段重点是实现气、液态流出物年排放量申请值的优化，检验核设施建设和环保措施是否符合国家有关规定和要求。

为贯彻落实好环评法的要求，监管部门将对核设施的全过程开展事中和事后监督，核安全监督员按照检查程序对核设施各阶段的重点工作驻场开展现场检查，确保能严格落实环保设施的“三同时”。同时，为确保核设施环评监管的可持续性和有效性，落实合理可行尽量低的辐射防护要求，核安全监管部门要求营运单位定期（通常为10 年）对核设施开展安全评价工作，其中就包括环境管理和三废运行情况等内容，通过安全评价对核设施的排放量进行持续优化。

以在我国运行较早、较成熟的大亚湾核电基地为例，核设施环评事中和事后的监管要求在该基地得到了充分落实，随着定期环保检查、定期安全评价以及流出物优化措施的不断深入，大亚湾各机组的流出物年排放量呈下降趋势[11]。对比大亚湾GNPS机组的排放限值、2014—2018 年的实际排放量以及GB 6249—2011《核动力厂环境辐射防护规定》的要求（表2）可以看出，该机组的年实际排放量远低于国家标准和环评批复的限值要求。

表2 大亚湾GNP 机组年度实际排放量与排放限值比较Table 2 Comparison of annual actual emissions and limits of GNPS units in Daya Bay Bq

由于14C 与其他核素不同，其从运行开始就不存在累计状态，因此14C 年排放量可准确反映核电机组放射性核素的排放情况，GNP 机组排放的流出物（如3H、卤素、惰性气体等，液态14C 除外）从运行开始就处于累积状态，因此在运行初期会持续升高或保持平衡，直到多年后达到平衡（不同核素平衡时间不同），才基本保持稳定波动。从2013 年开始对大亚湾核电营运单位GNP机组液态流出物中排放的14C 进行了监测[12]，结果见图4，可以看出GNP 机组的14C 排放量逐年降低。

图4 GNP 机组液态流出物中的14C 排放监测结果Fig.4 Monitoring results of 14C in liquid effluent of GNP units

2010—2018 年，GNP 机组共产生放射性固体废物1 031 m3，每年固体废物产生量为89～129 m3[13]（图5），呈逐年降低趋势，其中2010 年固体废物产量最高。

图5 GNP 机组固体废物产量趋势Fig.5 Trend chart of solid waste output of GNP units

2.3 落实放管服要求

推进环评“放管服”改革是贯彻落实党中央国务院决策部署的重大政治任务，是在发展中守住绿水青山第一道防线的根本保障。环评法第三章要求国家根据建设项目对环境的影响程度[14]，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。从优化环评审批、提升服务质量角度，核设施环评监管最显著变化体现在分类管理名录的变化上。

自2003 年《建设项目环境影响评价分类管理名录》发布以来，为深入落实“放管服”改革、推进构建环境治理体系、减轻企业负担，在5 次修订过程中，根据多年核安全监管的实际经验，持续对名录进行调整，充分体现了核设施环评分类监管的优化过程（表3）。

从表3 可以看出，近年来核设施环评监管的具体优化过程：对于源项变化不大、流出物排放较少、环境影响较小的建设项目只需编制环境影响报告表，如独立的废物贮存设施、次临界装置等；
对于控制区内不带放射性的新增项目只需进行登记管理，如维修车间、办公设施等。这充分体现了环评“放管服”改革中的源头管控作用[15]。

表3 历次名录版本中关于核设施要求的变化情况Table 3 Changes in requirements for nuclear facilities in previous revisions to the directory

在目前的核设施环评综合监管体系的有效监管下，我国的核设施安全运行，个人受照剂量保持在合理可达尽量低的水平，严格控制流出物排放，保持了良好的安全运行，未对环境和公众造成不可接受的辐射危害。但随着环保改革的逐渐深入，环评法规标准的不断完善，核设施的环评监管也暴露出一些新的问题。

3.1 检查、抽查的机制和力度需加强

核设施各阶段环评批复后，生态环境部委托生态环境部地区监督站进行日常的监督检查和抽查是实施监督管理的重要有效手段，因此在加强事中事后监管后需要进一步制定与之匹配的检查和抽查的制度或机制。另外，环保验收现由企业自主安排，由于对验收缺乏统一的要求、技术规范、定期的检查或抽查机制，导致验收质量参差不齐。因此对于环保验收，需要制定具有针对性的检查制度，来进一步确保环保验收达到预期的效果[16]。

3.2 环境影响后评价的要求需要落实

环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防治对策和措施[17]。核设施在运行前均按照环保要求进行了预测和评估，但运行后仅进行流出物的监测和环境的一般性监测，对于设施运行后的实际环境影响有多大，环评报告中的预测是否准确，采取的预防措施效果如何等一系列问题均未进行复核验证，缺乏持续的追踪。设施运行后，主要关注环保设施运行状况、流出物排放、环境监测、环保管理制度完善以及环境应急能力等情况，而对由于设施的连续运行对环境和公众的累积效应以及运行后环境的现状评价均关注很少。这些累积效应和现状评价需要通过定期的后评价来实现，后评价通过环境参数变化情况的分析和各类污染物管理系统及效能评价实现设施后续的安全运行和环境安全，对环境保护设施和措施中发现的问题要给出解决方案及补救措施。因此，对于重点的核设施需要开展环境影响后评价。

3.3 环评监管内容需进一步完善

核设施环评是按照选址、建造、运行和退役不同阶段进行编制的，不同阶段的环评要求有所不同，特别是事中和事后监管要求在目前的环评文件中体现不足，使得环评文件在环境保护事中和事后监管过程中缺少可参照性和可执行性[18]。地区核与辐射安全监督站是事中和事后监管的重要组成，日常的环境监管也应是监督站的一项重要任务。地区核与辐射安全监督站目前在核安全、设备安全等方面有着较为完善的监督制度，但是在环境监督制度方面有所不足，应根据不同阶段环境保护监督要求的特点，建立一套完善的监督检查制度。

4.1 结论

（1）核设施的环评法规标准体系不断完善，已经成为了环评法标准体系的重要组成部分。核设施的环评监管按照环评法的要求严格开展，已经成为核设施安全监管的重要手段。

（2）在核设施环评审查以及事中和事后监管等工作中，通过要求核设施持续的工艺改进、管理优化和监测能力提升，在合理可行尽量低的排放原则下，核设施的流出物和固体废物产生量明显降低，改善了核设施周边的辐射环境。

（3）核设施环评在落实“放管服”要求后，重大核设施项目的审批和监管更加明确，营运单位减少了不必要的环评工作量，使环评制度在核设施安全监管中的作用更加积极有效。

4.2 建议

（1）对环评单位要重点监督其是否依法依规开展作业，确保环评文件的数据资料真实、分析方法正确、结论科学可信。对下级生态环境部门审批的环境影响报告书（表）开展技术复核。对于业主自行开展的环保验收，制定相应的检查机制，定期进行检查或抽查，以督促环保验收质量。

（2）核设施由于其放射性，对环境的影响存在长期性、累积性效应。因此在运行一定时间后，应定期开展环境质量现状调查和评价，关注设施所在厂址的环境参数变化情况，进行各类污染物管理系统及效能评价。通过定期的后评价，确保环保设施后续的安全运行和环境安全，进一步了解长期累积效应对环境的影响情况，对环境保护设施和措施中发现的问题给出解决的方案和补救措施。

（3）结合管理实际，核设施在性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施5 个方面发生变化，且可能导致环境影响显著变化的情形可界定为重大变动。为规范核设施环境影响评价重大变动的管理，针对重要核设施，如核电厂、后处理厂、研究堆等，应制定行业的环评重大变动清单，有效指导监管双方做好建设项目重大变动的判定，避免产生重大不利的环境影响。

（4）核设施的环评分4 个阶段，不同阶段环评关注重点内容不同。核设施大部分为在老厂址新建，一个厂址上存在多个不同类型建设项目，事中监管和事后监管并存。应针对项目明确事中事后监督管理的主要内容，具体可从以下几方面考虑：经批准的环境影响评价文件及批复中提出的环境保护措施落实情况；
施工期环境监理和环境监测开展情况；
竣工环境保护验收的实施情况；
环境保护法律法规的遵守情况和生态环境部门做出的行政处罚决定落实情况。