“十四五”交通基础设施投融资发展思路研究

范 娜

（甘肃省交通运输厅投融资管理办公室，甘肃 兰州 730030）

我国交通投融资政策体制机制发展经过不断演变，形成了公益性项目依靠发行一般债券和财政公共预算、经营性项目依靠发行专项债券和利用社会资本投资两个投融资体系,逐步建立起政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控的公路投融资模式。“十三五”期,通过多元化投融资手段,我国公路交通保持了较为平稳的发展态势，发展水平跃上新台阶，但在促进交通基础设施大发展的同时,投融资环节自身存在的问题逐步显现。

（一）公路建设资金需求与供给存在很大差距

按照“适度超前”的要求，未来10 至15年我国公路基础设施仍将处于集中建设、加速成网的关键阶段，建设任务依然繁重，资金需求规模十分庞大。自国家加强地方政府债务管理，规范投融资行为以来，投融资政策持续收紧，“十四五”期，国家投融资政策仍将趋严，中央资金的争取难度进一步加大，部分省份省级财政资金增长乏力，公共财政预算和政府债券发行额度难以满足公路建设资金需求，省级补助资金缺口大。市县财力吃紧，财政资金多用于民生保障，用于交通发展的资金十分有限。地方政府一般债券发行空间有限，西部省份项目资源禀赋较差，吸引社会资本投资参与的长效机制还没有形成，难以支撑投资量巨大的交通基础设施建设，致使交通建设资金异常紧缺，交通基础设施建设资金短缺、刚性约束增强。

（二）保障交通可持续发展的政策制度体系还不健全

当前交通运输基础设施建设任务主要是国家高速公路“断头路”、集中连片特困地区和国家发展战略要求的互联互通建设项目，客观上存在建设成本高、风险大、预期收益低的特点，需要进一步研究有效、具体的政策措施。一是保障收费公路可持续发展的制度设计亟待完善。受专项债券年发行量不确定、债券期限与收费期限错配等因素影响，专项债券在交通领域使用不足、不充分，资金效益未充分发挥，政府收费公路建设资金短缺问题十分突出。修订的《收费公路管理条例》尚未出台，关于高速公路收费期限到期后继续收费的政策迟迟未发布，收费公路到期停止收费将直接导致债务悬空，保障养护和运营管理资金难以解决。二是随着国家投融资体制深化改革和投融资模式的不断创新，收费管理运营体制也在发生变化，现行的《收费公路管理条例》已难以满足当前多元化的交通发展实际工作需求和形势的变化，对投融资创新也形成了一定的壁垒。投融资政策涉及部门较多，出台的一系列政策制度难以充分发挥组合效应，使得交通投融资手段面临较大不确定性风险，无法一以贯之，相关主体的权责利也无法清晰界定。

（三）存量债务化解难度较大

2021年全国收费公路统计公报显示，2021年年末，全国收费公路累计建设投资总额121184.4亿元，收费公路债务余额79178.5亿元，比上年末增加8517.3亿元，增长12.1%。2021年度，全国收费公路通行费收入6630.5亿元，支出总额为12909.3亿元，其中，偿还债务本金7164.8亿元，偿还债务利息3426.8亿元，偿还债务本息占比达到82%。由于高速公路里程逐年增加，投资规模持续扩大，部分运营项目为筹集养护资金或偿还债务利息举借新债等原因，收费公路债务余额不断上升。随着债务规模持续扩大，还本付息支出不断增加，而通行费收入用于还本付息支出十分短缺，特别是受经济下滑影响，通行费还在呈下降趋势，需要依靠“借新还旧”维持资金平衡,势必导致“借新还旧”的额度越来越高，息转本现象难以缓解，债务积压,资产负债率攀升。西部省份公路项目受资源禀赋不好、投资规模大、交通量低、回报周期长、经营收益率差等客观因素，公路存量项目债务总额大，政府债券发行期限普遍较短，省级交通政府存量债务还本付息压力大，省级财政资金未来年度可用建设资金明显下降。

（四）融资渠道单一，尚未形成可推广借鉴的范本。

我国高速公路投资规模大、投资回收期长，长期以来，存在融资渠道单一，融资结构不合理，过度依赖间接融资，可持续发展能力不足等问题。随着高速公路密度的增加，新建高速公路基本属于偏远或加密路段，交通流量有限，随着桥隧比增加、征地拆迁、材料人工的增加，高速公路造价大幅上升，建设成本高，新建高速公路通行费收入不乐观，尤其是中西部新建高速公路，不具备可投资性，投融资压力巨大。各地积极探索资金筹措路径，积极探索建设筹融资体制改革，在PPP模式、专项债券+市场化融资、存量资产再安排、企业战略重组、交通+路衍经济、延长项目合作期限、资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方面进行了有益探索，但投融资创新模式未形成规模效应，还有待进一步挖掘创新和推广这些有效的经验和做法。

“十四五”时期，是开启加快建设交通强国新征程，推动公路交通高质量发展的关键期，进一步完善基础设施网络，提升运输服务品质，提高安全保障能力，全面加强公路与其他运输方式的衔接融合，当好全面建设社会主义现代化国家的开路先锋，必须高度重视交通投融资工作。

（一）加快完善交通投融资管理体制机制

深入准确贯彻落实《政府投资条例》等政策法规，始终从交通的基础性、公共性、服务性属性出发，坚持交通投融资工作始终由政府主导的价值取向，加快制定出台财政事权和支出责任划分落实机制和措施，保证各级政府事权与支出责任相匹配，与当地财力相匹配，增强政府投资的引导性和精准性。鼓励通过多元化市场融资方式拓宽融资渠道，最大限度鼓励和吸引社会资本投入，切实增强投融资发展的内生动力和活力，着力增加交通运输有效投资，提升资金使用效益，为优化完善交通基础设施供给结构，加快交通强国建设和“十四五”交通发展提供优质、高效的资金保障。

（二）在稳定资金来源及渠道的基础上，构建多元化的资金保障体系。

“十四五”期交通基础设施建设任务重，建设资金需求大，为确保交通运输固定资产投资计划按期完成，必须解放思想，创新工作思路，打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源。一是稳定现有资金渠道，进一步用足用好中央交通专项资金政策和政府债券政策；
二是处理好政府与市场的关系，调动各级政府积极性，积极用好各方资源，发挥市场配置功能激发市场的活力，推动交通与其他产业深度融合；
三是深化合作积极争取金融机构的支持，优化融资结构，探索利用各类新型融资工具，提高企业直接融资占比，进一步降低资金成本，提升交通融资的可持续性；
四是加大招商引资力度，积极引进社会资本，通过资源配置、资产盘活、市场融资等新型建设模式，充分挖掘社会资金潜力，多渠道筹集项目建设资金，全力拓展融资空间，创新融资机制。

（三）在保持一定的交通建设投资规模的基础上，着力防范政府债务风险。

打好防风险战役，防范化解金融风险是重中之重，化解交通建设存量债务、做好交通行业风险防范问题，要妥善处理好需求与供给、规模与速度的关系，在利用好国家高度重视加大基础设施等领域补短板力度和稳定有效投资的政策红利基础上，紧盯目标任务，抢抓工期，确保投资任务如期完成。同时，要逐步建立规划执行与资金平衡保障机制，妥善处理存量债务和在建项目后续融资，积极防范行业债务风险，从根本上降低金融风险的发生概率。继续深化交通运输基础设施投融资管理体制和运行机制改革，不断健全重大风险监测、研判、预警机制，加快形成投资、融资、建设、经营、偿债良性循环机制，建立多元化、可持续、能防控的资金保障渠道。

（四）科学编制投融资规划，保障投资项目资金来源。

随着国家对加强地方政府性债务管理和规范地方政府举债融资从严要求，政策环境进一步趋严，筹融资渠道更加有限，必须坚持把资金先行理念作为交通工作的重要落脚点。结合加快交通强国要求和各级财政自身财力情况，按照尽力而为、量力而行原则，做好交通投融资政策制度设计和路径研究，配套制定合理可行的投融资规划，促进项目和资金相衔接，长短期建设相统筹，投融资相协调，保持合理有效的投资规模。结合财政事权支出责任，落实中央、省、市、县各级财政资金渠道和标准，分门别类按项目类型和投资融需求落实可操作、可落地的筹融资方式和渠道，切实发挥投融资对交通发展规划的协同作用，坚持将资金保障作为推动项目的前置基础，促进交通运输高质量发展。

（一）加强政策引领，统筹完善交通投融资制度设计。

一是推动上位政策制度更加成熟定型。健全交通投融资政策法律体系，加快推动制定交通投融资上位法规，既保持投融资制度和治理体系的稳定性，又要抓紧制定各项急需的配套制度，做好交通发展资金政策的顶层设计支持，推动交通资金政策法定化、交通资金来源固定化。二是加强投融资模式创新的微观政策研究，进一步畅通发展路径，鼓励推动投融资模式创新。如针对路衍经济专营模式，研究出台配套的操作指南，研究制定“交通+旅游”“交通+相关产业”技术标准、操作范本、审批流程等，出台交通划拨用地实施兼容商业开发用地政策、产业融合项目立项审批相关政策，项目落地提供微观政策支撑。三是健全政策制度落实机制。加强投融资顶层设计文件的宣贯，紧跟国家政策导向，做好交通投融资的探索、试点、推广等工作，形成各种投融资模式的操作范本，在全国范围内进行推广。可推动成立省级层面交通投融资工作领导机构，统筹推进全省交通投融资工作和政策落实，强化政府和行业统筹力度，形成系统化、一体化的组织体系，将中央补助资金、省市县可用财力、市县地方政府资源和相关产业统筹融合起来，实现政府投资使用效率最大化，最大限度发挥财政资金撬动社会投资的作用。

（二）积极争取财政资金投入，进一步加大财政性资金保障。

一是积极争取中央政策支持，充分发挥各类行业政策资金保障作用，加大车购税补助资金、中央预算内资金投入力度。二是强化地方政府责任，进一步建立健全省市县公共财政投入机制，彻底扭转“交通部门办交通”的传统发展理念，压实落实省市县政府的责任，增加政府公共财政投入力度，解决省市县政府财政投入长期“缺位”和“不到位”问题。三是保障省级财政资金的稳定供给，统筹省级部门闲置资金，建立一定规模的省级政府资本金资金池，保证用于交通项目的政府资本金维持固定基数，并逐年呈比例增长，确保力度不减弱、总量有增加。四是继续开好举债融资的“前门”，争取适度扩大发行地方债券规模，满足正常合理的融资需求，严控资金使用领域，坚决遏制地方政府债务风险。

（三）营造优质的交通营商环境，广泛吸引社会资本。

全面开放交通市场，平等对待各类市场主体，创造条件吸引各类社会资本依法合规参与交通项目投资、建设、运营和维护，保障各类社会资本的平等权利和公平待遇，全面激发市场活力。深刻转变政府职能，优化服务改革，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，进一步增强服务意识，做好招商引资项目的全流程服务保障工作，主动协调对接、靠前服务，开辟“绿色通道”，营造公开、透明、平等的营商环境。搭建政府、行业与银行、企业的定期推介交流平台，建立畅通有效的政企沟通机制和信息共享机制，积极推介包装成熟的重大项目，及时传递国家利好政策，推动政企沟通常态化。政府部门秉持契约精神，诚信履约、兑现承诺；
企业诚信经营，积极承担社会责任；
行业部门总体统筹协调，做好对接服务工作；
银行金融机构主动服务，创新金融产品，多方共同努力，加大“引强入交”、“引资入交”力度，持续深化政银企合作成果。

（四）探索创新投融资方式，多渠道筹措交通运输发展资金。

一是规范、高质开展政府和社会资本合作（PPP）。切实加强PPP项目的可行性论证研究，规范开展物有所值评价和财政承受能力论证，严格落实政府支出责任。进一步规范PPP项目操作流程，强化PPP合同内容审查，落实项目风险分配方案，构建合理、清晰的权责利关系，提高PPP项目落地和推进实施效率。二是多措并举盘活存量资产。鼓励具备条件的项目通过资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式盘活存量资产。在调研分析不同区域经济社会发展现状和发展趋势，以及公众对高品质出行服务的需要方面，通过适度调整增加收费公路进出口布局，规划建设成本较低的连接线，发挥与新建一条高速公路相同的作用，盘活带动公路存量资产和沿线资源，放大融合发展乘数效应。三是大力发展路衍经济。探索路衍经济发展的新业态、新技术、新模式和新路径，深化拓展路衍经济上下游产业链，构建起“一业带动、多业支撑、跨界融合、联动发展”的产业融合发展新格局，加快培育形成区域经济发展新动能。四是探索开展“专项债+市场化融资”。积极发挥专项债券作为符合条件项目资本金的杠杆作用，主动对接金融机构，积极推介项目，合理推动专项债券项目市场化融资。五是试点推行政府收费公路“委托建设运营”。按照“政府主导、企业运作”的原则,将政府收费公路项目的建设、运营及缺口资金筹集等委托国有全资企业全过程负责，被委托企业以自有资金和市场融资资金补足项目建管运营的资金缺口,可有效弥补收费公路项目资本金缺口，发掘路衍经济项目产业潜力，实现“路产”联动建设开发。六是设立交通发展投资基金。通过股权投资等方式支持交通基础设施建设，坚持市场化运作，允许基金适度投资交通领域外的高回报项目，解决项目资本金来源不足问题，有效发挥政府投资资金的引导作用。