发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用

文_薛 侃

习近平总书记指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。我国有14亿多人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。我国行政复议制度发源于1990年《行政复议条例》，成型于1999年《行政复议法》，兼具行政性与司法性，能够充分调动行政资源高效妥善解决矛盾争议，具有其他救济手段不可比拟的功能优势。2020年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出，“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”，为推进行政复议体制改革提供了根本遵循，也为一体建设法治国家、法治政府、法治社会提供了具体抓手。

所谓“主渠道作用”，是指行政相对人愿意首选行政复议来解决行政争议，且通过复议解决的行政争议案件数量也最多。而行政相对人是否愿意启动行政复议程序，则取决于复议能否切实帮助其解决问题，对其受到的侵害给予有效救济。因此，行政复议的主渠道作用发挥，应当通过两个维度来实现：一是在争议化解的“入口”，让绝大多数行政争议首先进入行政复议渠道寻求解决，即在数量上能够涵括最广泛的救济需求；
二是在争议化解的“出口”，让绝大多数行政争议在行政复议程序中得到实质性解决，实现程序终结和实体终结的统一，即在质量上能够最有效地化解行政争议。概言之，只有同时符合“整体数量”和“个案质量”的双重要求，行政复议才能真正成为当事人救济权利的首选和优选，真正成为化解行政争议的主渠道。

近年来，随着行政复议体制改革向纵深推进，复议工作的规范化、专业化、信息化水平不断提升，根据《司法部2021年法治政府建设年度报告》显示，2020年复议案件数量比改革前增长了22.3%，行政复议作为化解行政争议的主渠道效果初步显现。但在实际工作中，当前行政复议仍有一些理论和实践层面的突出问题，影响制约主渠道功能作用发挥，需要予以关注解决。究其根源，当前制约行政复议主渠道作用发挥的原因主要有以下几个方面。

行政复议的高效优势还不明显。行政复议、行政诉讼和信访制度，被称为我国化解行政争议的“三驾马车”，但从受案数来看，当前仍然没有突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。以2020年为例，全国行政复议受理总量为17.48万件，一审行政诉讼案件受理总量为26.02万件，同样作为人民群众解决诉求渠道的信访制度全年办理总量为764万件（次）。不论是在法律规定上还是在实践操作中，行政复议与行政诉讼高度同质，复议应有的便捷、高效、免费等优势不够突出。从程序上来看，行政复议在申请时限、提请方式、审查期限、审理流程等方面均有着与行政诉讼类似的严格、复杂要求，一定程度上导致公众“不知复议”“不会复议”；
从成本上来看，目前非财产类行政诉讼的受理费也很低，信访与行政复议同样不需要收取费用，行政相对人往往缺乏先行申请行政复议的意愿和动力。

行政复议的办案模式受到质疑。行政复议是行政系统内部的争议化解制度，复议案件办理又多为书面审查等方式，缺乏听证、调解等复议申请人与行政机关“面对面”的环节。复议结束后形成的法律文书一般仅简单陈述案情和结果，缺乏充分的释法说理。复议程序的公开性、透明度不高，法律文书的说理性不足，往往使得行政复议被质疑存在“暗箱操作”“偏袒维护”，社会信任度亟待提升。

行政复议的决定缺乏终局效力。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改确立了“双被告”制度，复议机关不论是维持还是纠错都要作为被告参加行政诉讼。该制度的初衷是希望通过行政诉讼监督、倒逼复议机关依法公正履职，但在实践中行政复议普遍呈现维持率较高、纠错率较低的特点，以上海市为例：2018年、2019年、2020年复议案件维持率分别为64.8%、71%、64.8%，纠错率分别为3.21%、3%、6.9%。监督纠错和救济解纷功能的发挥还不够充分，公众对行政复议的认可度和信任感还不高。一部分行政相对人在复议后仍会继续提起行政诉讼或转去信访，法院对复议决定和原行政行为一并作出裁判，不仅产生制度间的内耗和空转，更导致复议机关作出的复议决定不具备终局性，执行力大打折扣，严重弱化了复议制度权威，制约了行政复议对行政争议的实质性解决。行政复议实质性化解行政争议的能力还需要进一步加强。

行政复议的专业保障不够到位。行政复议的行政性、司法性等特点决定了复议工作人员应当具备依法办理案件、熟悉行政业务、善做群众工作等多方面能力。但实践中，部分复议机构人员配置不足或身兼数职，能力水平参差不齐，高素质、专业化的人才比较欠缺，影响了行政复议办案质量。当前，行政复议体制改革虽然对加强队伍建设提出了要求，但改革主要聚焦提升复议人员的法律能力，将行政复议队伍的“专业化”简单等同于“法律化”并不合适。同时，就复议人员的待遇、发展、保障等配套措施也言之甚少，如何吸引人才、防止人才流失等需要进一步研究和考量。

充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，是习近平总书记和党中央加强和改进行政复议工作的重要要求。落实这一要求，既需要与时俱进创新发展理论，也要探寻实践的最优路径，以《行政复议法》修订和行政复议体制改革为契机，构建形成科学高效的制度供给和机制保障，不断放大行政复议公正高效、便民为民的制度优势，推动绝大多数行政争议在行政复议中得到实质性解决，确保人民权益得到及时救济、利益得到有效维护、诉求得到切实满足，实现政府治理、社会治理现代化水平不断提升。当前重点做好以下工作。

提升复议机构的统一性。行政复议体制改革方案要求“建立统一、科学的行政复议体制”，除实行中央垂直领导的部门外，县级以上人民政府作为复议机关统一行使复议职责，具体由设立的复议机构负责统一受理、统一审理、统一决定、统一应诉。当前，各地因地制宜探索，积累并形成了丰富经验和不同的复议机构模式。比如辽宁、河南等地的行政复议委员会办公室模式，广西、山东等地的行政复议办公室模式，浙江、上海等地在司法行政部门挂牌行政复议局的模式等。（曹鎏：“行政复议制度革新的价值立场与核心问题”，《当代法学》2022年第2期）综合而言，对外挂牌成立行政复议局的优势更加突出，通过建立复议申请的统一受理窗口、作出复议决定的独立运行机构，不仅有助于整合过去分散的复议管辖权与复议资源，方便群众提出复议申请，更能在根本上破解“同案不同判”的问题，切实提升行政复议的公信力。

提升复议路径的吸附性。针对行政复议先行选择率不高的现状，可以探索将现有“自由选择为主，复议前置为例外”的模式，转变为“复议前置原则+负面清单”的模式，即行政相对人对行政行为不服的，除法律特别规定外，均需先行提出行政复议申请，让尽可能多的行政争议首先进入复议程序，推动行政复议的“过滤器”功能得到充分发挥。同时，作为扩大复议前置范围的配套措施，要加快建立申请辅助、申请支持等机制，由专业机构、专业人士提供类似于法律援助的专业服务，避免“不知复议”“不会复议”，切实消除当事人尤其是老年人、残障人士或文化程度较低的特殊群体顾虑。（莫于川：“行政复议机制和方法创新路径分析——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角”，《行政法学研究》2019第6期）

提升复议解决的有效性。传统行政复议的书面审查不仅不利于全面查明案件事实、准确把握案件的实质争议点，更影响社会公众对于复议的信任度。创新行政复议办案模式、提升争议化解有效性，关键就在于提高当事人的参与程度，建议探索实行直接言词审理，由申请人与被申请人围绕案件事实、争议问题、法律适用等当面陈述、质证和辩论，复议机关在听取双方意见的基础上依法作出复议决定。要推动调解贯穿行政复议全过程，实践中的多数行政争议主要涉及行政管理和政策问题，本身的法律关系并不复杂，调解可以充分发挥复议制度的行政专业优势，降低权利救济的程序和时间成本，“情理法”结合促进争议得到有效化解。此外，还要把释法说理作为复议法律文书的必要组成部分，建立完善行政复议文书公开、指导案例发布等制度，努力增强当事人对复议决定的认同，提高社会对复议制度的认可。

提升复议决定的权威性。从承担争端解决职能这个角度来说，司法与行政之间应该是平等的。（耿宝建：“‘泛司法化’下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径”，《中国法律评论》2016年第3期）复议机关根据事实和法律，对行政纠纷作出居中裁决的行为带有准司法性，应遵循司法的基本规律，即裁判者不承担居中裁决的后果，依法作出的裁决不能被随意推翻。因此，建议取消“双被告”制度，明确对行政复议决定不服的，应就原争议的具体行政行为提起诉讼，维护复议决定的权威性和终局性。同时，加强复议决定和调解结果的强制力、约束力，对于拒不履行或拖延履行的，要加大追责力度，保证执行到位。针对取消“双被告”制度后对于复议机关的监督，可以通过完善复议人员奖惩机制、强化复议活动纪检监察等方式进行补足，确保行政复议依法公正高效运作，切实维护人民群众的合法权益。

提升复议队伍的专业性。行政复议体制改革方案提出要“打造一支革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议专业队伍”。对标成为化解行政争议主渠道的目标，复议人员的专业性应至少体现为行政业务能力与依法办案能力的统一、多方协调能力与独立判断能力的统一、个案化解能力与社会治理能力的统一等多方面。在当前行政复议法的修订过程中，建议吸取司法员额制改革经验，明确行政复议队伍综合能力提升和组织保障要求，探索建立区别于一般行政机关公务员的独有管理制度，涵盖职业规范、业务培训、待遇保障、晋升发展等各方面内容，建立科学的绩效考评以及严格的责任追究体系，以全方位的能力培养、更完善的正向激励和强有力的监督机制打造过硬队伍，为行政复议的高质量开展提供坚实保障。