排污许可证核发过程中存在的问题及建议——以张掖市为例

陈能海

（张掖市环境工程评估中心，甘肃 张掖 734000）

2017年，原环境保护部及甘肃省、张掖市两级环境保护部门,分别印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，按行业类别分步实现固定污染源排污许可全覆盖。2020年，为切实打好污染防治攻坚战，完成“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”的目标要求，生态环境部办公厅印发通知，对固定污染源排污许可进行清理整顿，做好2020年排污许可核发登记工作，完成排污许可全覆盖。

张掖市生态环境局成立了张掖市固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作领导小组，并建立了工作调度机制，同时印发了《张掖市固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作方案》，要求以“二污普”数据为基础，通过“摸、排、分、清”等步骤,清理并完成2017～2019年应完成排污许可核发的33个行业排污单位的核发工作，并完成2020年全市排污许可核发及登记工作。市生态环境局统筹协调各县区分局并提前完成了工作任务。

2021年，为进一步提高排污许可核发质量，高效发挥排污许可固定污染源核心管理的制度优势，张掖市生态环境局严格落实生态环境部《环评与排污许可监管行动计划（2021～2023年）》《生态环境部2021年度环评与排污许可监管工作方案》，连续两年对各县区分局核发的排污许可证和登记管理进行抽查检查，配合省生态环境厅完成对市生态环境局核发的排污许可证抽查检查工作，完成执行报告和环境管理台账填报与审核，通过倒推机制提高排污许可证核发质量。

2.1 张掖市排污单位行业分类

近年来，张掖市加快构建特色优势产业的格局，在传统农业、制造业、旅游业和轻工业的基础上，大力引进生态工业、新能源、现代种业等产业，形成特色优势产业与传统优势产业并重的格局。全市所有企事业排污单位中，重点以畜禽养殖、印刷、水泥及石灰石膏、砖瓦和机动车及配件零售行业为主，虽然经济效益低，但对大气环境、水环境和土壤环境造成的影响都是轻微的，属于环境友好型企业。

目前，张掖市重要污染源还是来自少量化工、造纸、黑色金属矿采选、有色金属冶炼及农药制造等行业，其中，化工企业17户，造纸企业3户，黑色金属矿采选1户，有色金属冶炼2户，农药制造4户，且均属于高耗能、高污染类项目，这些企业是全市主要污染物增加的主要来源，增加经济效益的同时，污染物排放也随之增加，对环境产生了一定的影响。

2.2 张掖市排污许可证核发亮点

一是对全市排污单位较集中的，派专人以乡镇为单位下沉培训指导，实行现场填报、登记；
对排污单位技术力量薄弱的，通过点对点服务方式，采取网络远程指导。二是组织市、县生态环境部门对同一行业发证排污单位，采取网络集中培训、集中填报、集中审核，下发填报模板等方式，如需对现场需要核实的，下沉一线逐项填报，因特殊原因无法下企业的，以企业提供在线视频或拍摄视频等方式为依据，确保核发质量。三是市、县生态环境部门对发证企业要求，将申请资料全部提交核发系统或指定邮箱，生态环境部门进行线下审核，对审核发现的问题标注，并提出改正要求，第一时间将审核结果反馈企业修改完善，对达到核发要求的按程序予以许可；
对技术能力薄弱、多次修改仍达不到核发要求的，采取点对点网络视频指导等方式精准帮扶，全面提高核发质量和效率。

2.3 张掖市排污许可证核发情况

张掖市生态环境局以排污许可证核发质量为核心、技术规范为手段，组织专家力量编制各行业排污许可证申请操作指南，根据行业特点，细化明确系统填报的技术要求，对污染物排放及源强核算进行了类别分析，力求帮助企业更高效、更规范的填报。同时，多方面的政策宣传，多方式对企业及第三方填报机构进行培训，运用网络做好宣传培训，倡导网络办，采取视频培训、下发指南、网上远程指导等方式，明确告知企业申报类别和时限要求，以及填报方式，填报网址、填报方法和管理类别，实行线上申报、线下审核。截止2022年9月，张掖市共核发排污许可证391张，其中重点管理115张，简化管理276张，进行排污登记企业1 894家，共为2 285家企事业单位办理了排污许可手续。

2.4 张掖市排污许可填报后续监管情况

为有效提升排污许可证的核发质量，从源头上遏制填报质量不高的现象，2021～2022年，张掖市对全市排污许可证进行抽查检查，重点检查排污许可证排放口类型、污染物排放种类及执行标准、许可排放量、环境管理台账、自行监测报告及信息公开能内容，旨在提升核发质量。对全市1 894家排污登记从排污单位基本信息、主要产品信息和废气、废水、固废排放去向等方面进行排查，旨在提升排污单位填报完整性、准确性，逐步建立和完善以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。

3.1 排污单位思想认识不足

企事业排污单位并没有认识到排污许可证对企业生产和污染物排放的重要性，只知道项目生产运行需要环境影响评价手续，对这项新增的行政许可制度比较陌生，不愿意甚至拒绝花费时间、财力去执行，主观上较为排斥，简单地认为排污许可证只是国家统一办理的行政许可，存在不排放污染物就不用办理的心理，忽略了排污许可证是企事业单位排污的唯一法律依据。同时，一方面因为技术能力受限，大多数企事业排污单位并未设置环保专干，排污许可证填报及申请过程中，都是由现场施工人员在随意填报，不符合甚至歪曲项目本身的实际情况；
另一方面，企业在建设或生产运行中，生产能力、污染物排放或污染防治设施发生重大变动时，并没有及时向环保部门提出变更或重新申请，仍据原有排污许可证进行生产，执法部门检查发现时才进行整改。

3.2 环境影响评价与排污许可缺乏有效衔接

《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021版）》（环评名录）和《排污许可证分类管理名录（2019版》（许可名录）在顶层设计上未有效衔接。《国民经济行业分类》中C2925塑料人造革、合成革行业，在《环评名录》是以“年用溶剂型胶粘剂或涂料（含稀释剂）”使用量为判定标准，10吨及以上为报告书，10吨以下则为报告表，而在《许可名录》中则全部为重点管理，这均与2017年原环境保护部引发的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》中，“纳入排污许可管理的建设项目，可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的，原则上实行排污许可简化管理”相悖。《国民经济行业分类》中C3021水泥制品制造行业和C3022砼结构构建制造，在《环评名录》中全部为报告表，而在《许可名录》中则全部为登记表，企业后期在项目污染物排放、源强核算、污染防治设施安装及自行监测等工作中均存在差异。《环评名录》与《许可名录》未有效融合衔接，将严重阻碍排污许可证的改革推进。

3.3 行业技术支持体系不完善

我国排污许可证自2017年改革开始，便相继发布行业排污技术规范，但部分行业排污技术规范发布较早，存在填报内容缺失、污染物总量核算方面不完善的问题。例如，我市铁合金行业，排污单位依据2020年生态环境部印发的《排污许可证申请与核发技术规范 铁合金、电解锰工业》[1]进行申请，主要排放口只许可了颗粒物的排放量，但环境影响评价文件及污染物总量减排时，均将二氧化硫和氮氧化物列入其中，造成了污染因子遗漏、污染物总量缺失的现象，在后期污染物总量减排时造成一定的影响。在汽车制造生产中，电泳是汽车涂装工艺中的首要环节，但2018年生态环境部印发的《排污许可证申请与核发技术规范 汽车制造业》[2]却没有设置电泳工艺的排放口类型，只能参照喷涂工序执行，排放口类型设置存在瑕疵。这些问题均反映了早期的部分行业排污单位技术规范并不完善。

3.4 第三方技术单位能力有欠缺

排污许可填报工作专业性较强，不仅要掌握各类排污许可政策、条例，还是根据不同的行业选择不同的技术规范进行填报，填报的困难往往在污染源源强核算方面。企事业排污单位在不具备专业技术能力、没有设置环保专干的情况下，往往选择因市场化运行而产生的第三方环保机构。但多数第三方环保机构因市场需求而产生，本身对于环保方面相关的政策法规并不熟悉，甚至部分第三方机构随意承接全市的重点项目，而这些项目工艺流程较为复杂，污染因子识别及源强核算均需要较高的专业技术水平。在没有熟悉排污单位实际运行情况，也没有学透相关政策及行业技术规范的前提下，就随意填报，造成“下证难”的局面，这不仅严重影响了重点项目的落地，也增加了核发部门的工作量。

4.1 加强宣传 增强排污单位主体责任意识

企事业排污单位是排污许可证申报的主体，应从根本上加强主体责任意识。一是要加强宣传。核发部门应采取下发告知单、电话通知、视频通知、政务信息等方式，通过网络向企事业排污单位推广排污许可制度。同时，制定排污许可宣传册，下企业时一一发放到位，明确告知企业申报类别、时限要求及填报方式，填报网址、填报方法和管理类别等，确保通知到位、服务到位、责任到人。二是要联合环境保护综合行政执法队建立奖惩制度。建立企业无证生产、非法排污、超标排放和虚假监测举报平台，执法人员对举报信息一经核实后，依法对排污单位进行行政处罚，严重时依法报送公安机关处置，同时，对举报人员给与一定的物资奖励。三是要制定排污许可倒逼机制。以全市“二污普”数据为基础，以“全国排污许可证管理信息平台-公开端”为平台，筛选未办理排污许可企业名单，倒逼企业办理排污许可手续。

4.2 加快《环评名录》和《许可名录》衔接融合 形成闭环管理

按照《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》[3]继续完善《环评名录》和《许可名录》，纳入排污许可的建设项目，对环境产生影响较大、应该编制报告书的，实行重点管理，对环境产生影响较小、应该编制报告表的，则实行简化管理，使分类标准达到统一，顶层设计上能够完成融合衔接。同时，应将未纳入排污许可证中的环境保护目标、环境风险防范措施及区域污染物削减等内容，要求企业在项目运行或试生产前，通过企业自主验收的方式，进行落实并在生态环境部门备案，将企业的主体责任落实到项目建设前、建设中及生产运行的全过程。最后，优化环评与排污许可内容，整合管理对象，制定环境影响评价与排污许可表单，推动构建“一个名录管控、一套标准执行、一套数据审核”的模式，形成“环评管准入、许可管排污”的高标准环境管理体系[3]。

4.3 完善排污许可证技术支持体系

排污许可申请与核发技术规范是审核部门和企业填报的重要基石，也是排污许可证进一步深化改革的重要保障，部分不适宜当下管理要求的排污许可行业，技术规范已不能满足企业的需求，需进一步优化和完善。国家层面应较早制定完善的工作方案，联合环境影响评价各要素技术导则，对部分不适宜的行业技术规范，采用修改单的形式进行修改完善，例如特征因子识别、污染物总量核算、排放执行标准、自行监测、主要排放口和一般排放口划定等，为审核部门核发、企业填报提供更加有力的依据。加强排污许可证填报质量，健全证后质量监管体系。排污许可证核发后质量监管体系尚未成熟，标准化、科学化、规范化证后质量核查技术指导尚未建立，应在全国“双百”计划的基础上，应尽快制定排污许可证质量核查相关技术规范，根据核查技术规范对企事业单位排污许可证规范性等进行复核，将排污许可证作为排污和执法的重要支撑，助力企事业单位及执法部门按证排污、依证监管，进一步提升生态环境保护主体责任。

4.4 加强企事业排污单位及第三方技术单位培训交流

因排污许可填报工作专业性强，填报内容多且复杂，核发工作需要审核部门、企业和第三方技术单位共同推进。一方面，审核管理部门应针对排污许可政策文件，以及行业排污技术规范对企业与第三方技术机构进行阶段性培训工作，对填报过程中常见的问题归纳讲解，也可以组织当地环保类专家深入企业，进行不同行业技术规范的培训，建立企事业排污单位环保专干负责制，深入企业一线轮岗交流学习；
另一方面，建议设置问题答疑工作群，配置专业技术人员对所提问题做到有问必答、及时回答和专业回答，对无法解答的问题建立问题台账并及时寻求解决，在线上学习，在线下实践，形成知识互通、资源共享的交流模式，避免填报过程中发生同一问题多次出现的现象[4]。

排污许可制度是全面打好污染防治攻坚战，做好生态环境保护的重要举措，也是生态环境部门执法检查、企事业排污单位依法排污的重要法律依据，要在固定污染源全覆盖的基础上，加强排污许可核发质量，建立以排污许可证为核心的“一证式”环境管理体系，不断推进生态环境质量持续改善。