职责同构与地方自主性：我国议事协调机构的设置逻辑

□张楠迪扬 刘明奇

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

（一）我国政府机构的纵向设置特征——职责同构

我国实行单一制的国家结构形式，依据《宪法》第八十九条，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”①。1982年以来，我国政府的纵向职责、机构设置一致程度较高[1]。20世纪90年代，我国开始实行社会主义市场经济体制，为了刺激地方发展活力、鼓励地方发展，中央与地方之间进行行政性分权，一定程度上赋予地方在经济、社会方面的发展权限。因此，我国在行政体制、政府机构类型、运作机制等方面都具有自己的特点，在行政机构设置上，我国中央与地方一直保持“职责同构”的模式。

“职责同构”是指不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一，即通常所说的中央与地方各级政府“上下对口”[1]。“职责同构”是具有中国特色的政府机构设置方式，可具体体现在职责同构、机构同构两个方面[2-4]：职责同构指下级政府和上级政府在相应部门及人员职能和职责上保持对应；
机构同构指下级政府在部门设置的名称、内设处（科）室等结构性因素上保持对应。职责同构的部门设置逻辑强调通过构建纵向较为严整一致的职能部门，提升行政效率。有关职责同构的研究更多关注政府职能部门的纵向关系，较少研究关注议事协调机构等横向协作机制的纵向同构性。横向协作机制的职能侧重促进跨部门合作联动，更多研究关注机制设置上需要注重所联动部门的特点，有效吸纳相关部门人员，设置相应的工作机制。但横向协作机制也可能具备纵向上传下达的职能，具备通过纵向同构提高上下级协作机制行动一致性的实际需求，特别对于跨层级的协作机制，纵向机制设置特征关乎横向协作机制的整体运行效果，而横向协作机制的职责同构性是

①参见《中华人民共和国宪法》，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm，访问日期：2022年7月1日。以往研究较为薄弱的环节。

制度同构理论为理解我国政府机构“职责同构”提供了一定的理论视角，由保罗·J.马焦和沃尔特·W.鲍威尔（Paul J.Maggio＆Walter W.Powell）两位学者共同提出的“制度同构理论”（Institution Isomorphism Theory）关注为何组织的结构和实践越来越趋同及其动因[5]。制度同构强调一种“约束性过程”，在面临同样环境下，组织机构在作用力下与其他机构变得相似。制度性同构（Institutional Isomorphism）是制度同构的一种类型，同构化的主要机制包括：强制性同构（Coercive）、规范性同构（Normative）、模仿性同构（Mimetic）。其中，强制性同构强调组织机构在正式或非正式的外力作用下，与其他组织变得一致，以符合社会期望[5]。规范性同构通过强调行业领域的规范价值、技术方法、专业训练等提供了一致的认知基础，成为促进组织同构化的力量[6]。模仿性同构指组织机构有意或无意受到周围环境的影响主动或被动做出趋同于其他组织的改变[7]。

职责同构也被认为是一种地方自主理性选择的行为结果，具备强制性同构、模仿性同构的某些特征。上级政府下发的政策文件具有较强的规范性和约束力，在整体上划定了地方行为选择范围，省级及以下地方政府通常选择依据顶层方案来设计地方改革方案，在地方机构设置上呈现出强制性趋同现象[8]。虽然多数顶层改革方案通常要求地方根据本地实际情况开展地方性改革，并未要求限制地方须与国家层面保持一致，但地方仍通常选择在整体上与国家顶层设计保持一致，同时，各地之间也会相互借鉴学习。这既是中央方案对地方实际统合能力的体现，也是地方为确保推进工作上传下达制度管道通畅的理性选择。因此，我国政府机构职责同构是类似强制性同构、模仿性同构、规范性同构的结合。

（二）我国地方政府机构设置的自主性特征——职责异构

职责同构有利于上级政府对下级同职能部门的业务指导和行政管理，强化中央对地方的行政领导和管理权，提升中央对地方的行政管理效率，但也被认为会限制地方行政机构重构及自主性治理架构的建构[9]。由于不同层级政府在机构设置上存在高度结构化雷同，在条块关系上，“条”纵向统合可能会在一定程度上限制“块”功能，限制地方能力的发挥[10]。因此在职责同构的基础上，我国各级政府机构设置也存在职责异构。职责异构是在维护中央对地方领导的前提下，根据地方自然禀赋、经济、社会等方面发展的实际水平，允许地方根据本地发展需求因地制宜进行政府机构配置，在一定程度上实行有别于中央或上级政府行政管理和机构设置的体制[11]。如果说职责同构是“上下一般粗”，职责异构就是“上下不一般粗”。

中央政府在保持对地方领导权威的同时，也在机构设置上给予了地方一定的自主空间，支持地方根据本地经济社会发展的实际情况，设置具有地方特色的政府部门，促进中央和地方发挥双方面的积极性[12]。职责异构被认为可鼓励地方自主性，释放地方发展活力[11]，有利于地方结合本地的实际情况设置行政机构[13]。比如，2018年政府机构改革中，四川省作为脱贫攻坚的主战场之一，将原省扶贫移民局更名为扶贫开发局，以增强此领域的工作力度①参见《我省省级机构改革稳步推进省直新组建和更名机构挂牌基本完成》，四川省人民政府网站，https：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2018/11/16/10463130.shtml，访问日期：2022年7月11日。。海南省近年来力推全域旅游，为更好构建国际旅游消费中心，将旅游、文化、体育等相关职能整合，组建了省旅游和文化广电体育厅②参见海南省旅游和文化广电体育厅网站，http：//lwt.hainan.gov.cn/jgjs/，访问日期：2022年7月11日。。山东省具有丰富的海洋资源，为更好发展海洋经济，打造海洋高质量发展战略要地，组建省委海洋发展委员会和省海洋局③参见《山东组建省委海洋发展委员会和省海洋局》，中华人民共和国自然资源部网站，http：//www.mnr.gov.cn/dt/hy/201810/t20181010_2333725.html，访问日期：2022年7月11日。。

（三）我国政府机构设置的基本分析维度——职责同构性

我国各级政府机构设置通常兼具职责同构与异构的特征。深入理解不同类型政府机构职责同构与异构程度，需要把握机构设置的职责同构性。既有研究更多讨论职责同构的类型化特征，较少依据系统的分析维度对政府机构职责同构性进行实证分析。

基于既有文献，本研究构建了包括结构同构性、职责同构性、关系同构性三个方面的分析框架。结构同构性主要指政府机构设置在机构部门设置上的纵向对应程度。比如，上下级是否在机构名称、组成部门类别、内设处（科）室等结构性因素上保持对应[2]。职责同构主要指政府机构部门职责、人员职务岗位设置、人员安排等的纵向对应程度。比如，上下级部门职能是否对应，人员岗位设置是否一致，担任同类岗位的人员是否职务对应等[2]。此外，关系同构也应被纳入职责同构性的分析维度。一级政府机构的组成部门不一定都处于同等级别，可能存在多个亚层级的部门关系。相同部门在不同层级或不同地区的隶属关系差异广泛存在[3]，部门隶属关系反映着机构职能特征[14]，可以体现出该部门地位的重要程度[15]。因此部门隶属关系的同构度也是影响层级沟通和政令上传下达的重要因素。比如，办事机构隶属关系上下不对应可能会阻碍“自上而下”的政策执行，妨碍上级政府有效实现治理目标。基于此，根据结构同构、职责同构、关系同构三个方面构建包含机构名称、组成部门、人员岗位、部门职责、人员职权、机构隶属等六个要素的政府机构职责同构性分析维度（如表1）。

表1政府机构职责同构性分析维度

近年来，我国持续推进“放管服”改革。作为全国范围的整体性、系统性改革，“放管服”改革的内涵十分丰富，包括行政审批制度改革、营商环境、科技创新、政府监管、公共服务等多领域改革，涉及发展改革、政务服务、人力资源社会保障、生态环境、交通运输等数十个职能部门的业务。这意味着统筹推进“放管服”改革需要能够横向联动多部门的高规格、广跨度的议事协调机构。

本研究以“放管服”改革的议事协调机构“推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”为研究对象，通过梳理及对比分析国务院、代表性省、市三级议事协调机构的人员及部门构成、主要职责，分析央地之间的职责同构性及差异。研究选取广东、江苏、四川、河北4个省份作为代表性省进行分析，主要原因在于广东、江苏为我国改革前沿及经济发达地区，改革力度大、创新程度高，四川及河北分别为西部及华北代表性省份。

本研究采用文献研究法，以国务院、四省份省级和所属市政府官方网站信息为基础，以相关机构设置的通知文件、官方新闻报道、机构改革方案解读等文献资料作为信息补充，收集了国务院、4个省级、66个地级市共计约1100条相关信息，构建数据库。数据库涵盖各级政府议事协调机构的名称、机构设置时间、主要领导职务、办事机构名称、所属部门、主要职能、职能承担部门等信息。受各地信息公开水平差异的影响，数据库中存在一些信息缺失的情况。本研究以四省及各市可获得的政府公开信息为基础进行分析。

（一）国务院推进政府职能转变和“放管服”改革议事协调机构

国务院办公厅于2018年7月19日成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，其前身是2015年4月成立的国务院推进职能转变协调小组①参见《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/25/content_5309035.htm?trs=1，访问日期：2022年7月18日。。协调小组是国务院专职负责政府职能转变与“放管服”改革工作的议事协调机构，主要发挥推进政府职能转变和“放管服”改革的统筹指导及督促落实作用（见图1）。协调小组的主要职能包括：对改革重要领域与关键环节的重大政策措施进行研究；
发现和研究切中改革要害的重难点问题提请国务院常务会议审议；
确定阶段性重点工作，制定时限明确、绩效可察可考的目标任务；
协调各地区各部门加强领域、部门与层级协同，解决改革推进阻塞并指导督促改革措施的有效落实；
同时关注改革创新，及时总结地方和部门的改革经验，对具有广泛借鉴意义的模式做法加以宣传推广②同上。。

该协调小组包括专题组和保障组。专题组是协调小组围绕“放管服”改革重点工作设置的工作组，内设精简行政审批组、优化营商环境组、激励创业创新组、深化商事制度改革组、改善社会服务组5个工作组，主要是调查情况，提出问题并进行研究，然后提出政策建议。保障组负责支撑保障专题组，包括综合组、法治组、督查组、专家组4个子工作组，主要工作涉及调研、政策制定、法律审核、专家咨询等。

协调小组办公室是协调小组的办事机构，设在国务院办公厅，由国务委员、国务院秘书长担任协调办主任，实际职能由协调小组保障组中的综合组承担。具体职能上，协调小组办公室是实际的日常工作部署及横向部门协调机构，负责沟通各工作组推进改革实际工作并联络地方，发现并关注改革过程中遇到的重大问题，组织调研并提出意见建议。此外，协调小组办公室负责协调各工作组及其各部门，督促解决重难点问题，促进创新①参见《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/25/content_5309035.htm?trs=1，访问日期：2022年7月18日。。议事协调机构在国家层面的设置方案及其对地方自主性的鼓励，成为地方机构设置职责同构与异构并存的基础。

（二）省级议事协调机构与国务院议事协调机构的职责同构性分析

本研究关注的四个省份中，河北、广东、江苏、四川的省级改革推进机制大部分与国务院保持同构。我国的改革模式通常具有“自下而上”和“自上而下”相结合的特征，在省级议事协调机构的成立时间上，四省均晚于国务院协调小组的成立时间。四省在成立协调小组的文件名称、方案内容上与国务院文件保持一致程度较高。

1.省级议事协调机构与国务院议事协调机构的结构同构性

图1国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组架构图（作者自制）

总体上，省级协调小组的结构与国务院的同构性较高，各维度基本与国务院上下对应，保持一致，同时存在微调。主干部门的主要岗位，如协调小组、专题组所涉部门，组长、副组长人员岗位等设置，因关乎协调小组的核心结构功能，与国务院同构性较高；
辅助部门及岗位存在省级差异化设置。在结构同构性的三个分析维度中，四省在机构名称上基本与国务院保持一致。在组成部门上，与国务院不同构的省份通常是在国务院的基础上增设更多部门；
而在人员岗位上，各省主要岗位基本与国务院同构。

首先，在机构名称上，省级议事协调机构名称基本与国务院的保持一致，一般命名为“推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”。广东、河北、江苏协调小组的名称与国务院完全一致。四川在名称中增添了政务公开要素，将“推进职能转变协调小组”和“政务公开领导小组”合并调整成立了推进政府职能转变和“放管服”改革暨政务公开协调小组。

其次，在组成部门上，在协调小组的案例中，组成部门既包括小组成员所在部门，也包括协调小组工作组的设置。成员所在部门通常是在国务院的基础上纳入更多部门。比如，河北增加了省编委办、省法制办等7个部门；
广东增加了省中小企业局；
江苏增加了省政务办；
四川增加的部门数量最多，包括省审改办、省政务服务和资源交易服务中心、省经济合作局、省政府口岸物流办等13个部门。此外，同时存在个别减少国务院相应部门的情况，比如河北没有纳入司法和民政主管部门，江苏省没有纳入能源、银行保险业、知识产权主管部门。在工作组上，各省基本与国务院保持一致，但在工组的类别、数量和名称上存在微调。整体上，专题组作为协调小组主干工作组，省级或严格与国务院保持一致，或在国务院的基础上增量设置。比如，江苏增设了推进政务信息化和大数据发展组、四川增设了政务公开组。保障组的省际差异大于专题组。有的省份保障组作为外围支撑工作组存在减量设置的现象，如广东、河北与国务院保持一致，设置了全部4个工作组；
四川、江苏少于国务院的组别，四川未设置督查组，江苏未设置专家组。

最后，在人员岗位上，省级人员岗位与国务院的保持一致，岗位设置采取组长制度，协调小组设置一位组长负责统筹议事协调机构，设置多位副组长协助组长推进工作，设置多位成员负责推进相关具体改革领域的工作。专题组设置组长、副组长两类人员岗位，保障组只设置组长。

2.省级议事协调机构与国务院议事协调机构的职能同构性

省级议事协调机构职能同构性在整体上与国务院对应，但同构程度弱于结构同构性，各省呈现出不同于国务院的多元化设置特征。与结构同构性类似，主干部门职能、主要岗位职权的同构性相对较高，辅助部门职能及岗位职权存在更多差异化元素。协调小组的主要职责与国务院同构度较高，体现在协调小组和专题组的职能上。地方差异化设置主要体现在对各组人员的安排任命上。部门职责多为原则性规定，担任具体岗位的人员的实际职务及主责范围会在更大程度上决定工作组的实际职能。

首先，在部门职能上，省级协调小组的职能与国务院基本同构，主要包括三个方面：一是统筹，对改革的重要环节和关键领域进行统筹研究，提出政策措施建议；
二是协调，对相关部门解决改革中遇到的重点难点问题进行协调；
三是监督指导，对各部门和地区落实改革措施进行监督指导。省级协调小组下设的专题组、保障组职能也与国务院基本同构。专题组方面，5个专题组分别负责统筹推进所在领域的改革工作，由组长所在单位承担专题组日常工作。保障组方面，综合组承担协调小组及其办公室的日常工作；
法治组负责对改革措施进行合法性审查，并推动相关立法将改革有益成果和模式制度化；
专家组负责提供改革政策建议和第三方评估；
督查组负责督办改革中遇到的重大问题，监督改革措施的贯彻落实。

其次，在人员职权方面，省级人员职权体现了更多地方自主设置的特色。一是协调小组的人员职权基本与国务院同构，由省委常委、常务副省长担任组长。有的省份升高了人员配置规格，凸显了地方对工作的重视程度，比如，广东协调小组由省长挂帅，强化领导对改革的推动效果。二是专题组的人员职权，与国务院不一致的省份，或升高人员配置规格，或强化岗位的专业性。比如，精简行政审批组组长在国务院层面由国务院副秘书长担任，而河北、江苏为了强化该岗位的专业性，由行政审批的业务主管部门省编委办副主任和省政务办主任担任组长。再如，优化营商环境组组长和激励创业创新组组长在国务院层面由国家发改委副主任担任，而河北、广东和江苏三省对应的专题组的职务规格升高，该两组组长均由省发改委主任担任组长。三是保障组的人员职权，与国务院不一致的省份，或升高人员配置规格，或由地方认为更适合履行岗位职责的人员担任，各省的部分设置与国务院部分同构。比如，综合组组长在国务院层面由国务院副秘书长担任，而河北、四川升格了人员配置规格，分别由省政府常务副秘书长、省政府秘书长担任综合组组长。再比如，法治组组长在国务院层面由司法部部长担任，四省中与国务院一致的广东、江苏、四川三个省份由省司法厅厅长担任，而河北则由省法制办党组书记担任组长。

最后，在关系同构性方面的表现。本案例中，关系同构性主要体现在议事协调小组及其办事机构的隶属关系上。四省的议事协调小组均与国务院同构，在省政府办公厅的层面成立协调小组。省级协调小组办事机构的设置主要体现在协调小组办事机构与具体职能承担部门的设置。省级协调小组设立办公室，作为议事协调机构的办事机构。此外，省级协调小组办公室通常设置职能承担部门（如表2）。四省办事机构及其职能承担方式呈现出三种情形：第一种情形是办事机构设置在省政府办公厅，具体职能由省政府办公厅承担，广东、四川属于此种情形，广东、四川协调小组办公室均设在省政府办公厅，由省政府秘书长担任办公室主任、协调小组副组长。第二种情形是办事机构设置在省政府办公厅，具体职能由省级政务服务管理部门的内设处室承担，河北省属于此种情况，河北省的协调小组办公室设置在省政府办公厅，日常工作由政务服务管理办公室下设的“放管服”改革协调处承担。第三种情形是办事机构设置在省级政务服务管理部门，具体职能由该部门的内设处室承担，江苏省属于此种情况，江苏省协调小组办公室设在江苏省政务服务管理办公室（以下简称“省政务办”），由省政务办主任担任协调小组副组长、办公室主任。省政务办下设行政审批制度改革处，负责承担省协调小组办公室的日常工作。上述第一、二种情形可视为与国务院协调小组同构。国务院的设置模式为协调小组，办公室设在国务院办公厅。国家层面，协调小组办公室的具体职能由综合组承担，这与省级的情况均不相同。

表2 省级推进政府职能转变和“放管服”改革协调办事机构

（三）市级政府职能转变和“放管服”改革议事协调机构

1.结构同构性

如表3，首先，是从机构名称上看，市级与省级和国务院在机构名称上相似度较高，市级与国务院同构度在整体上低于省级。大多数市级议事协调机构被命名为“推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”，与国务院的设置保持一致。同时也存在与国务院不一致的省份，上述四个省份中四川与国务院的偏离程度较高。四川13 个市州的议事协调机构名称与省级一致，个别市州具有较为鲜明的本地特色。比如，绵阳市的协调小组被命名为“深化‘放管服’改革优化营商环境领导小组”。

其次，从组成部门上看，市级议事协调机构的组成部门与省级和国务院的基本同构。大多数议事协调机构都下设有专题组和保障组两类工作组，其中专题组与省级和国务院完全一致。值得注意的是，市级议事协调机构的组成部门设置更倾向于参照省级。例如，四川协调小组额外设置了政务公开组，没有设置督查组，四川大部分市（州）都沿用了该模式；
江苏常州市协调小组和江苏省协调小组一致，额外设置了推进政务信息化和大数据发展组。

最后，从人员岗位上看，市级议事协调机构的人员岗位设置与省级和国务院基本同构，采取组长制度。每个协调小组都有一位组长、多位副组长以及若干成员；
专题组设置一位组长和多位副组长；
保障组则只设置组长。

2.职能同构性

首先是部门职能的同构性。市级协调小组的部门职能与国务院和省级存在明显区别，与国务院同构度低于省级。市级协调小组职能主要聚焦于政策执行、细化制定本级政策，包括政策建议、协调解决重大问题、督促改革措施落实等，在职能设置上存在不同于省级的差异化元素。比如，江苏连云港市在协调小组职能中提出“围绕市委、市政府‘高质发展、后发先至’主题主线”开展工作；
四川省大部分市州参照省级协调小组增设了推动政务公开职能，但达州市并未将该职能纳入，与省级协调小组存在职能差异。市级专题组、保障组与国务院同构度低于省级，市级职能多于或少于省级相应组别职能的情况均存在。比如，江苏连云港市专题组下设的优化营商环境组职能与省级职能有所区别，不包括省级“探索建立惩罚性赔偿制度”“建立营商环境投诉举报和查处回应机制”和“建立‘政府承诺+社会监督+失信问责’机制”等内容；
四川凉山州保障组下设的法治组职能较省级和省内其他市多出“持续开展减证便民行动”职能。

其次是人员职权的同构性。市级协调小组人员职权基本与省级保持一致。在省级任命与国务院保持规格对应的省份，市级任命也与国务院对应一致，由市委常委、常务副市长担任协调小组的主要负责人。但在由职务更高的官员担任省级协调小组负责人的省份中，该省份各市并非选择与国务院同构，而选择与所在省协调小组的规格保持一致，比如，广东省各市由市长担任协调小组组长。市级议事协调机构在专题组、保障组的人员职权上低于省级同构度，比如，河北省协调小组精简行政审批组由省委编办副主任担任组长，而衡水市协调小组的组长为市审改办主任，与国务院和省级均不相符。广东省专家组组长长期未明确，惠州市由该市市政府副秘书长担任专家组长，与国务院和省级任命均不同。河源市督察组组长由该市市委政研室、市政府研究室副主任担任，与国务院和省级任命均不同。

表3四省与国务院协调小组同构度对比

再次是关系同构性。市级与国务院的关系同构度在整体上低于省级。一是市级协调小组与国务院在隶属关系的同构度上低于省级。与省级协调小组均设置在省政府办公厅不同，市级主要有两种设置情形：设置于市政府办公室（厅）和设置于政务服务管理部门。各省大部分市主要属于第一种情形，比如河北石家庄市、秦皇岛市，四川攀枝花市、遂宁市，广东广州市、珠海市都将市级议事协调机构设置在市政府办公室（厅）。第二种情形是将协调小组设置在市级政务服务管理部门。比如江苏常州市将协调小组设置于市政务办；
四川雅安市设置在市政务服务和大数据局，阿坝州设置在州行政审批局，凉山州设置在州政务服务管理局；
广东中山市、肇庆市设置在市政务服务数据管理局。二是市级议事协调机构的办事机构关系同构度基本与省级一致，呈现出三种情形：第一种情形是协调小组办公室设置在市政府办公室（厅），办公室具体职能由市政府办公室（厅）承担；
第二种情形是协调小组办公室设置在市政府办公室（厅），办公室具体职能由市级政务服务管理部门的内设科室承担；
第三种情形是协调小组办公室设置在市级政务服务管理部门，办公室具体职能由政务服务管理部门的内设科室承担。第一种情形是市级主流模式，但是由于办公室（厅）作为市政府的综合协调部门，承担的职能较为庞杂，需要有一个特定的机构来具体承担协调小组办公室的职能，以保证改革有效推进。有的市由市政府办公室（厅）的内设科室承担市协调小组办公室的具体职能，例如广东大部分市政府办公室（厅）的职能转变协调科。第二种情形中，由市级政务服务管理部门的内设科室承担市协调小组办公室的具体职能，比如，河北衡水市行政审批局的“放管服”和行政审批制度改革推进科、四川达州市政务服务管理局的政策法规科分别承担该市的协调小组办公室具体职能。第三种情形中，协调小组办公室设置在市级政务服务管理部门，比如江苏常州市协调小组办公室设置在市政务办，四川雅安市、凉山州协调小组办公室分别设置在市政务服务和大数据局、州政务服务管理局，广东肇庆市协调小组办公室设置在市政务服务数据管理局。在实际职能的承担上，此种情形由该市政务服务管理部门的内设科室承担，比如，江苏常州市政务服务管理办公室的行政审批制度改革处，四川雅安市政务服务和大数据局的政务服务和行政审批制度改革科、凉山州政务服务管理局的放管服改革科，广东肇庆市政务服务数据管理局的审批协调服务科，分别承担所在市协调小组办公室的日常工作。

最后是各省内各市议事协调机构设置的差异性。如表4，各省内各市议事协调机构设置的多样化程度，通常体现在省级统筹强度和该省对省内差异水平的鼓励程度。本研究中，四省份呈现出不同程度的省内差异，展现了不同程度的省级统筹强度。省内差异度由低到高分别是河北、广东、江苏和四川。河北省内差异程度最低，省内各市议事协调机构的名称保持一致，且绝大部分市议事协调机构的办事机构设置模式一致，除秦皇岛市协调小组办公室日常工作直接由市政府办公室承担以外，其他市协调小组办公室均由行政审批局（政务服务管理办公室）的放管服改革协调科承担。广东省内差异程度位居第二，广东省各市议事协调机构的名称保持一致，除中山市和肇庆市直接将协调小组办公室设置在政数局，具体职能分别由政务信息化管理科和审批协调服务科承担之外，其他市的议事协调机构办事机构都设置在市政府办公室（厅），但承担其职能的科室名称各异。江苏省内差异程度位居第三，江苏省各市的议事协调机构名称也保持一致，江苏省大部分市将协调小组办公室设置在政府办公室（厅），具体职能由市级政务服务管理部门的内设科室承担，但常州市和连云港市则将协调小组办公室设置在市政务服务办公室，由该部门的内设科室承担具体职能。四川省内差异程度最高，21个市州中，13个市州的议事协调机构名称为“推进政府职能转变和‘放管服’改革暨政务公开协调小组”，成都市、内江市、宜宾市、达州市、巴中市、眉山市将之命名为“推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”，绵阳市命名为“深化‘放管服’改革优化营商环境领导小组”。此外，四川省议事协调机构的办事机构设置模式较为多元，三种情形均存在。

表4省市同构度对比

议事协调机构作为我国政府横向协作的基本形式之一，是跨领域、跨部门设立的行政领导及协作工作机制。作为一类特殊的嵌入性政府行政机构[16]，议事协调机构承担着跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务①参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574883.htm，访问日期：2022年7月11日。，具有无独立编制、职能补充性、周期性等特征。这些特征使得议事协调机构在设置原因、程序、职能、机制特征上具备较高程度的灵活性和周期性。议事协调机构既可以作为政府非常设机构设立，应对某些临时性、阶段性或突发性的任务[17]；
也可以为应对跨区域、跨部门相对较为长期稳定的事务领域而设置[18]。总体上，议事协调机构更多作为工作机制，以解决单一组织资源稀缺的问题，实现组织间交流及交换资源[19]，发挥既有行政机构难以承担的多跨协作功能。议事协调机构主要服务于促进横向协作，部门设置、人员安排较为简洁灵活，但由于同时需要具备自上而下的政策执行职能，议事协调机构也具备高度的纵向职责同构性。

本研究发现，议事协调机构在设置逻辑上遵循省级更加注重对上同构、市级注重贴合本地情况的设置思路。为了便于政策上传下达，省级议事协调机构在更大程度上跟中央政府保持一致，注重对上同构。为了结合本地工作重心、促进政策执行，市级议事协调机构的设置更加多元，更加注重贴合地方特殊性及实际情况，重视延续地方前期改革路径，比如四川省内各州市，省内差异与经济发展水平和开放程度并不直接相关，更多是各省在行政惯性之下的自主选择。整体上，议事协调机构纵向职责同构程度逐级递减，结构同构程度高于职能同构程度，主干部门、主要岗位的同构性强于辅助性部门、次要岗位。关系同构性地方不同模式各有优劣。

第一，省级设置注重对上同构，便于上传下达。本案例显示，省级协调小组在政府机构职责同构性的三个分析维度中均呈现出与国家层面高度一致的同构特征。特别是在结构同构性、关系同构性两个维度上，省级对上同构的程度最高。这背后的逻辑在于省级议事协调机构的职能更加侧重对中央政策的上传下达，省级与中央层级距离较近，在机构设置上与中央一致程度高，有利于提升机构上下对应程度，畅通央地信息沟通与政策上下传递的管道。结构同构性、关系同构性主要体现的是机构设置的形式骨架、关系纽带方面的特征，机构设置在形式骨架、关系纽带上保持同构，更便于下级政府机构在组织形态上与上级形成明确的对应关系，有助于新设机制具备上下贯通一致的行政架构，从而较为顺畅地对接上级下达的行政指令和工作任务。

第二，市级设置更多体现地方特性，便于与本地重点工作衔接，促进政策执行。市级协调小组本地化程度更高，存在较为明显的地方特色。市级协调小组在职能同构性上的本地化程度高于结构同构性。本案例显示，市级协调小组在结构同构程度上与省级的一致程度高于职能同构程度。市级协调小组的部门职能更多贴合本地的重点工作、专项工作。协调小组既承担推进政府职能转变与“放管服”改革的相关工作，同时负责执行本地需要跨部门横向协作的重要任务。这一设置逻辑使得市级议事协调机构既可以承接国家自上而下的工作部署，同时也可以通过本地化设置，承载更多功能。通过形式要素侧重同构，功能要素侧重差异，职责同构与地方自主性获得有机结合。

第三，省市两级与国家层面的职责同构程度逐级递减，这与两级议事协调机构侧重不同的功能有关。省级议事协调机构功能更加侧重与中央衔接，与国家层面同构程度较高，市级更多要结合本地实际情况将上级政策推行到位。本研究显示，在省级与国家层面同构程度的基础上，市级议事协调机构在机构名称、组成部门、部门职能、人员职权、隶属关系等多个维度上的同构程度低于省级，同构程度逐级递减。市级议事协调机构的组成部门设置更倾向于参照省级进行设置，而非直接参照国家层面，以此为基础增加自主设置的本地元素，形成逐级递减的态势。本研究中，国家、省、市三级议事协调机构在形式要素上同构程度高度一致。虽然三级之间的结构同构程度呈现出递减趋势，但递减幅度较弱。逐级递减主要体现在功能性要素上，比如省级在职能同构程度上低于国家层面，除协调小组的人员职权外，市级在职能同构性的多个维度的同构程度均低于省级。这一特征的设置逻辑在于将我国单一体制、政府机构设置的整体性特征与体现本地特色的地方自主性融合于行政层级之间，通过逐级递减的方式使两者在上下级之间渐进过渡。

第四，省市两级的结构同构程度高于职能同构程度。本研究显示，议事协调机构遵循形式特征更加体现组织同构、职能特征更加体现地方自主性的逻辑。地方议事协调机构兼具对上同构与地方自主特色，这不仅由上下级角色分工侧重不同来体现，也体现在一级议事协调机构自身具备的双重特征。虽然省市两级在纵向职责同构程度上存在差异，但两级均需要在一定程度上保持对上同构，也需要结合地方情况。一级议事协调机构内部，结构同构程度高于职能同构程度。结构元素主要服务于职责同构，功能元素主要服务于地方自主性。结构同构性更多体现在机构的形式及结构特征上。在顶层设计方案的推动下，下级政府更容易首先在形式上与上级机构保持一致。相比之下，职能同构程度较低，这主要在于有的地方在和国家方案保持基本一致、实现对上承接相应任务的前提下，增设了带有地方特色的部门，或者在与上级对应一致的部门内部加入了其他职能。这也是为何在本案例中，省级协调小组的工作组虽然在工作组名称、组别类型等形式要素上与国务院协调小组一致，但在实际承担的功能上具有本地化特征。整体上，地方议事协调机构通过结构同构保持组织形态的对上一致，体现机构设置的整体性，通过机构职能设置进行自主调节，灵活设置，体现地方特色。

第五，主干部门、主要岗位的同构性强于辅助性部门、次要岗位。省市两级议事协调机构在主干部门、主要岗位的同构性均强于辅助性部门、次要岗位，这体现了组织机构设置以主体功能职责同构为优先的逻辑。本研究案例中，协调小组、专题组组成部门、人员岗位属于议事协调机构的主干部门、主要岗位，对上的职责同构程度高于其他部门和岗位。相比之下，保障组及其岗位设置等辅助性部门和岗位的地方自主空间、地方差异化程度均处于较高水平。地方更多选择在辅助性部门和次要岗位上增加本地元素。这既可以确保组织机构主体结构功能职责同构，又可以融入地方制度设计的考虑，体现了机构设置的地方自主性以服务于机构整体履职为优先。

第六，关系同构性的不同模式各有优劣。与结构同构性、职能同构性等显在维度相比，关系同构性相对潜在，地方在机构设置上具备更大程度的自主性。关系同构性主要关注同一部门的上级隶属关系。协调小组及其办事机构的三种对上隶属关系各有千秋，具体采用哪种设置方式更多出于地方希望协调小组及其办事机构着重侧重及加强的功能。由于议事协调机构及其办公室不具备独立编制，需要设置在其他既有行政机构，如果协调小组设置在本级政府综合办公部门，可以强化议事协调机构的综合统筹能力，但专业性相对较弱；
如果设置在政务服务管理部门，可更好发挥专业管理职能，但统筹能力不及综合办公部门。在办事机构设置的三种模式中，第一种模式将办事机构设置在本级政府综合办公部门，并由综合办公部门承担小组办公室职能，统筹协调能力较强，但办公部门机构及人员编制规模不及专业职能部门，且在推进具体工作的专业性上不及政务部门。第二种模式将办事机构设置在市政府办公室（厅），具体职能由市级政务服务管理部门的内设科室承担，既能发挥政府办公室（厅）在综合协调方面的优势，也能发挥政务服务管理部门在专业领域的工作优势，但是办公部门、政务部门分属不同系统，两部门沟通顺畅才有利于改革推进。第三种模式是将办事机构设置在政务服务管理部门，具体职能由政务服务管理部门的内设科室承担，有利于协调小组办公室推进具体工作，但在统筹协调其他同级职能部门上弱于第一种模式。

以促进横向跨部门协作为主要目的的议事协调机构同时具备较为严整的纵向职责同构性，本研究所关注的议事协调机构由自上而下多层级机构组成。通过将职责同构性细分为结构同构性、职能同构性、关系同构性，并从这些维度系统考察议事协调机构的职责同构性，可以发现，议事协调机构在不同维度的职责同构程度并不相同。整体上，形式同构程度大于功能同构程度。对于上级政府来说，职责同构的重要意义是下级机构在结构和功能上可以和上级对应，从而顺畅传导上级的行政指令。结构承载功能，结构对应是职责同构最为直接的维度，是上传下达的制度性管道。上下对应的结构承载着相应的功能则可以实现上下级职责同构。在此基础上，下级的这一结构是否同时承载其他更多功能，不会在根本上影响上级对下级的职责同构。同样的逻辑，下级是否在对应的结构之外延展搭建了额外的结构，也不会实质影响职责同构的实现。这是地方自主性得以生长的结构空间，也使上下级职责同构与地方职责异构可以在同一组织机构中有机融合。

基于此，在政策建议方面，地方各级政府在设置议事协调机构时，应注意发挥好结构同构与职能同构的不同功能。上下级在组成部门、人员岗位等结构性维度上严整对应，有利于提升组织机构的衔接效率。下级在部门职能、人员职权等功能性维度自主化设置，有助于提升组织机构的地方适应性。在具体岗位的人员任职上，可结合本地情况灵活任命，选择合适的人做适合的事。关系同构性方面，本研究的三种模式中，综合办公部门协调力度大，但业务牵头能力不及政务部门；
政务服务管理部门业务能力强，但协调同级职能部门力度不及综合办公部门。两者相结合的模式则受制于综合办公部门和政务服务管理部门的合作顺畅程度。这意味着为确保议事协调机构有效实现横向协作，各级政府需要密切关注议事协调机构参与部门的内部协作，并注重协调综合部门与业务部门的协作关系。