城市基层跨域协同治理的缘起、特征与实现路径

□万鹏飞 欧阳航

（北京大学政府管理学院，北京 100081）

基层政府治理是一个国家建构权威结构和提升社会动员与控制能力的政治现代化过程[1]，也是一个国家重建和维护社会秩序、开展公共治理和提供公共产品的重要治理场域。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程①参见中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm，访问日期：2022年5月1日。。可见，提升基层治理能力、完善基层治理体系对国家治理整体迈向现代化具有重大意义。伴随工业化、市场化、城镇化的快速发展，基层镇街辖区间逐渐产生大量跨域公共事务和跨域公共服务需求。尤其在城市范围内，随着城镇化的推进，各地城市建成区覆盖的镇街数量日益增多、空间越来越广。在中小城市，城市空间正在由传统单一的城关镇扩展至周边多个相邻镇街；
在大城市或发达地区，城市空间更是覆盖众多彼此相邻的镇街，这些相邻的镇街可能隶属于同一县（区）内，也可能隶属于不同县（区），乃至不同市级政府的管辖范围。就超大特大城市而言，作为各类要素高度集聚和频繁流动的空间，一方面包括人口、产业、交通、商业等要素在城市内部或城乡结合部相邻镇街间高速流动，交往密切，另一方面，市内各区域在基层党建、社会治理、文化建设、民生服务、绿化环保、基础设施建设等领域有着天然的外溢效果，在发展经验、管理方式、资源信息等方面，有关互通有无、开展多种形式交流的必要性。因此，跨域公共事务在城市基层场域出现得更加频繁，类型也更加多元复杂，如城市管理、交通治理、环境整治、空间完善、公共服务供给，以及当前的疫情防控等，经常涉及多个行政辖区相邻的镇街、牵涉诸多基层政府主体，需要它们彼此合作、协同开展跨域公共事务治理，方能取得良好的治理效果。

由此可见，跨域协同治理已成为当前和未来城市基层治理面临的一个重要问题，对进一步提升城市基层治理效能、构建现代化的基层治理体系与治理能力具有重大意义。那么，城市基层跨域协同治理问题具体是如何产生的？又有何特征？同时，城市基层跨域协同治理又该如何实现？其对推进基层治理体系和治理能力现代化的实施有何启发意义？本文将结合相关文献、理论以及具体的案例展开分析，对这些问题进行深入探讨与回应。

（一）跨域协同治理：一个复合性概念

本文所提出的跨域协同治理是一个复合性概念，是跨域治理与协同治理这两个概念的嵌套组合。在阐述城市基层跨域协同治理的具体内涵之前，文章先对跨域治理与协同治理这两个概念做一个简单回顾与区分。

跨域治理（Cross-Boundary Governance）是治理理论的重要分支和组成部分[2]，国际上类似的概念还有英国的“区域治理”、美国的“都会区治理”和日本的“广域行政”等[3]。有学者认为，跨域治理是指针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，由于它们彼此之间的业务、功能重叠和疆界相接，导致权责不明、无人管理与涉及跨部门的问题发生时，需要公共部门、私人部门及非营利组织的联合行动，通过协力、社区参与、公私合伙或契约等方式，来解决难以处理的公共问题[4]。跨域治理尤其强调地理上的跨行政区划、组织上的跨部门、主体上超越传统公私部门分野，以及专业上横跨各个政策领域等[5]。可见，作为治理理论重要分支的跨域治理，其核心是强调治理的客体，是对各类跨区域、跨组织、跨部门或跨领域公共事务的治理；
而如何治理，即治理的方式在此则比较模糊或比较宽泛，并没有限定特定的方式和途径。遵循治理的属性，多主体协作共治是跨域治理的本质[6]，而如何实现协作共治则有各种不同的路径。

协同治理（Collaborative Governance）也是治理理论的新兴领域和重要分支，其实践与学术探讨兴起于西方，虽研究起步较晚，但发展迅猛，目前已成为公共行政领域的热门词汇[7]。国外文献中，较多人使用的是将协同治理定义为一种治理安排，指单一或多个公共机构与非国家部门利害关系人在正式的、以达成共识为目的的、协商的集体决策过程中直接对话，以期制定或执行公共政策或者管理公共项目或财产[8]。也有国外学者将协同治理定义为，为实现共同目标对具有不同程度自主性的个人和组织进行指导、控制和协调的方式[9]。国内学者则普遍将协同治理视为自然科学协同论与社会科学治理理论的交叉理论，认为协同治理就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程[10]，通过借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，最终达到最大限度维护和增进公共利益之目的[11]。可见，国内外学者对协同治理的定义，均强调治理的过程与方式，突出多元主体对公共事务正式性、互动性和动态性的合作治理过程。

通过比较可以发现，跨域治理与协同治理的内涵虽有一定的重叠，但也有较大的不同（如图1）。两者的共同之处在于均强调治理主体的多元性以及治理过程的合作性，不同之处在于跨域治理侧重于强调治理客体的特殊性，其兴起源于各类跨域公共事务的出现，是一种针对特定公共事务的治理形态；
协同治理则强调治理过程和方式的协同性，其兴起源于多元主体共同参与公共事务的过程，是一种解决集体行动困境的具体治理路径。因此，若将两者有机结合，则既明确了治理的主体和客体，也强调了具体的治理方式和机制，由此便产生了本文所提出的跨域协同治理这一复合性概念。

所谓跨域协同治理，是指针对各类跨区域、跨组织、跨部门、跨领域的公共事务，相关的多元主体通过协商互动，形成一系列制度机制以协调彼此的利益与行动，进而共同采取相关治理行为以达到同一公共目的或实现各自公共利益的一种治理模式。简言之，跨域协同治理就是针对跨域公共事务开展协同治理。这一复合性的概念既为跨域治理的多元主体限定了特殊的治理方式和治理机制，也为协同治理提供了具体的治理事务和治理场域。最后，城市基层跨域协同治理则具体是指，在城市和城乡结合部区域范围内，两个或两个以上行政区划相邻或相近的基层镇街政府，由于辖区相接和治理对象存在重叠等原因，对牵涉彼此行政辖区或发生在交界地带的各类公共事务展开协同治理的过程；
这些公共事务具体包括城市管理、交通治理、环境整治、街区规划、公共服务、经济发展、应急联动等。

图1跨域治理、协同治理与跨域协同治理的区别与联系

（二）城市基层跨域协同治理：一个有待关注的领域

从研究议题上看，城市基层跨域协同治理既涉及基层治理问题，又涉及跨域治理和协同治理问题。首先，基层治理是我国学界近年来一个方兴未艾的研究热点，学者们对此关注和探讨的话题十分广泛，涉及农村基层治理、城市基层治理、基层治理变迁与转型、基层政府治理与改革、基层社会治理、社区治理、基层党建等各个方面。聚焦到基层治理过程中的协同问题而言，当前学者们重点关注的，一方面是基层政府治理中的条块协同问题，即探究作为块块的基层镇街政府与作为条条的上级政府派出机构之间的冲突以及协同的问题[12-13]；
另一方面则是关注基层社区治理的多主体协同问题，强调构建包含政府、村居、业委会、物业、社会组织以及民众个体在内的社区多元协同治理体制机制[14]。

其次，作为治理理论族群的两大分支，跨域治理和协同治理近年来也受到了学者们的广泛关注。关于跨域治理的既有研究中，一方面，有学者从规范层面探讨了跨域治理的内涵、缘起与治理模式等，认为跨域治理问题不仅涵盖公共管理的多个研究领域，如地方治理、府际关系、整体政府、公私伙伴关系等[15-16]；
而且还涉及诸多实质性的政策专业领域，如流域治理、区域发展、垃圾处理、空间开发等[17]。另一方面，还有很多学者从应用层面探讨了各个领域的跨域治理实践。其中，环境领域是跨域治理研究的重中之重，包括空气污染跨域治理、水环境跨域治理[18-19]等；
此外，区域发展、城市群建设以及府际关系和合作等也是跨域治理研究的重要议题[20-22]。

最后，在协同治理研究领域，国内学者在阐述协同治理的内涵、意义与实现路径的基础上，主要是运用协同治理的理念或分析框架去分析各类公共治理实践，并尝试从中进一步发展协同治理理论。这些实践议题包括社会建设、社区治理、公共服务供给、数字政府建设，以及环境治理、区域发展、应急管理，等等[23-28]。

综上可见，城市基层跨域协同治理涉及的三个研究领域均已取得了丰硕的研究成果，相关文献汗牛充栋。然而，在基层治理研究领域，现有研究仍仅限于关注同一行政辖区内的条块协同以及多元主体协同的问题，尚未重视和探讨基层政府间的横向协同问题。同时，在跨域治理与协同治理领域，已有研究虽探讨了不同政府层次、不同政策领域、不同实践场景的跨域治理或协同治理问题，但同样尚未将其触角延伸至城市基层跨域公共事务领域。因此，在不断推进城镇化、推动我国基层治理体系和治理能力现代化的进程中，关注和研究城市基层跨域协同治理问题具有重要的理论和实践意义。那么，城市基层跨域协同治理问题是如何产生的？相比其他领域的跨域协同治理，其有何不同的特征？应该如何创新基层治理体制机制以更好地实现城市基层的跨域协同治理？这些是本文希望研究和回答的问题。

（一）研究方法与案例介绍

本文采用定性案例研究的方法，并遵循过程追踪的案例研究范式，通过对具体个案的观察与深描检验上述理论框架，同时也在上述理论框架的指导下探讨和寻找本文研究问题的答案。本文选取的研究案例是北京市H区、Z区、C区三个区政府下辖的五个镇街（以下简称“三区五镇街”）开展跨域协同治理的具体过程。之所以选择该案例，是因为这一案例具有较强的理论代表性和实践典型性。案例研究所用资料数据来源于笔者在上述几个镇街的持续性调研，在这过程中，通过田野调查、访谈和搜寻政策文件三种方式获得研究所需经验材料。其中，田野调查是笔者在相关镇街领导的带领下，实地参观了三区五镇街开展跨域协同治理的区域以及正在开展的跨域协同治理的过程；
访谈包括笔者对相关镇街的党政领导，党政办、城管科等工作人员开展的多次正式和非正式访谈；
政策文件则主要包括：一是在田野调查和访谈过程中收集的地方政府文件和其他文字材料，二是通过权威官方网站查找的相关政策法规等。以下是对三区五镇街具体治理空间，以及由此产生的跨域治理问题的简单介绍。

三区五镇街位于北京市核心城区向近郊区过渡的区域，其中既有典型的城区也有部分城乡结合部，区域治理环境复杂。五镇街两两或三两间相互接壤，但又分属三个不同的区级政府管辖。其中，最为复杂的是X街道，如图2所示，由于特殊的行政区划，X街道有两块不相连的管辖区域（图中斜线阴影部分），与其余四个镇街都有接壤的地方。X街道的行政边界凹凸不平，与相邻镇街犬牙交错，既有河流也有道路；
再加上行政边界两侧社区、商业区密集，因此这些行政边界几乎既是镇街的分界线，也是居民社区的分界线。此外，笔者在调研中了解到，X街道还存在一些超出其法定行政区划的管辖范围，如图中的“联合工厂社区”“轮胎厂社区”，并不在X街道的法定行政区划内，但由于某些历史原因，实际上仍由X街道负责日常管理和服务。可见，城市基层镇街间的行政区划远比想象中或实际规定的复杂，空间的相邻、重叠和归属不清，带来政府治理上的互动和职责划分的模糊与冲突。调研过程中了解到，五镇街在交界地带的日常治理中存在诸多权责不明、职责交叉、治理真空或治理不协调的问题，如相邻的道路、墙面、公共空间管理主体不明确，街区规划和管理不同步，应急防控不协调，游商治理难度大，社区停车问题无法解决，道路垃圾倾倒在别的辖区等，严重影响了交界地带的社会生活秩序和政府治理效能，也给居民的日常生产生活带来了诸多不便，亟待基层政府间展开有效的合作，共同解决面临的跨域公共事务。

图2以X街道为中心的“三区五镇街”行政区划图

（二）分析框架：协同治理的整合性框架

城市基层跨域协同治理的本质是追求在城市基层跨域公共事务上实现基层政府间的协同治理，因此，如何促使多个政府主体开展协同治理同样是城市基层跨域公共事务治理的关键。美国学者爱默生（Kirk Emerson）等围绕协同治理的驱动因素、参与过程、动机属性和联合能力等要素，通过大量的文献分析构建了一个被广泛引用的协同治理整合性框架[29]。该框架提出了实现协同治理的相关维度及其相互嵌套关系（如图3），这些维度包括系统情境、协同驱动、协同治理机制（包含协同动力和协同行为），以及协同产出；
四个维度之间的相互嵌套和耦合是实现协同治理的关键。具体而言，爱默生等认为，首先，由一系列政治、法律、社会经济、环境和其他因素组成的系统情境为协同治理提供了机会和局限，同时也影响着可能形成的协同治理动态和效能；
其次，特定系统情境中产生的相关驱动因素，如领导力、间接激励、相互依赖等，为协同治理机制的启动提供了动力，并为其设定了初始方向；
再次，一旦协同治理机制被启动，协同动力的组成要素（原则性接触、共同动机、联合行动的能力）就会开始运作，三个要素彼此之间随时间协同互动，进而产生一系列协同行为，并在此基础上取得一定的协同产出成果，实现预期的协同目标；
复次，协同产出成果又会反过来影响既定的协同治理机制，使后者得到进一步的调整和优化；
最后，协同产出成果还有可能改变或重塑整个系统情境。

协同治理整合性框架为本文分析城市基层跨域协同治理的产生与实现路径提供了理论指南。在此框架下，可以认为，首先，城市基层政府面临的特定系统情境为跨域协同治理的产生提供了契机和约束。其次，该系统情境中产生的某些具体事件或因素驱动城市基层政府去谋求和启动彼此间的跨域协同治理机制。而协同治理机制启动后，通过协同动力不同要素之间的相互耦合，城市基层政府间会在共识和契约基础上采取一系列协同行为，对跨域公共事务展开具体的协同治理，以解决城市基层长期面临而又无法有效解决的诸多跨域问题。最后，根据问题解决的情况进一步调整、优化彼此之间的协同治理机制。因此，探究我国城市基层跨域协同治理的缘起、特征与实现路径，重点应是分析城市基层政府间开展跨域协同治理面临的系统环境和由此产生的具体的协同驱动因素，以及探讨城市基层政府间又是如何构建协同治理机制以解决跨域公共事务的问题。下面将在此框架下，重点以“三区五镇街”为分析案例，探讨回答上述问题。

从协同治理整合性框架的视角来看，城市基层跨域协同治理的缘起受到城市基层政府所处的政治、经济、社会、法律等系统情境的影响，这些情境为城市基层政府间开展跨域协同治理创造了客观必要性。此前，城市基层跨域协同治理的问题并未得到学界和政府实务界太多的关注，很大程度上在于城市基层镇街间较少产生跨域公共事务；
或者，产生在基层镇街的跨域公共事务其治理的主体也往往是更高一级的县（区）级政府，较少需要考虑镇街政府间的横向协同问题。那么，为何当前城市基层跨域协同治理问题却显得日益突出？其原因在于这些问题的产生具体受到特殊系统情境的影响，且与其他层级或具体领域的跨域协同治理相比，有着不同特征。

（一）城市基层跨域协同治理缘起的系统情境

1.工业化、城镇化发展催生诸多跨域公共事务。一般而言，包括基层镇街在内的各级地方政府以特定行政区划为范围开展属地管理，彼此的管辖范围和边界比较清晰，通常只需管好辖区内“一亩三分地”的事情。尤其在传统乡镇，越靠近边界的地区，往往居住人口越少，公共事务也越少，出现的跨域事务更少。而随着工业化、市场化、城镇化的发展，一方面，城市的扩张加速了镇街之间边界地带的发展和融合，城市的空间范围覆盖了基层镇街间的行政边界。同时，越往基层，行政辖区之间的边界往往越具体、越复杂，可能是一条道路、一条河沟，乃至一扇墙、一块护路方砖；
也可能呈现犬牙交错，甚至出现各种各样的飞地等。这便导致镇街之间虽然存在能彼此区分的行政管辖边界，但发生在边界附近的公共事务却难以区分你我，权责模糊问题在此表现得更加突出。如同一条道路左右两侧分别归谁管？道路中间发生的事归谁管？道路本身又归谁管？等等。另一方面，市场和工业化的推进加剧了各类社会、经济要素在相邻镇街之间的交往和流动，城市居民生产、生活、消费和享受公共服务的活动空间并不受行政边界的限制。此外，各类空间组团的逻辑不仅受行政力量的影响，同时也受地理、历史和市场等力量的驱动，从而出现一个居民区、商圈或工业园区等横跨相邻多个镇街的现象，因此必然涉及共同管理与合作提供公共服务的问题。可见，由于在发展中存在城区扩张覆盖众多镇街辖区、要素流动模糊镇街行政边界、空间组团跨越不同镇街三重客观因素的推动，导致诸多公共事务已冲破原来“一亩三分地”的镇街行政辖区，而成为相邻多个镇街面临的共同公共事务。换言之，在城市基层空间，相邻镇街之间的行政管辖范围是相对割裂、独立的，但公共事务在此却是高度交织、模糊的，牵涉多个镇街的辖区、社区与居民，需要镇街间联合开展治理或合作提供服务。

2.治理权责下沉带来基层治理碎片化。我国政府的行政体制是层级分权节制的架构，城市基层跨域公共事务虽冲破了镇街政府的行政边界，但大多数仍在一个县或区的行政边界范围内，因此，若从一个县或区的管辖视角看，上述发生在基层镇街的公共事务并不属于跨域公共事务，而是县区内的纯属地事务。党的十八大以来，因应基层政府治理权能不足的问题，简政放权、推动治理重心下移成为我国行政体制改革的重要方向之一，强调尽可能将资源、服务和管理放到基层，使基层有人、有权、有物。2019年，中办国办联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出，按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责①参见中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-01/31/content_5362843.htm，访问日期：2022年4月20日。。在此背景下，各地区逐步将审批监管执法和服务的权责下放给镇街。尤其是在城市地区或经济发达的区域，如北京下放了430多项执法事项给镇街，镇街政府成为城市日常管理、服务和执法的主体。不可否认，治理权责的下沉很大程度上提升了镇街政府的治理效能，增强了其治理公共事务、回应公共诉求的能力。然而，这也不可避免地带来了治理权责横向碎片化的问题，原来由县级政府统一行使的权责被分散到各个镇街，结果则导致：本可由县级政府单独解决的上述各类跨镇街的公共事务，现转变为需要相邻的多个镇街政府跨越区域共同参与、联合应对。

综上可见，当前城市治理同时受到两股作用力的影响，一股来自经济社会维度，另一股来自行政体制维度。如图4所示，一方面在经济社会维度上，工业化、市场化与城镇化的高速发展促进了城市生产生活在空间上的融合性发展，产生了大量涉及多个镇街辖区与居民的跨域公共事务；
另一方面在行政体制维度上，治理重心下沉与权责下放在强化了镇街属地管理的同时造成了基层治理的碎片化，导致跨域公共事务涉及多个镇街治理主体。而在历史环境的影响下，长期发展演变过程中形成的基层镇街区划边界往往既具体又复杂，管辖范围相互交织和管辖主体模糊的问题也相当突出。生产生活在空间上的融合性发展与行政管理在体制机制上的碎片化安排，在两股相反作用力的推动下，在城市基层治理场域内同时发生、相互叠加，从而使跨域协同治理问题在城市基层治理中显得日益突出和重要。理论上，涉及两个及以上镇街的跨域公共事务理应由县（区）级政府负责管理，但由于基层镇街数量繁多、基层事务庞杂，如果全靠县（区）级政府管理并不科学，也不实际；
在治理权责下沉的背景下，需要镇街政府自主展开合作，方能协同应对重要性日益凸显的跨域公共事务问题。

图4城市基层跨域协同治理缘起的系统情境要素

（二）城市基层跨域协同治理的特征

城市基层跨域协同治理问题变得日益突出和重要，不仅由上述系统情境使然，同时也受其自身固有特征的影响。从基层治理的实际场域看，城市基层跨域协同治理问题一旦产生，就具有以下两点重要特征。

一是城市基层跨域协同治理具有治理事务多样性和具体性的特征。一方面，由于城市基层镇街管辖范围的有限性、边界地带生产生活要素的密集性，随着治理权责的下放，需要城市基层政府间开展协同治理的跨域公共事务也越来越多，涉及城市基层治理的方方面面，既包括城市管理、社区治理、交通管治、居民调解等日常性公共事务，也包括环境整治、应急联动、公共服务供给等阶段性公共事务，很多地方可能还包括土地规划、空间整治、产业与经济发展等宏观发展性公共事务。另一方面，由于镇街政府的组织机构较为精简综合，基层公共事务间的相互关联性又很强，因此，镇街在考虑开展跨域协同治理时，需要从整体上系统考虑基层日常治理的方方面面，将各类事务纳入统一的协同治理框架下，而非仅仅针对某一具体领域或具体问题。此外，上述诸多基层跨域事务又非常具体，是发生在城市基层生产生活领域、需要及时处理的各类日常性事务，而非宏观理念层面或规划发展层面的战略性事务。

二是城市基层跨域协同治理具有治理过程日常性和高联动性的特征。一方面，与其他层级或领域的跨域协同治理通常的阶段性或运动式治理方式不同，城市基层镇街政府每天都需要在城市管理、交通整治、社区治理等领域开展管理和执法，都会涉及跨域公共事务问题，因此城市基层跨域协同治理通常是日常性和常态化的。另一方面，城市基层跨域协同治理对政府间的联动性要求更高，这种高联动性要求体现在，往往日常工作便需要毗邻的镇街政府在同一时间同一地点协同采取相关治理行为，如治理游商。由于行政权力往往都是属地范围内有效，一旦行政对象从A管理辖区跨入B管理辖区，A辖区的行政主体便不能对该行政对象进行管理和执法。行政对象的这种流动在城市基层镇街是非常容易的，而对行政主体却造成了极大的不便，同时也导致城市治理过程中出现诸多治标不治本的问题。因此，城市基层跨域协同治理对联动性的程度和频率的要求都比较高，如此方能实现更好的城市治理效果。

如表1所示，治理事务的多样性具体性与治理过程的日常高联动性同时兼具、相互叠加决定了城市基层跨域协同治理与其他层级或具体领域跨域协同治理在属性上的不同，前者是对多类跨域事务的日常性综合协同治理，而后者要么是单一跨域事务的日常性/阶段性协同治理，要么是多类跨域事务的非日常性综合协同治理。基层跨域协同治理是充分融入基层政府日常治理过程中的，是每天都需要面对和处理的常态化治理过程，而且，诸多事务的处理往往需要多方政府同时在场。两个特征同时兼具，一方面这进一步凸显了当前重视和加强城市基层跨域协同治理的现实必要性和紧迫性，在权责下沉的背景下，强化基层政府间的横向协同是改革发展的一个必然趋势；
另一方面，这也深刻影响乃至决定了基层政府间开展跨域协同治理的具体方式选择，即基层政府间协同治理机制的构建必须符合基层跨域协同治理的特征和属性。

表1跨域协同治理在城市基层与高层级的不同表现

理论表明，宏观系统情境并不必然引致城市基层政府间对跨域公共事务开展协同治理，而是需要由系统情境中产生的具体驱动因素，如某些关键事件或人物的出现，才会刺激城市基层政府在特定系统情境下，针对涉及彼此的跨域公共事务启动跨域协同治理机制的构建。在协同治理整合性框架视角下，通过分析“三区五镇街”开展跨域协同治理的案例，可探究在我国的制度背景和行政环境下城市基层跨域协同治理的实现路径。

（一）激励与领导：城市基层跨域协同治理的驱动因素

尽管跨域公共事务已成为城市基层治理过程中面临的日常性问题，但基层政府间开展跨域协同治理的现象并不普遍。在属地管理原则下，镇街政府习惯于只负责自身的“一亩三分地”，毗邻镇街之间经常还会出现相互竞争、以邻为壑、互相推卸，以及“搭便车”等行为。通过调研访谈发现，三区五镇街之所以能顺利开展跨域协同治理，其关键驱动因素在于以下两个方面：一是直接激励事件的出现。能否有效治理跨域公共事务会直接影响镇街政府的治理绩效与政绩考核，这一规律往往更集中地体现在具有直接激励性质的事件应对中。调研中了解到，很多跨域公共事务遭到位于边界地带的居民投诉，面对居民的这些投诉，单靠单一镇街政府要么无法解决、要么只能治标不治本，从而导致居民不断投诉，影响了上级政府对相关镇街的治理绩效考核，进而影响了镇街领导的政绩与升迁。比如从2019年起，北京市开始试点实施了“接诉即办”改革政策，即将政府治理绩效、镇街领导的升迁与属地居民投诉解决率、满意率挂钩。访谈中某街道书记曾坦言，该街道开展跨界合作治理，也是为了解决居民投诉的问题，居民的投诉很多都涉及跨界事务，单打独斗没有办法从根本上解决，很多都是涉及几个镇街的事情，问题没从根本上处理好，投诉就一直存在①2021年5月笔者团队在北京市某街道调研时与其党工委书记座谈时获取（20210518XSQ）。。可见，“接诉即办”政策下，上级对有效解决居民诉求的刚性要求成为三区五镇街寻求跨域协同治理的直接激励事件。二是关键领导人物的出现。调研中发现，H区X街道新任书记高度重视和极力倡导与相邻镇街开展跨域协同治理。为此，他要求下属对几个街道开展跨域协同治理的历史进行梳理，对当前需要开展的跨界协同治理的事务进行跟踪，指导技术部门研发了智慧边界信息系统，以更好地管理属地事务和跨界事务。同时，他还亲自出面联系相邻街道政府的领导，并多次咨询相关专家学者关于开展基层跨域协同治理的可行性、必要性和实施路径。在上述两个关键因素的共同驱动下，三区五镇街开始着手协同治理机制的构建，以应对区域内普遍存在的跨域公共事务。

（二）沟通与契约达成：城市基层跨域协同治理的协同动力

协同动力是协同治理机制的重要组成部分，是产生具体协同治理行为的前提。在此环节，相关利益主体创造机会进行原则性的接触，在接触过程中产生协同治理的共同动机，并对需协同治理的事务范畴、协同治理的方式、彼此联合行动的能力等进行协商，以达成共识。在绩效考核的直接激励以及关键领导人物的大力推动下，三区五镇街政府开始不断凝聚协同动力。调研中了解到，为形成跨域协同治理共识、达成具体的协同治理方案，三区五镇街的主要领导和相关部门开展了多次的沟通交流和调研座谈。在这过程中，三区五镇街结合区域跨域公共事务的现状以及镇街自身的治理资源、属地特征等，商讨、研究和制定跨域协同治理的各类具体方案。经过多轮沟通与交流，三区五镇街在跨域社会治理、城市管理、经济发展、公共服务等领域达成了“共建协作、共解问题、共享资源、共商发展”的共识，并在此基础上，共同拟定了2个框架协议（《市域社会治理合作协议书》《跨域社会治理合作协议》）、1个实施办法（《跨域合作实施办法》）、1套工作方案（《党建引领跨域合作工作方案》）和3个工作机制（《联合执法工作机制》《资源共享机制》《智慧治理机制》）①2021年5月笔者团队在北京市某街道实地调研时获取。。同时，正式制度文本拟定后，三区五镇街还召开了跨域协同治理启动仪式，在启动仪式上，五镇街的党政领导正式签署上述框架协议、实施办法、工作方案和工作机制，为后续针对具体的跨域公共事务开展协同治理提供了制度保障、合作依据和协同治理指南。

（三）协同机制创新：城市基层跨域协同治理的协同行为

协同行为是城市基层政府间针对特定跨域公共事务开展协同治理所采取的具体方式。经过多轮磋商与契约达成，三区五镇街通过各类机制创新和技术运用，对跨域公共事务采取了一系列协同治理行为，具体包括：一是创新机构设置，成立三区五街镇跨域协作议事委员会作为综合议事协调机构，并在议事委员会下设三个专项工作组，即跨域社会治理综合协调组、跨域基层治理联合工作组、跨域城市建设与区域发展工作组，统一部署和组织协调五镇街交界地区社会管理、经济发展、公共服务等相关跨域事务。二是创新监管执法机制，成立跨域协同治理联合工作组和联合执法队，推动执法时间、方式、资源的有效协同与配合，创新性地采取延时、错时、跨区域、迂回式、地毯式五大联合执法方式，切实解决困扰城市基层治理的跨域公共事务难题。三是以党建为引领，建立“党工委联建、党支部联动、党员联合”的工作模式，以党建促合作，以合作促党建，对位于镇街行政边界的社区、村进行跨区“结对共建”，致力于携手解决基层跨域治理难题、回应基层群众诉求。四是创新技术治理，依托X街道城市大脑智能运行指挥分中心（IOCC）建设，以指挥分中心（IOCC）基础平台建设为基础，搭建了城市基层镇街边界专题治理场景，以智慧化的技术手段提高边界区域的城市治理能力和治理水平。由此，通过在组织结构、执法方式、党建模式、技术运用等领域的机制创新，五个镇街间构建了对各类跨域公共事务开展日常性、常态化协同治理的工具箱，同时也为社区建设、规划发展、公共服务等领域展开合作打下良好基础，基层政府间共建共治共享的制度路径在此基本形成。

（四）跨域事务治理：城市基层跨域协同治理的协同成效

协同成效是城市基层政府间采取相关协同行为共同解决跨域公共事务的直接表现，也是城市基层跨域协同治理的最终目标。调研中了解到，三区五镇街通过上述协同行为，在社区治理、城市管理、交通整治、产业规划等领域开展了多项跨域协同治理取得了显著的协同成效。具体包括：一是联合开展城市治理，改善了区域人居环境。相关镇街打破行政区域壁垒，联手整顿交界道路路面破损、基础设施缺失、路侧墙体污损、周边游商聚集、交通秩序混乱等问题，彻底解决了交界道路一直以来的脏乱差问题，道路及周边综合环境大为改观。二是合作提供公共服务，满足区域群众生活需求。针对居民出行难、停车难问题，相关镇街再次联手，通过广泛调研，科学制定整治方案，因地制宜推进道路改造建设，并选择合适场地共建共享停车场，在实现道路出行通畅的基础上，为处于交界地带不同镇街的十几个社区提供了充足停车位，彻底解决了社区居民停车难的问题。三是自行统筹区域发展，促进区域经济协调发展。三区五镇街针对规划建设的重大问题进行了沟通交流，初步形成了优势短板互补、产业定位相错、行业资源衔接的新型产业协同发展格局。经过一段时间的探索和纠偏，三区五镇街通过协同共同解决了诸多靠单个镇街无法彻底根治的现实难题和历史遗留问题，“现在处理跨界事务投诉的能力也得到显著提升，群众针对这类事务的投诉量也明显降了下来”②2021年5月笔者团队在北京市某街道调研时与其党工委书记座谈时获取（20210512XSQ）。。可见，通过开展多领域、常态化的跨域协同治理，三区五镇街不仅有效应对和解决了基层面临的诸多跨域公共事务，同时也使镇街政府的治理绩效得到辖区居民和上级政府的双重认可。

通过以上对“三区五镇街”的案例分析可见，实现城市基层跨域协同治理并非易事，是多重因素、多项机制相互耦合的结果。首先，有效的协同激励是实现城市基层政府间开展跨域协同治理的先决条件，是促进基层政府从相互独立走向横向协作的关键。其次，深入的政府间沟通以及契约的达成，是城市基层政府开展跨域协同治理的第一步，这也决定了彼此后续协同的议题范围、事务领域、行为方式、协同深度以及持续性问题。再次，明确的协同治理机制是城市基层政府间针对具体跨域事务制定的合作治理方式，它直接影响乃至决定着城市基层跨域协同治理的实效；
同时它又嵌入在既定的制度环境中，既受基层现有体制机制的约束，也充分借助于现有体制机制进行创新。最后，显著的治理成效是城市基层开展跨域协同治理的最终呈现，体现为基层政府将协同制度转化为协同行为的过程，同时也检验了协同制度的有效性与科学性。综合而言，城市基层政府从面对跨域公共事务问题到最终实现跨域协同治理，前后需要经历多个不同的环节，每一环节实现的协同要素既深刻影响着后一环节，也对整个跨域协同治理的成效有着不同程度的影响。因此，环环推进、系统设计是实现城市基层跨域协同治理制度化、常态化的必由之路。

一直以来，完善基层政府治理结构，提升基层政府属地管理效能，推动基层政府与基层自治组织、各类非政府组织与公民个人开展协同共治是基层治理研究和实践中的主要议题。随着市场化、工业化、城镇化的发展，以及治理权责的下沉，城市基层政府之间的横向协同俨然已成为当下和未来城市基层治理的一个新兴议题，同时也成为影响城市基层治理效能的重要维度。本文通过整合跨域治理和协同治理概念，提出了跨域协同治理这一复合性概念，并具体阐明了城市基层跨域协同治理的核心内涵，为后续关注跨域公共事务合作治理中的政府实践和学术研究提供了一个统一的分析概念。在此基础上，文章运用协同治理整合性理论分析框架，结合北京市三区五镇街开展跨域协同治理的具体实践，探讨了城市基层跨域协同治理的缘起、特征与实现路径。通过案例分析和理论检验表明，面对日益凸显的基层跨域公共事务问题，镇街政府间若开展有效、常态的横向协同治理，同样涉及协同激励供给与协同机制创新的问题。

一方面，在协同激励上，研究进一步表明，跨域公共事务的产生与治理权责的碎片化并不必然催生基层政府间展开协同治理，若无有效的引导和激励，毗邻镇街间不会自然对日常的跨域公共事务进行制度化、常态化的协同治理，由此可能导致诸多跨域事务无法得到有效和彻底的解决，甚至可能引发毗邻镇街在治理过程中产生相互甩锅、相互推卸、恶性竞争等行为，在管理和服务上出现“公地悲剧”或“搭便车”等现象。因此，伴随治理权责下沉与镇街属地管理的强化，需要上级政府建立相应的激励机制来引导和促使基层政府重视对基层跨域公共事务的协同治理，将跨域协同治理的制度建设和工作开展纳入对基层政府的年度考核清单中，这不仅有利于促使基层政府对这一问题的重视，从以往的漠视、推诿转向正式的关注和有效合作；
也有利于基层政府充分发挥自身积极性、主动性和创造性，在碎片化无可避免、权责模糊暂时无法根本解决的前提下，通过创新各项工作机制增强横向不同政府主体间的治理协同，进而彻底解决当前城市基层治理的盲点问题。同时，这也是在中国行政体制环境下，基层跨域协同治理走向可持续、常态化的根本制度保障。

另一方面，在协同机制上，首先需要上级政府充分赋予基层政府创新协同治理体制机制的制度空间和自主性，在体制机制上给予积极的配合和政策支持；
其次则需要基层政府间主动谋求合作，通过政府间的密切沟通与交流，达成协同治理共识、明确协同治理范畴，进而在现有的体制架构下，通过在党建、组织机制、执法方法、技术运用等领域的改革创新，构建系统性、制度化、智能化的跨域协同治理机制，在城市管理、社区治理、环境整治、应急管理、公共服务和经济发展等领域开展综合性、常态化的跨域协同治理。最后，在创新治理机制开展基层跨域协同治理过程中，面对日益突出和复杂的城市基层跨域公共事务，还需从体制层面重新思考基层政府的机构设置、权责配置、条块关系、行政区划等问题。例如，如何在基层政府机构设置、权责配置中统筹考虑基层跨域协同治理问题？如何在治理权责下沉和协调条块关系时兼顾基层跨域公共事务治理问题？以及如何在基层跨域公共事务协同治理过程中重新思考基层镇街的行政区划问题？越往基层，行政区划和行政边界就越复杂、越精细，尤其在城市空间范围内，这种复杂精细性是历史沿革、城市发展、制度安排、利益选择等多种因素共同作用的结果，势必给城市治理带来了诸多不便与挑战。而要彻底解决这些问题，则需要对城市基层镇街的行政区划进行精细化研究，即不能仅仅停留在空间计量等技术性研究上，更需要根据城市基层治理的日常，从满足城市治理便利性、高效性、科学性的角度，合理地划分和调整镇街之间的行政区划和边界，从根本上降低基层跨域协同治理的难度。

2022年新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次增加了关于地方跨域协同治理的条文（第80条）：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”立法虽然只规定了县级以上各级政府，但对基层政府和基层跨域协同治理也有相同的指导意义，表明国家已从法律层面开始重视和鼓励各级地方政府积极开展横向协同，以有效应对无法从权责体系层面充分界定和明确的跨域公共事务问题。城市基层跨域协同治理的探索与实践必然对高层级政府间的跨域协同有一定的借鉴意义和推动作用，同时也对进一步完善相关立法有一定的前瞻意义和促进作用。

最后再回到本文的研究议题：一是在整合跨域治理与协同治理两个概念相关属性基础上，提出了跨域协同治理的复合性概念，试图为后续开展跨域公共事务合作治理的政府实践和学术研究提供一个统一的概念或术语。二是验证了协同治理整合性框架分析的有效性，在丰富该框架中国案例分析的同时，进一步明确了协同激励对协同治理行为构建的重要性。三是在研究议题上，与当前绝大多数关注基层治理条块协同问题不同，文章聚焦于面向跨域公共事务的基层政府间横向协同问题，并倡导学者们对这一问题及其引发的体制机制变革进行关注与思考。本文的政策启发包括既能引发政府实务部门对社会发展和权责碎片化带来的基层跨域公共事务治理的重视，同时也为基层实务部门开展跨域协同治理提供了相应的理论指导和经验借鉴。