村庄易地迁移的社会基础和动员逻辑

李 怀，宋帮福

(西北师范大学 社会发展与公共管理学院，甘肃 兰州 730070)

党的十八以来，我国以全面建成小康社会为目标的贫困治理成为国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要组成部分，其中易地扶贫搬迁是党和国家为缺乏基本生存条件的贫困地区人口实现脱贫致富的重大举措。2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，“贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁。”[1]2016年9月20日，国家发展和改革委员会发布的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》指出，全国易地扶贫搬迁的区域范围涉及22个省的约1 400个县，计划五年内对近1 000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，着力解决“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的精准脱贫问题[2]。2020年12月3日，国家发展和改革委员会向全国宣布，“十三五”易地扶贫搬迁任务已全面完成，全国960多万易地搬迁贫困人口全部脱贫[3]。这表明，国家关于脱贫攻坚的制度优势是实现易扶贫搬迁的先决条件，地方政府是易地扶贫搬迁的主导者和推动者，既要统筹推进并完成易地搬迁安置社区的项目建设任务，也要把贫困人口广泛动员起来，使他们积极响应易地搬迁来实现脱贫致富。

易地扶贫搬迁是“一个系统的、渐进的经济社会建构过程”[4]。学界关于易地扶贫搬迁研究取得了丰硕成果，针对易地扶贫搬迁的研究主要围绕并集中在三个主题方面。一是以搬迁农民为研究对象，围绕农民的生计方式转型[5]、农民收入增长[6]、农民的市民化[7]和主观幸福感[8]等问题进行分析；
二是以地方政府为研究对象，围绕产业扶贫项目建设[9]，政策执行过程[10]，制度变革与治理创新[11]等问题展开讨论；
三是以安置社区为研究对象，围绕搬迁群体的再社会化[12]，安置社区的空间再生产[13]等方面探究贫困地区治理现代化问题。本文旨在阐释易地扶贫搬迁中村庄整体迁移的社会动员问题，即面对村庄易地迁移是易地扶贫搬迁最难啃的“硬骨头”，地方政府如何把村民动员起来形成搬迁集体行动的意愿，按期完成了村庄易地迁移的紧迫任务。

易地扶贫搬迁是一项党和政府推动的大规模有计划的人口迁移工程，具有显著的动员特征[14]。从实践中看，我国易地扶贫搬迁近年来能获得成功，并非是国家直接实行自上而下强制性动员，而是通过间接控制和影响地方政府在目标管理责任制的压力下实现的[15]。基于此，本文以位于秦巴山区集中连片特困地区内的陇南市易地扶贫搬迁个案——白江乡(学名，非真实地名)为研究对象，力图探究和解释地方政府面对国家关于易地扶贫搬迁的具体任务和安土重迁的村民，如何使村民顺利在规定时间内实现村庄易地迁移的目标，具体体现为几个方面：探索农民原住社区的社会基础对村民脱贫致富的限制，阐释自上而下的“连接型”动员结构和嵌入基中的“动员工具”构成激励村民搬迁集体行动的动员逻辑，以及村民搬迁意愿和地方政府社会动员之间形成的“需求—供给”关系是推动村庄易地迁移的驱动机制。

(一)研究方法

2021年7月至2022年4月，本文对陇南市白江乡易地扶贫搬迁中的村庄易地迁移事件做了深入的实地调查，调查对象是参与陇南市白江乡村庄迁移的地方政府工作人员、村委会干部、村庄文化精英(小学教师等)，以及普通村民等。

本文相关资料的收集方法主要有两种。一是文献法。国家和地方政府关于易地扶贫搬迁的政策文件，地方政府关于易地扶贫搬迁事件的会议记录、宣传报道等，均是研究调查的文献资料。二是访谈法。研究用半结构式访谈法收集资料，只对受访者提出问题，让受访者按照其想法进行真实回答，从“文化主位”的视角理解不同受访者对村庄迁移的主观意义。

溯因推理分析方法不同于演绎法和归纳法，而是从一个结果出发推断其原因的分析方法。在大量实地调研的基础上，本文用溯因推理分析方法分析调查资料，即针对村庄迁移事件，从田野调查获得经验资料后，根据现有理论进行审视，找到现有理论无法解释其“惊异”之处。在此，扎根研究方法所采用的田野笔记、备忘录、连续不断的比较、编码、分类和画图表等方法，均成为溯因推理分析方法的一部分。

(二)分析框架

一个好的“分析框架类似于形式逻辑的理想类型，是一项将关键要素关系理论化的努力”[16]，即分析框架是通过对相关核心要素的内在关系的形象化表述来呈现经验研究的理论化逻辑。本文力图建构一个能够阐释村庄易地迁移的分析框架，以此解析村民原住社区的社会基础、与地方政府自上而下的动员结构和嵌入其中的“动员工具”之间的关联性，以及对影响村民形成易地搬迁集体行动的驱动机制(详见图1)。

图1 村庄易地迁移的分析框架

易地扶贫搬迁是国家治理农村贫困而采取的一项重大举措，搬迁是手段，致富是目的。我国任何一个需要易地搬迁的村庄都嵌入在特定的区域社会基础中，而缺乏基本生存条件的社会基础是村民易地搬迁寻求发展的根本原因。所谓社会基础，就是反映构成特定区域社会的核心要素及其有机组合效应，如区域社会的自然条件、历史文化、风俗习惯、社会资本和社会活力等。本文认为，村民原住社区的社会基础由于对贫困人口脱贫致富的限制尤为重要，是研究的出发点，因而村民原住社区的空间环境、社会结构和社区资本构成了村庄易地迁移的社会基础。

(一)村民原住社区的空间环境

空间环境是区域社会基础研究的空间论的一个核心概念，其关注的是，“社会基础空间位置的多样性、层次性，空间范围的地方性和差异性，空间关系的整体性和互动性，空间感知的身体性和表象性，进而使社会基础比较清晰地呈现在学术研究的理论视野中和生活世界的日常感知中。”[17]由此，我们可知，“空间具有重要作用似乎是一个非常明显的事实，只要反思我们最平常的活动，就会认识到空间的影响。”[18]从空间论视角看，我国“贫困地区与生态脆弱地区地理空间上高度重合，自然地理禀赋的缺失已经超过个人及家庭因素成为贫困生成、固化的决定性因素”[19]，所以，国家通过政策引导，促使村民产生迁出当地恶劣生存环境的推力[20]。这表明，我国广大乡村的经济社会发展状况与其所处的空间环境之间存在着紧密联系，不利的空间环境所承载的自然条件限制了村民脱贫致富的机会，成为推动村民易地搬迁并以此优化其社会基础的倒逼力量。

1.生态空间

生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，是人类维持自身生存、繁衍和发展所需要的基本环境条件。白江乡所在的陇南市在2011年就被国家列入脱贫攻坚规划的秦巴山区集中连片特困地区范围。白江乡共有9个行政村，其中有8个行政村、16个自然社(村庄)地处海拔1 700～2 300米的高山上，地理条件复杂，山高谷深，环境及其脆弱；
年均降雨量520毫米，年平均气温16摄氏度，全年无霜期208天。一方面，该乡经常发生泥石流、滑坡、崩塌、地基沉陷等地质灾害，不仅严重威胁群众的生命和财产安全，而且由于距城镇和公路偏远，交通与信息闭塞、吃水与行路难、水源匮乏等问题长期无法得到根本解决；
另一方面，该乡耕地少、土层薄、坡度大，由于农业生产的过度开发，致使生态环境修复比较艰难。在2008年汶川大地震以后，滑坡、崩塌等地质灾害频发。

“实施易地搬迁的8个村自然条件都差，生态环境恶劣，村民都住在高山上，地质灾害频发，尤其在七八月份的雨季，到处都可能发生滑坡，村民的房子也容易开裂。”(白江乡综治办副主任)

白江乡所处的生态空间是村民陷入贫困的自然条件，村民想在这片土地上改变自己的贫困面貌几乎没有可能。村民将其生活状态形象地概括为，“交通靠走、运输靠驮、通讯靠吼、吃水靠背、吃饭靠天、做饭靠柴。”[21]

2.生产空间

生产空间是以生产功能为主导的能够向人类提供物质产品和服务的空间。据本文实地调查，白江乡有耕地面积9 450亩(630公顷)，人均耕地仅有1.48亩(约0.099公顷)。这里不仅人多地少，而且极少有平地。村民的粮食作物以小麦、玉米、马铃薯等为主；
特色农产品有花椒、荞麦面等；
畜牧业以饲养牛、羊、骡子、生猪和家禽，牛和骡子是主要生产工具。因此，这种特殊的资源禀赋所造就的生产空间完全抑制了村民的发展能力，村民收入增长异常缓慢。截至2014年，村民人均收入还不足3 000元。

“这个乡只有1个村位于平一点的地方，其他8个村都是在海拔2 000米左右的高山坡上，且地少人多，村民收入主要依靠农业和外出务工。同时，这里离城镇太远了，没有旅游资源，也不能搞农家乐，没有人来消费，发展不起来。”(白江乡副乡长)

可见，白江乡的生产空间也限制了村民难以通过发展农业经济来脱贫致富。尽管国家提出的“城乡融合发展”是破解城乡二元壁垒、促进农村发展的必然选择，即“走好城乡融合发展之路，构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进乡村全面振兴和农业农村现代化”[22]。但是，白江乡因缺乏地理区位优势而形成的贫困农村，如果村民不通过易地搬迁，不仅无法共享城乡融合发展带来的红利，也无法实现乡村振兴的发展目标。

3.生活空间

生活空间是以生活功能为主导的向人类提供居住、消费、娱乐、教育等各种活动的空间，也是以一定的生态空间为基础的人造环境。我国乡村村民的生活空间承载着村落文化的产生和延续，并反映了特定地方社会的生活方式。白江乡村民的生活空间主要由村民家屋院落组成的私人空间，以及田埂、村内道路和村委会大院等构成的公共空间。截至2014年，该乡村庄基础设施依然落后，地处高山的8个贫困村虽然通了电和公路，但不通自来水(饮水靠水窖直接收雨水)和有线电视光缆，网络也未全覆盖，其中住在更高处的几户村民还无法使用网络。家屋由于是占据村民时间最多的生活空间，村民花在修建新房或修缮老屋的支出比较大。

“村民的收入绝大部分投入到修房上，老房子过10多年就漏雨了，有些地方遇到下雨就很危险，经常发生坍塌。年轻人有工作的可能去城镇里买房，在家务农的只能在山上建房，但山上建房的成本比山下川区农村修建房屋的两倍还要多。”(白江乡大学生扶贫人员)

因而，白江乡落后的村庄基础设施制约了村民生活空间的进一步改善，也无法提升村民的生活质量。

(二)村民原住社区的社会结构

社会结构和经济结构是一个国家和地区的两个最基本的结构，经济结构是一个国家或地区的基本经济形态，是观察认识这个国家或地区经济状况和发展水平的重要维度。社会结构是指一个国家或地区的占有一定资源、机会和社会成员的组成方式与关系格局；
同时，社会结构也是一个国家或地区的基本社会形态，是观察分析这个国家或地区社会状况、社会发展水平的重要维度。对社会结构的分析，是理解一切社会现象的出发点[23]。社区的社会结构既反映了一个社区的社会发展水平，也表征了一个社区的社会分层状况和居民(村民)的行动逻辑。

1.人口结构

人口结构是指特定社会中的人口构成状况。本文从贫困人口、人口素质(学历)、年龄结构等因素描述村民的人口结构状况。一是从贫困人口看，白江乡需要易地搬迁的8个村共1 165户 5 573人，其中非建档立卡贫困户727户3 519人、建档立卡贫困户438户2 054人，非贫困户占62.4%、贫困户占37.6%；
二是从人口素质看，白江乡60岁以上的村民几乎没有上过学，30～60岁之间接受过小学教育的村民仅占20%，30岁以下接受过初中以上教育的村民占49%；
三是从年龄结构来看，以四村为例，全村537人中60岁以上的老人有83位，占15.5%(1)资料来源于《陇南市白江乡2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》。。该乡60岁以上的老人虽然占总人口的比重不高，但老人习惯了在山上从事农业种植或养殖活动，重安居故土而不愿搬迁到山下平地中；
同时，村民尊重老人的态度，老人是家庭权威，其往往左右着家庭其他成员的搬迁意愿。

“最先同意搬迁的是村里的贫困户，一是太穷了，在村里建不起新房子，二是能够享受搬迁优惠政策，搬迁后能改变现状。”(白江乡乡长)

因而，一方面，从人口结构的影响来看，村民易地搬迁面对的社会基础是贫困人口众多、人口素质(学历)总体偏低，成为村民脱贫致富的限制条件；
另一方面，村庄易地搬迁的最大阻力来自家中的老人，若老人同意搬迁，村庄整体迁移才成为可能。

2.家庭结构

家庭结构是家庭成员之间相互作用和共同组织而形成的稳定的家庭构成形态。本文以四村为例，从家庭人口规模和家庭类型两个方面分析村民的家庭结构。一是从家庭人口数量看，四村计121户中，其中有1口人的7户，占6%；
有2口人的12户，占10%；
有3口人的16户，占13%；
有4口人的27户，占22%；
有5口人的30户，占25%；
有6口人的17户，占14%；
有7口人的8户，占7%；
有8口人的4户，占3%。数据显示，家庭人口在4口以上的有86户，占71%。二是从家庭类型看，四村有几种情况，一个人生活的单身家庭(未结婚)；
只有夫妻两人的空巢家庭；
两夫妻和未婚子女生活的核心家庭；
父母、几对已婚子女和未婚孙辈共同生活的联合家庭等。另据调查，在四村121户中，联合家庭共有58户，占48%(2)资料来源于《陇南市白江乡2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》。。这表明，该村不仅村民家庭人口规模偏大，而且家庭结构以联合家庭为主。

四村家庭人口规模大和联合家庭数量多，成为白江乡大多数家庭没有分家的共同特征。其主要原因有，一方面，该村平地太少，无处建房；
另一方面，村民经济困难，无钱建房。

3.消费结构

消费结构与社会结构关系紧密，消费的分化与社会阶层结构具有很强的关联性，反映了消费主体的社会属性。马克思将消费分为生存性、发展性和享受性三个层次的类型[24]。最低层次的消费是纯粹的物质消费，以维持人们基本的生存需要。据调查，白江乡村民的消费主要以满足基本生存需要为主，娱乐、教育和休闲支出等发展性和享受性消费偏少。

“不算建房，村民除了平常的柴米油盐、娃娃上学、家人生病和走亲访友等花销外，什么电冰箱、微波炉等电器是根本看不到的，其他消费几乎很少。”(白江乡扶贫站站长)

由此可见，白江乡村民的生存性消费占主导地位，这与原住社区薄弱的社会基础导致的家庭收入低关系紧密，如果不优化村民身处其中的社会基础，提高其家庭收入，就难以实现村民的消费结构从生存性消费向发展性或享受性消费转变。

(三)村民原住社区的社区资本

社区资本是指嵌入在地方社会、并有促进社区发展潜力的社会性、天然性等属性的资源，是构成特定地方社会基础的要素之一。

1.人力资本

人力资本也称“非物质资本”，是体现在劳动者身上的资本，如劳动者的知识技能、文化技术水平与健康状况等。劳动者的人力资本状况反映在其拥有的劳动能力上，受教育程度是人力资本的核心要素。村民的人力资本状况决定了其家庭收入状况，白江乡搬迁的5 573人口中，具有一定劳动能力的为3 332人，占59.8%(3)资料来源于《陇南市白江乡2016年易地扶贫搬迁工程实施方案》。。这些劳动力可分为在家务农和外出务工两种，其中外出务工者占大多数，主要在山西、陕西、内蒙古、新疆等地从事体力劳动(4)资料来源于《陇南市白江乡易地扶贫搬迁基本情况入户调查表》。，获得的收入比较低。

村民人力资本不足的根本原因是普遍受教育水平偏低。而导致村民受教育水平偏低的具体原因是，白江乡初中以上的学校离村庄距离遥远，而且村民缺少重视教育的基本理念，家庭因经济条件不能支持小孩接受更好的教育。因而，白江乡由于村民的知识或技能缺乏而导致人力资本偏低，多去从事与体力劳动相关的工作，严重阻碍了其努力摆脱贫困的可能。

2.社会资本

社会资本是指行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络的资源，使用好社会资本将在获取社会资源的行动中更容易成功[25]。这里的社会资本是指村民的关系网络和信任状况等，能否转换为农民收入增长的资源。据调查，白江乡构成村民社会资本的关系网络以家族、邻里和姻亲为基础。这种以熟人关系网络为基础的社区，村民彼此之间的信任度比较高，有助于增进社区的社会整合和凝聚力；
同时，这种以乡土、亲族、邻里和情感为基础的具有先赋性、封闭性和内聚性特征的同质性社会资本，难以转化为促进村民发展的物质资源或经济资源，对村民致富没有显著效用。

3.民间资本

民间资本是指存在于地方社会内能够给人们带来收入或促进社区发展的文物古迹、民俗民居或非物质文化等资源，这些天然存在的民间资本可能变成对村民带来就业或收入的旅游资源或商品。据调查，白江乡的村民原住社区不存在可开发利用的民间资本。因而，要想使村民在迁移后的新社区依靠可能的民间资本增加收入，只有通过优化新社区的社会基础将相应的资源进行整合开发，例如，鼓励兴办农家乐、发展乡村旅游等，使其成为村民就业增收的民间资本。

所以，白江乡由于缺乏基本生存条件的社会基础限制了村民脱贫致富的可能，但长期生活在这里的村民对此却熟视无睹、习以为常。只有在相关基层干部广泛动员村民学习和理解党和政府关于易地扶贫搬迁带来的大好福利时，村民才对自己生活的故土缺乏生存条件的社会基础有了一个整体认知，心理上的反差效应逐渐浮现，驱使村民产生了易地搬迁的动力。

从2015年初开始，白江乡易地搬迁的8个行政村经历了宣传、征地、选房、建房、迁居、到村庄易地迁移的艰难过程，到2020年，完成了易地搬迁和整乡脱贫任务。2021年，白江乡还被授予“全国脱贫攻坚先进集体”荣誉称号。

“以前我们住山上的土坯房，遇到下雨、下雪天，全家最发愁，现在新房子太好了，水、电都通到家，新村还建有学校、卫生院，小孩上学，老人看病，非常方便。”(白江乡村民)

村庄(自然社)是由农户聚集在一起的紧凑居住空间座落，是一个被公认的乡村社会单位。我们透过白江乡的村庄易地迁移事件，一个显而易见的事实是，我国贫困地区缺乏生存条件的社会基础并不能直接成为影响村民搬迁的推力。地方政府作为村民易地搬迁的组织者和推动者，竭力动员村民同意易地搬迁，但不是所有村民都愿意搬离自己熟悉的家园，难免出现一部分村民只观望他人或不积极参与易地搬迁集体行动的“搭便车”现象。因而，本文力图探究如何建构一个有效的动员结构，把国家关于易地扶贫搬迁的好政策和缺乏生存条件的社会基础变成激励村民搬迁集体行动的动力，并且为了清晰呈现分析村庄易地迁移过程中，地方政府、村干部、村庄精英和普通村民之间的复杂互动过程，本文搭建了一个自上而下的“连接型”动员结构框架(详见图2)。

图2 村庄易地迁移的“连接型”动员结构

我国易地扶贫搬迁不同于一般在村落内部针对个别贫困户的“零打碎敲、修修补补”的脱贫致富举措，而是村民与其生活的村庄，将随着易地搬迁而发生一次“连根拔起”的系统社会转型。白江乡大部分村民一开始并不愿意搬迁，而地方政府需要建构一个有效的社会动员结构，把不同利益相关者关于易地扶贫搬迁的离散感知和差异化观念“连接”起来，尤其让村民达成对易地搬迁的集体意愿，产生同意搬迁的集体行动的“社会团结”[26]意识是至关重要的。

(一)针对村干部的组织化动员

2015年3月27日，陇南市政府召开办公会议，专题研究全面启动白江乡易地扶贫搬迁事宜，提出“第一，组建成立领导机构；
第二，完善搬迁实施方案；
第三，全面摸底和宣传动员；
第四，做好新安置社区建设；
第五，规范建设项目资金使用；
第六，制定具体搬迁措施；
第七，做好社会稳定与风险评估”(5)陇南市人民政府市长办公会议纪要(2015 年[第13号])。。2015年4月1日，白江乡召开易地扶贫搬迁动员大会，乡政府全体工作人员、各村所有村干部参加，动员大会的主题是如何具体落实好村民易地搬迁工作(6)白江乡易地扶贫搬迁工作会议记录(2015年[第1号])。。

地方政府(基层政府)通过“组织化动员”方式把村干部动员起来，所谓“组织化动员”是指地方政府围绕治理目标，以再分配制度为基础来动员权力和资源的路径依赖，在动员者与被动员者之间存在一种隶属性的组织纽带或权力关系。基层政府对村干部、尤其对党员村干部从几个方面进行了组织化动员。一是学习易地扶贫搬迁政策。通过定期召开村干部会议，深入学习相关政策文件、充分理解国家关于易地搬迁的核心内容，树立明确的大局观。二是统一村干部思想。让村干部认识到只有易地搬迁才能改变村民的贫穷落后面貌。三是带头搬迁做模范。村干部是村庄事务的代言人，要带头作表率先搬迁，从而消除村民疑虑；
四是发挥村委会组织的“战斗堡垒”和“桥梁”作用。“对于乡镇政府而言，体制内的治理任务最终都要依赖村庄(特别是村干部)的配合与执行。村干部即是乡镇干部的治理对象，同时也是其在村庄中的代理人。”[27]因而，我国贫困地区的易地扶贫搬迁工作中村干部的角色非常重要，一方面，要积极对村民进行广泛宣传和动员；
另一方面，要把村民利益诉求尽早上报，帮助政府制定相应有利于搬迁工作开展并如期完成的合理决策。

(二)针对村庄文化精英的榜样化动员

白江乡基层政府用组织化动员方式把村干部“连接”成动员主体且扩大了动员力量之后，进一步思考把村庄小学教师这个文化精英群体也“连接”起来，进一步壮大动员普通村民的“联盟”。白江乡易地搬迁的8个行政村各设有一所小学，共有45位教师，绝大部分是本村人。在村民眼中，教师既是道德楷模和高尚品德的榜样，也是先进思想的引领者；
同时，在基层政府和村干部看来，教师有文化懂政策，最能理解易地扶贫搬迁是一项利在当代、功在千秋的富民举措的重要意义。

小学教师因其对村民具有难以替代的榜样作用，基层政府和村干部对小学教师的榜样化动员主要开展了几项工作。一方面，教师深明大义、先同意易地搬迁，对广大村民产生示范效应；
另一方面，教师发挥能讲“故事”的能力，以“诉说苦难”的方式把村庄寡薄的社会基础限制村民无法发展的道理讲明白，只有易地搬迁才能改变生活窘境；
同时，教师发挥老师这个角色的优势去动员学生家长，尤其要说服那些最不愿搬迁的学生家长转变观念、同意搬迁。

“干部们要我去向学生家长多劝说，把易地搬迁的好处和前景向村民说透彻，为了下一代有个好出路，家长也应该同意易地搬迁，再不能让孩子在这里继续一辈子受苦了。”(白江乡中心小学教师)

(三)针对普通村民的社会化动员

贫困地区易地扶贫搬迁工作中，村庄迁移的难点是如何将全体村民动员起来产生同意搬迁的集体行动。白江乡既经过基层政府对村干部的组织化动员，也通过基层政府和村干部对村庄文化精英的榜样化动员，最终“连接”成了一个由基层政府、村干部和村庄文化精英等三类动员主体参与的“动员联合体”，形成了对全体村民进行社会化动员的有利局面。

“动员联合体”对普通村民进行的社会化动员主要采用“包干制”方式进行的。所谓“包干制”原本是基层政策执行的独特机制，广泛存在于县域治理中,县域政府将“中心工作”包干给党政组织内享有固定职薪和相应职位、职级的官员；
与专业分、部门化的科层制相比，包干制具有整体性、主动性和灵活性等特点；
基层政府的组织特性和基层社会的复杂性是包干制产生与运作的组织与社会基础[28]。白江乡面对村民易地搬迁这个整体性、紧迫性的重大事件，广大村民的想法是高度分化的，而“包干制”是对普通村民进行社会化动员的合理机制。“包干制”可以把“动员联合体”和广大普通村民“连接”到一个整体的社会动员结构中，最后形成一个针对村民易地搬迁的“基层治理共同体”，他们各自的利益趋向虽不同，但行动目标却相似。

白江乡对村民“包干制”社会化动员的工作方式体现为，一方面，把基层政府干部、村干部和村庄文化精英三类人员打散，重新组合分成由三类人员共同参与的40个工作小组，每个村进驻5个工作小组，按照下列不同对象进行包干制动员。具体包括把左邻右舍村民分成小组进行动员，借助邻里关系来消解搬迁阻力；
把60岁以上不愿意搬迁的老年人分成小组，对其耐心说服，并且发动那些最愿意搬迁的年轻人来做家中老人的思想工作；
按性别分组进行动员，依照家中男性做主的权力结构，侧重动员家中男主人同意搬迁；
把非贫困户分成小组进行动员，因为非贫困户享受的搬迁优惠政策少，容易产生相对剥夺感而抵触搬迁。另一方面，白江乡让基层政府干部、村干部和村庄文化精英三类人员中的每一个人分别“包干”几户，采用走村串户的方式对村民面对面动员。

国家关于脱贫攻坚的任务艰巨而意义重大，且有时限要求，而村民易地搬迁具有整体性、复杂性和紧迫性特点，若单靠以科层制为核心的“正式运作”的常规工作模式是难以完成的。因而，地方政府为了顺利完成使命，需要采用“非正式运作”的“智慧”应对各种困难。“非正式运作的基础在于必须至少有两个关系维度提供选择，其有效性依赖于人格性、权宜性和道德性的合理运用，而运作边界是双方只能在共同认可的维度内切换。”[29]因此，“包干制”具有人格性、权宜性、道德性和灵活性等非正式运作特点，就成为地方政府对村民进行社会化动员的一种有效机制。

基层政府、村干部、村庄文化精英和普通村民之间连接起来的动员结构，看似是一个针对村民易地搬迁社会动员的“战略”，还需要与之配合的具体动员工具作为“战术”，才能实现村庄易地迁移的目标。所谓动员工具是指，由动员主体在动员过程中使用的各种动员经验、方式和手段等的集合。

易地扶贫搬迁工作的动员者使用的动员工具主要体现为两个方面。一是动员主体以往积累的各种动员经验、方式和手段，包括把国家的相关制度当成动员使用的“尚方宝剑”；
二是与搬迁村民博弈过程中临时生产的新“战术”。本文从宏观制度工具、中观策略工具和微观技术工具等三个方面来分析针对村民易地搬迁的动员工具。

(一)宏观制度工具

1.中央统筹、省负总责、市(地)县落实的工作机制

为保证脱贫攻坚任务按期完成，国家相继出台了一系列政策文件。2015年11月29日，中共中央 国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确要求，“强化脱贫攻坚领导责任制，实行中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的工作机制，坚持片区为重点、精准到村到户。”[30]依此，各省(自治区、直辖市)党委和政府要向市(地)、县(市)、乡镇提出要求，层层压实责任，形成一种权责明晰、各部门协调推进脱贫攻坚工作的责任体系。这样，中央关于脱贫攻坚的“精神”可以直达基层，为地方政府的易地扶贫搬迁工作指明了方向，并充分体现了国家实现脱贫攻坚目标的制度优势。

2.精准扶贫政策

习近平总书记指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效，通过实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批[1]来实现脱贫攻坚目标。于是，“在脱贫摘帽之前，基层党组织主要负责人都会将脱贫攻坚作为自己工作的头等大事”[31]。因此，国家关于脱贫攻坚的精准扶贫政策是动员村民易地搬迁的基本制度依据。

3.拆旧复垦激励政策

2016年9月20日，国家发展和改革委员会发布的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确规定，“对迁出去宅基地等建设用地，以及腾退、废弃土地进行复垦，适宜耕作的有限用于补充耕地资源。组织实施高标准农田、土地整理等工程建设，增加耕地数量，尽可能保障搬迁对象农业生产的基本土地(耕地、牧场、林地)等生产资料。”[2]依据国家政策，白江乡在村庄迁移中制定的拆旧复垦工作流程主要体现在几个方面。即“成立拆旧复垦工作组织机构——制定拆旧复垦工作实施方案——召开拆旧复垦工作动员会——开展搬迁户房屋及其宅基地实物调查及实物信息公开——组织开展拆旧复垦工作——复垦结束后事物复测——乡对拆旧复垦工作进行自查——易地扶贫搬迁拆旧复垦领导小组对拆旧复垦工作进行复查——兑现拆旧复垦资金——拆旧复垦工作总结”(7)资料来源于《陇南市白江乡易地扶贫搬迁拆旧复垦实施方案》。。

因此，地方政府针对村庄整体迁移而拆旧复垦的村民实际需要，保障村民在易地搬迁过渡时期的生产生活不受影响，当过渡期结束再进行拆旧复垦工作。这对动员村民的搬迁意愿产生了一定的激励作用。

4.安置社区建设补偿政策

白江乡村庄易地迁移工程是甘肃省“十三五”时期易地扶贫搬迁重点建设项目，总投资4.694亿元。其中，国家和省级财政补助8 000元/人(其中6 000元/人用于住房建设补助、2 000元/人用于安置区基础设施建设)；
每户协调易地扶贫搬迁贷款3万～5万元，财政贴息3年；
整合财政、扶贫等其他专项资金用于基础设施建设。”(8)资料来源于《陇南市白江乡易地扶贫搬迁安置实施方案》。同时，地方政府对安置社区占用土地的补偿政策是，采取货币方式一次性补偿。为了充分维护被占地的群众利益，对新安置社区建设的占地补偿标准确定为：邻镇水浇地6万元/亩；
白江乡山坡旱地4万元/亩；
青苗补偿费及地上附着物根据兰渝铁路补偿标准(蔬菜作物：2 600元/亩，粮食作物：1 000元/亩)；
占用荒山荒坡的不予补偿(9)资料来源于《陇南市白江乡易地扶贫搬迁项目宅基地占用土地实施方案》。。

地方政府制定的补偿政策为贫困村庄迁移的顺利实施奠定了基础，既加快了新安置社区建设进度，也保证了村民能够如期完成迁居。

(二)中观策略工具

1.走村入户动员策略

白江乡在召开村民大会宣讲国家关于易地扶贫搬迁政策的基础上，面对易地搬迁想法高度分化的村民，基层政府干部、村干部和村庄文化精英分别采用“包干制”的走村入户策略去动员村民。这种面对面拉家常式的动员，容易建立村民与动员者之间的信任。“信任是把利害攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中，而信任关系则意味着常规化地承担了这种风险。”[32]也就是说，在村民易地搬迁动员中，一旦村民开始信任基层政府时，搬迁意愿就产生了，但因村民对基层政府的信任却让其承担了易地搬迁可能的风险。基层干部等走村入户动员策略，为避免村民受他人影响，可以采用“因人施策”的针对性动员策略，提高了动员效率。

2.“算账”动员策略

村民最不明白的是易地搬迁后生活能否明显好转？因此，基层干部等通过“算账”让村民心中有数，成为动员村民的一个重要策略。一方面，算“经济账”，即村民在易地搬迁前后的收入增长之比较；
另一方面，算“生产生活成本帐”，指村民在山上旧社区和搬迁后的新社区的生产、出行和生活等支出成本之比较；
同时，还算“小孩教育账”，指小孩在易地搬迁前后的受教育水平之比较，因为小孩是家庭希望，其只有接受更好的教育才能获得更大发展。

3.利用熟人网络动员策略

在一个熟人关系网络构成的封闭社区中，村民之间的关系很密切。村民的熟人关系网络以家族、邻里和姻亲为基础，有助于增进社区的社会整合和凝聚力。基层干部等利用熟人网络对村民进行动员，会对村民产生一定的“情境压力”，从而弱化了村民对村庄易地迁移的抵触力量。

4.迂回动员策略

迂回动员不同于上述对村民的直接动员，而是间接地采取一种使动员对象不得不参与集体行动的策略。这种动员策略由动员者对村民日常需要的公共物品行使控制权来完成。白江乡在安置社区建好村民的新住宅，并请村民下山去观摩，让村民亲眼目睹新住宅内部的现代生活设施，增加对村民的吸引力；
同时，将小学实现易地搬迁，很多不愿搬迁的村民由于要照顾小孩上学，只能响应易地搬迁；
在此基础上，还积极将医疗诊所易地搬迁，村民去诊所看病要走好远的路，逐渐产生易地搬迁的念头。白江乡易地扶贫搬迁的迂回动员策略之所以有效，是由村民的日常生活需要和地方政府控制的公共物品之间的紧密关联引致的。

(三)微观技术工具

1.广播技术

广播是村民最熟悉的一种传播国家大政方针的日常技术，曾一度在中国社会中发挥着重要作用。“新中国成立以后，从中央领导到村镇干部，从上到下都意识到广播对农民的宣传教育作用，因此广播被当作农村地区主要的信息传播方式来大力推广和普及。”[33]白江乡每村有一个大喇叭，基层政府把易地搬迁的内容录制好向村民广播。每天早晚7—8点各播放2次。这两个时段村民都在家里，能够完整收听。这样，基层干部等利用传统的广播技术发挥了向村民宣传易地搬迁政策或信息的动员功能。

2.微信技术

我们生活的社会是一个信息化的网络社会，网络使人们之间的交往更加便捷，提升了信息流动的速率，扩展了人们交往的范围，降低了人们沟通的经济和时间成本。网络作为一个开放的空间，身处其中的个体可以享有相同的信息。为了发挥微信技术的功能，基层干部在每个村都建有一个微信群，每户至少有一人加入在群里；
动员者经常在群里用文字或语音方式进行宣传动员，村民可以自由发表意见，平等交流和讨论。这样，村民既可以随时接收易地搬迁的相关信息，增加了信息透明度，同时也强化了村民关于易地搬迁的正面宣传效果。

3.图文技术

基层干部等还把易地搬迁的内容做成宣传册、传单、海报、标语等对村民进行宣传动员，例如，村庄“要想富、先搬迁”“树挪死、人挪活”“挪穷窝、拔穷根”等让人印象深刻的标语、传单随处可见。这些举措不仅突出了动员过程的生动性、形象性特征，还增强了村民学习和理解易地搬迁政策的准确性。

4.沙盘技术

这是一种根据村民搬迁安置区的整体规划制作的沙盘模型，在动员过程中，基层干部等有意将多个沙盘模型分别放置在村民通往新安置社区必经之路的不同地点，并在沙盘上将整个新安置社区的大致情况汇制出来，让村民反复了解新安置社区的基本情况，与村民原住社区形成鲜明对比，逐渐动摇了村民抵触搬迁的信念。

“案例的独特性有必要和一般性知识建立关联，从而使得具体案例可以和已有的知识发生对照；
案例研究的优势之一，是系统展现因果机制和过程。”[34]本文通过我国在贫困治理中对易地扶贫搬迁的案例研究，以此揭示以村庄易地迁移为中心工作的地方政府社会动员和村民搬迁意愿之间的互动机制和过程。

国家关于脱贫攻坚的制度优势是实现易扶贫搬迁的先决条件，完成易地扶贫搬迁中心工作的村庄易地迁移经历了一个艰难的复杂过程。村民原住社区的空间环境、社会结构和社区资本等缺乏生存条件的社会基础，限制了村民脱贫致富的可能，因此成为地方政府动员村民易地搬迁的理由，但却不能直接变为村民同意易地搬迁的动力。也就是说，地方政府关于易地搬迁的社会动员目标，不直接等于村民所关心的共同利益目标，其中蕴含着复杂的情感和差别化利益诉求。所以，面对村民在村庄易地迁移过程中出现“搭便车”的集体行动困境时，地方政府需要建构一个有效的社会动员结构，把不同利益相关者关于易地扶贫搬迁的离散感知和差异化观念“连接”起来，尤其让村民达成对易地搬迁的集体意愿，产生同意搬迁的“社会团结”意识。这样，国家关于易地扶贫搬迁的好政策和缺乏生存条件的社会基础，就一同变成了激励村民搬迁集体行动的动力。

本文研究表明，在村民易地搬迁过程中，地方政府使用的动员工具发挥了各自的效用，是因为其嵌入在一个自上而下由基层政府、村干部、村庄文化精英三者之间形成的“连接型”动员结构中。这个动员结构象是一个具有“战略”意义的“动员联合体”，再通过“包干制”的社会化动员“战术”把广大村民“连接”起来，形成一个针对村民易地搬迁的“基层治理共同体”。在这个“基层治理共同体”中，尽管基层政府、村干部、村庄文化精英与普通村民等各自的利益趋向不同，但行动目标却相似。因此，一个有效的社会动员结构和嵌入其中的动员工具在实践中相辅相成，涌现了地方政府激励村民易地搬迁集体行动的动员逻辑。

一言蔽之，地方政府面对国家关于易地扶贫搬迁的紧迫性任务和安土重迁的村民，能够通过有效的社会动员在规定时间实现村庄易地迁移的目标，其深层原因体现在几个方面。一是村民原住社区存在一个缺乏生存条件的社会基础，无论这里的空间环境、社会结构和社区资本，都无法让村民在原住社区实现脱贫致富。因此，在一定条件下，这个不利的社会基础将转化成村民易地搬迁集体行动的倒逼力量。二是在村民搬迁意愿和地方政府社会动员之间形成了一个“需求—供给”关系结构，成为推动村庄易地迁移的驱动机制，而自上而下的“连接型”动员结构和嵌入其中的动员工具，可以让动员者在动员过程中逐渐化解村民搬迁意愿的“需求”和地方政府社会动员的“供给”之间的张力，不断强化村民的易地搬迁意愿，在规定时间实现了村庄易地迁移的目标。三是村庄迁移过程也是村民的社会学习过程。村民在易地搬迁过程中存在“身体移动”与“灵魂移动”的不同步现象，即“身体移动”稍快而“灵魂移动”偏慢。当地方政府的社会动员让村民对自己身处其中的寡薄社会基础有了一定的认知和“惊醒”，并学习和理解了国家关于易地扶贫搬迁政策的大好福利之后，逐渐产生了易地搬迁集体行动的意愿。因此，村庄的社会基础是村庄迁移的推力，地方政府的社会动员是村庄迁移的拉力，村民的社会学习是连结村庄易地迁移的推力和拉力的“黏合剂”。

因此，我国以全面建成小康社会为目标，针对贫困地区人口实施易地搬迁的实质是，应该通过村庄易地迁移途径来优化乡村发展的社会基础，并以此增强乡村振兴的社会活力和内生动力。