村民理事代表制：全过程人民民主的乡村实践及其实现机制——基于赣南H村GL片区村民理事会的考察

胡平江

(华中师范大学 中国农村研究院， 湖北 武汉 430079)

党的二十大报告指出，要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。改革开放以来，党领导人民积极发展全过程人民民主，并呈现出多样化、多层次的民主渠道和形式。在广大农村地区，近年来逐渐兴起一阵“代表热”。即在全国各地广泛出现以村民理事会、村民议事会、乡贤理事会等为载体的代表议事制度。从实践来看，这些代表议事制度是基层破解社会治理难题的一种尝试，是对村民自治制度的重要补充。那么，理论上这一代表议事制度的性质如何？能否以及是如何践行全过程人民民主的呢？本文尝试以江西省Y县H村在乡村建设过程中推行的“村民理事代表制”为案例，来探讨和回答这一普遍性问题。

2019年11月2日，习近平总书记提出了“全过程人民民主”这一经典论述。“全过程人民民主”是对我国民主政治形态的精确概括，为理解中国的民主实践形式提供了一个崭新的理论视角。其后，学界围绕“全过程人民民主”这一概念开展了卓有成效的研究。主要体现在以下两个方面。

一是对全过程人民民主的内涵研究。其中，部分学者侧重从全过程民主的制度呈现维度进行考察。如刘军等认为，全过程民主追求多方面民主权利和不同层次民主机制(1)参见刘军、李洋：《“全过程”的人民民主:中国式民主的制度设计与建设实践》，《科学社会主义》2021年第1期。。程竹汝从党的领导、制度授权、政治协商等维度进行了解答(2)参见程竹汝：《论全过程人民民主的制度之基》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第6期。。唐亚林认为，全过程民主主要是在中国共产党的领导下，通过主动回应、透明公开、理性协商、精敏纠错的方式，将人民的需求、参与、推进、监督有机统一起来(3)参见唐亚林：《“全过程民主”：运作形态与实现机制》，《江淮论坛》2021年第1期。。部分学者则从中国与西方对比角度对全过程人民民主的特征、构成等进行解读。鲁品越认为，西方民主制本质上是通过多党选举实现资本经济权力向政治权力的转化且脱离民主决策施政全过程，而全过程民主则有效解决了国家政权如何代表人民利益这个千古难题(4)参见鲁品越：《全过程民主：人类民主政治的新形态》，《马克思主义研究》2021年第1期。。亓光认为，全过程民主将人民民主的实质与程序统一于国家权力运行之中，避免了西方民主环节割裂与权力行使对抗的问题(5)参见亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》2021年第2期。。

二是对全过程人民民主的实践研究。全过程人民民主是中国民主政治长期实践的产物。对此，张君从权力和权利的维度进行了分析，认为人民代表大会制度和公共政策过程的民主化是全过程民主实现的两个着力点(6)参见张君：《全过程人民民主：新时代人民民主的新形态》，《政治学研究》2021年第4期。。上官酒瑞对参与式预算的考察(7)参见上官酒瑞：《参与式预算是全过程民主的实践形式》，《探索与争鸣》2020年第12期。，焦洪昌、杜浩鹏对政府参事制度的分析(8)参见焦洪昌、杜浩鹏：《政府参事制度：全过程人民民主的一个侧面》，《行政管理改革》2021年第12期。，孙剑纲对人民代表大会制度的探讨(9)参见孙剑纲：《新时代全过程人民民主的人大实践》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第6期。，则分别探讨了国家制度层次如何践行全过程人民民主。对于基层治理过程中的全过程民主实践，汪仲启通过对一个街道的实际政治过程的考察(10)参见汪仲启：《全过程人民民主与基层社会治理重构——以上海虹桥街道为对象》，《社会政策研究》2021年第4期。，王江伟以南昌市西湖区“幸福微实事”的改革案例为样本进行了分析(11)参见王江伟：《“全过程人民民主”的实践形态：结构要素与生成机制》，《求实》2021年第5期。。但这些考察侧重于分析和诠释基层实践行为如何体现全过程人民民主，缺乏对权力运行过程中的具体主体、具体要素、具体行为的深入分析。

总的来看，全过程人民民主较西方民主制度更接近于民主本质，对此学界形成了广泛共识。即全过程人民民主的制度基础源于中国共产党的有效领导和人民群众的积极参与；
运行过程包括需求回应、群众参与、政策执行、社会监督等多个环节；
价值目标在于人民利益的最广泛代表和真实践行。这些为我们有效评估全过程人民民主的实践提供了基础框架。但是，已有研究很大程度上属于宏观以及部分中观层面的问题，还需要中观、微观层面的研究和推进(12)参见桑玉成：《拓展全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》2020年第12期。。而近年来乡村社会的“代表热”现象，则为我们提供了一个从行动者微观视角考察全过程人民民主实践的重要窗口。

在现代民主话语体系中，代表制是极为重要的内容。但是，无论是对中国民主“制度”的研究，抑或是中国社会“代表制”的研究，西方学者始终带着先天的偏见，加上威权、专制等有色标签。如对人大代表的选举创新冠以“选举威权主义”的标签，认为只是通过名义上的民主制度开放部分政治参与空间，从而否定人大代表的民主性(13)参见刘杉、刘晓玉、胡丹菲：《海外中国人民代表大会研究新动态》，《国外社会科学》2016年第5期。。又如村庄选举中对候选人“素质”要求的提升，被视为是国家排除普通农民参与以加强对人民和资源控制的策略(14)参见J. C. Sturgeon, “Quality Control: Resource Access and Local Village Elections in Rural China,” Modern Asian Studies, vol.43, no.2, 2009， pp.481-509.。对于乡村社会中的非正式“代表”否定其代表性，认为这些参与者并非是普通公民而是当地精英和“超级居民”(15)参见E. Frenkiel, “Participatory Budgeting and Political Representation in China,” Journal of Chinese Governance, vol.6, no.1, 2021， pp.58-80.。中国的民主政治有其自身特色，要摆脱西方民主理论的窠臼，就需要引入新的理论视角。

对于村民理事会等代表议事制度的价值，国内学界给予了高度肯定。如肖滨等认为，村民议事会能够将共享、公议、公平、公开、监督与问责六大要素进行有机整合，从而将民主与治理有效衔接(16)参见肖滨、方木欢：《以扩充民主实现乡村“善治”——基于广东省下围村实施村民代表议事制度的研究》，《中共浙江省委党校学报》2016年第5期。。徐勇等指出，这是保障农民权利，破解农民“形式有权，实际无权”困境的重要创新(17)参见徐勇、沈乾飞：《村民议事会:破解“形式有权,实际无权”的基层民主难题》，《探索》2015年第1期。。杜鹏认为由村民议事会承接村庄公共事务，实现了行政主体和自治主体分离，同时也与村民建立起利益联系，调动了他们的政治参与(18)参见杜鹏：《村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例》，《中州学刊》2016年第2期。。但是，如何从治理的表层走向更为深层次的制度、理论维度去理解这一制度，则需要引入新的理论分析工具。

借助“全过程人民民主”理论来理解和分析村民理事代表制，有其现实的必要性，也有其理论需求。全过程人民民主的核心在于“全”和“真”。即通过一系列行之有效的制度安排，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的各个环节彼此贯通起来，且这些治理活动充分体现人民当家作主的要求，使人民真正成为国家的主人(19)参见张树华：《发展全过程人民民主》，《红旗文稿》2021年第17期。。因此，要从全过程人民民主的视角考察村民理事代表制，以下问题就必须予以解答：村民理事代表制的性质是什么？其民主性和代表性如何？即作为一种非正式的代表制度，村民理事代表制是否将民主贯穿于活动的全过程，是否真正代表着人民的利益？

对于代表，涉及代表者(delegate)和代表制(representation)等具体概念。其中，对于“代表制”，学术界争论的焦点是代表关系如何开始和结束，并涉及代表的责任、职能履行等众多问题(20)参见戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第695页。。本文所考察的对象本质上是村民理事代表制这一制度，即以村民理事会等组织为载体，通过村民理事代表对村民利益进行表达、协商、决策和落实的过程。

(一)理事会产生：基层党组织的创制

2020年12月，Z镇党委书记JWY向H村支部书记YYZ透露，乡镇党委准备将Z镇第一批唯一一个乡村建设示范点放在H村GL片区。GL片区主要由丁屋组、陈屋组两个村民小组构成，涉及丁、陈、严三个姓氏宗族共68户280人。GL片区邻近县城和高速公路出口，区位优势明显。但由于村民之间纠纷较多、利益复杂，以至于曾经两次动议新农村建设而未能成功开展。长期的建设缺乏，也使片区基础条件相对较差。如因露天旱厕、老旧房屋等占地，导致村民进出只能依靠一条小路，汽车拖拉机无法通行。因此，推进乡村建设，也是村民的共同诉求。

由于过去两次新农村建设未能成功实施，Z镇党委书记担心该村村民不支持而落实不下去。对此，村支书YYZ表示，将通过组建村民理事会解决这一问题。H村被正式确定为建设示范点后，村支书前往各村民小组召开户主大会，并推选理事代表以组建村民理事会。在召开户主大会时，一位丁姓村民表示：“占地拆房牵涉每个人的利益，选择理事的时候每一房系最好要有一个代表。”但因居民大量外出务工，18个房支难以推选出18位理事，如陈屋组有2位村民因在外有工作而不愿参加。最终，推选产生13名理事，其中贫困户2人，党员8人，丁氏和陈氏各6人。因严氏仅两户，产生理事代表一人。

从GL片区村民理事代表制的产生过程来看，其相较村民代表会议制度更具灵活性和适应性。一方面，村民代表会议制度以村庄为单位，并具有固定的任期，而村民理事代表制则可以根据“事”的需要来确定代表关系，并随着“事”的完成而结束代表关系。因此，村民理事代表只需从68户利益相关的村民中产生，而无须从全村村民中产生。另一方面，村民代表会议制度中代表按每5-15户推选一人。而从H村的实践来看，村民更倾向于以家族血缘关系为依据产生代表，甚至大量出现因2-3户村民构成一个小家族而产生一位理事代表的现象。

(二)理事会功能：代表与治理的融合

村民理事代表制是基层党组织适应乡村建设需要主动建构的结果。在村民理事代表制的运行过程中，同样遵循基层党组织的领导。如H村乡村建设中采用“书记+理事会”的工作模式，即村支部书记负责总指挥，村民理事代表负责具体执行。

村民理事代表主要承担两方面工作。一是利益沟通。了解、代表村民利益是代表的本质职能。村支部书记YYZ表示：“老百姓的工作，理事代表去做是最好的。因为他们是本族人，有些内行的东西他们比我们更清楚。”如在修建进入GL片区的道路时，有村民担心路面拓宽后将距离房子太近，造成家门口的地面塌陷，因此希望同步对门口路面地基进行加固。村民理事代表了解到这一意见的真实性，便同意了村民要求。二是参与建设。在中国社会，由于代表是由执政党创设的，是国家治理体系的组成部分，国家要求“代表”承担更为具体的治理责任(21)参见杨雪冬、闫健：《“治理”替代“代表”？——对中国人大制度功能不均衡的一种解释》，《学术月刊》2020年第3期。。实践中，村民理事代表不仅承担着利益沟通的职能，还是乡村建设的重要参与者。乡村建设的顺利推进，既是基层党组织的重要工作，也是其赋予村民理事代表的重要责任。对此，村民理事会会长DCL表示：“那段时间我们白天与工程队一起做事，晚上开会讨论第二天工程量要到哪里、用什么料、怎么做、大家怎么分配工作。”由于H村示范点建设政府资金仅100万元，远远不够实际建设需求，为此，村民理事代表带头捐款，其中理事会会长带头捐款6600元，其他理事代表人均捐款2800元，其他村民捐款总计15万元。

(三)理事会监督：多重体系的约束

在传统的代表理论中，代表是委托人通过选举授权特定的代表者来代表自己，并且根据其表现给予惩罚或支持，以此确保其向委托者负责(22)参见聂智琪、谈火生：《代表理论：问题与挑战》，广州：广东人民出版社，2018年，第7页。。而对于村民理事代表而言，其随着具体建设事务的完成而结束代表身份，无法通过定期的“选举”进行问责。从实践来看，代表主要从两个方面接受监督。

其一，基层组织的监督。乡镇政府、村“两委”对村民理事代表涉及个人利益的行为进行了严格约束与监督。乡镇党委书记JWY表示：“既然是我们自己改造自己的社区，就要断了理事代表借机参与工程项目的念想。因为如果是纯粹地做志愿者，村民就会越来越信任，建设完成后才有威信来管理维护这个社区。”因此，在GL片区建设过程中，村民理事代表禁止插手、承包任何一项跟个人利益有关的建设工程，只起到带头参与和监督施工作用。一位丁姓理事表示：“工程都是政府出资找外地工程队，我有挖机但不参与这个工程，不然等一下村民就会议论。”

其二，村民的社会监督。在建设过程中，部分理事代表甚至放弃自己的正常事业投入到片区建设中。如一位丁姓理事代表原本在赣州市经营有四台挖掘机，在加入理事会前其挖掘机业务由其本人管理。而被推选为村民理事代表后，他聘请一人管理挖掘机业务，自己则回到村内参与片区建设。一位陈姓理事代表表示：“这是我们自己的事，打造自己的家乡造福子孙后代，这一次要抓住这个机遇，否则到下一次更打造不出来了。”尽管理事代表付出巨大，但并未享受工资等报酬。对此，某丁姓理事代表的妻子表示：“我支持老公不要工资，否则村民怀疑你捞好处，会一直骂你。”

示范点建设完成后，村民普遍对建设效果高度认可。一位居住在社区旁边的丁姓村民表示：“以前大家很少聚在一起，现在下午就有很多来打篮球的，晚上则更多人，跳广场舞，散步的，聊天的。广场上那些凳子石椅，都是我们捐款做的。”一位欧姓老人表示：“以前没有路，更没有路灯，晚上散步的地方都没有。现在我们晚上有时间就走一下。”同样，一位周姓村民表示：“原来这里很多是露天的厕所，现在环境肯定是搞好了，没有烂屋子，路面上也都看不到垃圾了。”

全过程人民民主，“是民意连续性的表达与实现，并贯穿于政治表达、政策制定、政治沟通的全过程”(23)刘建军、张远：《论全过程人民民主》，《社会政策研究》2021年第4期。。具体而言，全过程人民民主提供了一套民主衡量的新标准。一是对“民意”的重视。西方的非强制性委托关系，使议员有极大的自由空间只选择性代表部分民意。但在人民民主理论中，民意是一种强制性委托，代表必须服从作为整体的人民意志(24)参见陈明明、陈远星：《代议制政府与代表制政府：一个理论和历史的比较》，《学术月刊》2021年第7期。。二是对“过程”的重视。全过程人民民主，改变了西方“一次性消费行为”般的民主游戏，而是通过民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等环节的互动和并举，形成完整的民主实践体系(25)参见桑玉成：《拓展全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》2020年第12期。。三是对“结果”的重视。民主不是党派利益竞争的工具，更不是通过正当程序产生不正当统治，而是为人民创造美好生活，实现“政通人和、国泰民安”(26)参见刘建军、张远：《论全过程人民民主》，《社会政策研究》2021年第4期。。

以此标准观之，村民理事代表制是在基层党组织的领导下吸纳特定村民共同参与村庄治理与建设的一种方式，是村民自治制度的重要补充，更是对全过程人民民主的忠实践行。一是民意的决定作用。从村民理事代表制的产生来看，其是农民决定的结果。同时，村民理事代表制并非代民做主的决策组织，其运行过程高度依赖于与村民的协商、沟通。二是民主过程的全贯通。H村的示范点建设，乡镇政府主要提供规划和资金支持，村“两委”起组织和引领作用，而村民理事会则主导意见收集、建设规划、工程实施、利益协商，构成一个“授权委托—沟通协商—民意实现—有效监督”的完整闭环。三是合作的价值追求。村民理事代表制并非建构一种高于村民的特殊权力或特殊利益，而在于合作推进村庄建设与有效治理。

全过程人民民主是中国共产党治国理政的民主实践典范，也是其独特政治逻辑的体现，并将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一作为根本原则(27)参见刘军、李洋：《“全过程”的人民民主:中国式民主的制度设计与建设实践》，《科学社会主义》2021年第1期。。村民理事代表制作为全过程民主在乡村的实践形式之一，其有效运行，有三个要素起着核心支撑作用。

一是基层党组织的有效领导。中国共产党的领导，是中国发展全过程人民民主的根本保证。村民理事代表制的形成和发展，同样离不开基层党组织的有效领导。基层党组织的主动建构，是产生村民理事代表制的直接原因。在某种程度上，村民理事代表制是基层党组织推进乡村建设有效落地，特别是化解建设过程中干部与群众沟通不畅问题的主要举措。同时，基层党组织对村民理事代表制的功能界定和运行监督，实际也是对村民理事代表制政治基调的设定和实时纠偏。

二是持续动态的协商沟通。“在中国社会主义制度下，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”(28)习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京:人民出版社，2014年，第13页。与作为正式组织的村民委员会不同，作为非正式组织的村民理事会无法通过法律赋予、政府委托等途径获得治理权力。换而言之，村民理事会并不享有高于村民的独立权力。其对乡村建设的有效推进，是基于与村民就具体事务持续协商获得的利益妥协和权威认同。在此意义上，持续动态的协商，既是村民理事代表制的权力来源，也是其践行民主真谛的核心途径。

三是村民的社会主体作用。H村示范点建设，其资金投入主要依赖于政府。但是，村民理事代表制的存在，则实现了国家行动与村庄民主的有机统一。一方面，村民理事代表制成立的目标在于推进乡村建设，在于保障国家战略举措的有效落地。另一方面，村民理事代表制通过民主推选代表、民主协商沟通意见、民主监督维护公共利益的形式，确保了村民的主体地位，实现了乡村建设为农民而建的目标要求。

西方理论关注选举产生的“代表”而很少关注“代表性”，但是，没有代表性的代表缺乏其应有意义(29)参见王绍光：《政治学本土化，时也，势也!》，《政治学研究》2021年第1期。。与此相对，全过程人民民主始终将“为人民执政、靠人民执政”统一于治国理政的各个环节中(30)参见亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》2021年第2期。。因此，对于村民理事代表制而言，不仅需要将民主形式贯穿于治理的全过程，更需要坚持以人民为中心，代表和践行人民的根本利益。如何衡量代表制度是否代表和践行人民根本利益，“代表性”是关键维度。对代表性的考察，可以从对“谁代表”“代表谁”以及“如何代表”三个基本问题的回应着手。

(一)代表主体的开放性

“民主治理的核心价值在于社会成员以政治平等的方式来决定社团政策。”(31)罗伯特·达尔：《论民主》，李风华译，北京:商务印书馆，1999年，第395页。在西方代议制中，平等主要体现在“选票”的平等上。由此，选民虽然有平等投票选举权利，但无法平等享受被选举的权利。“一旦我们把公民参与的要义界定为全体选民的投票能力，代议制民主的目标、结果和过程就都会落空。”(32)拉尼·吉尼尔：《超越选主:反思作为陌生权贵的政治代表》，见王绍光编：《选主批判——对当代西方民主的反思》，北京：北京大学出版社，2014年，第89-90页。从村民理事代表制的实践来看，其在两个方面打破了这种局限性。

一是降低了代表的专业能力要求。在西方，议员代表是在一个由压力、要求和义务组成的精细网络中行动(33)参见汉娜·皮特金：《代表的概念》，唐海华译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2014年，第269页。，因此，代表活动日益成为少数人的专业行为。专业的政治参与过程使政治活动中的优势个人或团体对弱势参与者在智识、资源和能力等诸多方面构成了不同程度的限制，由此造成民主参与的不平等，有碍于公共利益和人民意志的形成(34)参见谢晓通、章荣君：《全过程人民民主:理念界定、价值阐释与现实进路——基于农村基层民主视角的考察》，《学习与实践》2022年第2期。。在村民理事代表制中，其代表活动聚焦于村民身边的日常事务，同时，成为村民理事代表并没有特定的门槛，并不会因身份、财富、地位而受到限制。如H村村民理事代表中，有非党员、贫困户被推选成为代表。

二是打破了代表的独立利益约束。近年来，西方学者尝试从“双向建构”“协商规范”等角度重新定义代表，以此强调被代表者的“同意”“认同”作用(35)参见钟本章、何俊志：《非选举型代表的兴起与政治代表概念的转向》，《北京行政学院学报》2020年第5期。。但是，这些概念的发展始终难以解决代表与公民之间的割裂问题，无法解决代表自身的独立利益问题。与此相对，村民理事代表志愿性、临时性的身份则有效化解了这一难题。一方面，村民理事代表并没有改变其职业身份，其代表的仍然是与其具有同样利益、同样身份的村民，从而与村民整体利益有效一致。另一方面，村民理事代表并非一种长期代表，而是因具体事务而形成，完成具体事务而终止，无法形成固定的、特殊的利益。

(二)代表利益的整体性

在西方代议制中，议员通常看到的只是小的、次级的选区而非完整的选区，通常只代表那些向他们捐款的选民并代表他们采取行动(36)参见K. C. Miler, Constituency Representation in Congress: The View from Capitol Hill, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.160-163.。在中国社会，人民而非少数选民是代表的直接和最终代表对象。从村民理事代表制的实践来看，其主要通过三种途径将具体、独立的个体利益汇聚、整合为村民整体利益。

其一，基层组织的有效建构。基层党组织的直接领导，赋予了村民理事代表制的整体利益目标，即以推动和完成乡村建设作为根本利益目标。同时，基层党组织在村民理事代表制的运行过程中进行约束和规范。如在H村示范点建设过程中，村民理事会的协商、决策需要与村支书共同讨论。村党支部对村民理事代表的行为进行明确要求，如为了避免引起其他村民猜疑，禁止村民理事代表参与建设工程承包、享受工资报酬等。

其二，代表对象的有效参与。广泛、直接的参与是利益有效表达、维护和协调的最重要途径。在H村村民理事代表制运行过程中，通过广泛推选产生13名代表，实现每个小房支、每个大家庭都有代表，从而让每个家庭利益都得到有效表达。同时，村民理事代表的广泛构成，并不意味着个体对利益的争夺，而是以整体利益作为行为准则。如在拆除废旧旱厕、“空心房”过程中，少数村民索取补偿的诉求被驳回，而是同其他村民一样，在遇到征地拆迁时再享受拆迁补偿。

其三，代表行为的有效约束。在代议民主制中，由于屈服于多数选民的短期利益、信息不对称等原因(37)参见聂智琪、谈火生:《代表理论:问题与挑战》，第17页。，对代表的监督约束往往处于失控状态。村民理事代表不仅被赋予对村庄整体利益的代表，同时在具体的运行过程中，村民理事代表长期与村民互动、交往，受到村庄社会舆论、社会关系的长期约束，有效限制了代表对个体利益的追求。如村民理事尽管个人参与建设“无利可图”，但其奉献被村民看在眼里，可以收获村民信任和威望。

(三)代表过程的贯通性

代议民主制中的议员都生活、工作在两个世界中：一个在国会上，另一个则回到了其所在的州和选区的家乡(38)参见罗杰·H.戴维森、沃尔特·J.奥勒斯泽克、弗朗西斯·E.李、埃里克·希克勒：《美国国会：代议政治与议员行为》，刁大明译，北京：社会科学文献出版社，2016年，第126页。。而两个世界之间又相互割裂，议员与选民是一种弱联系，议员的表达、倡议和决定并不植根于选区联系(39)参见K. C. Miler, Poor Representation：
Congress and the Politics of Poverty in the United States, Cambridge: Cambridge University Press, 2018, pp.195-218.。可见，在西方代议民主制中，选民面临“一次性授权”的困境。即选民通过选举授权代表后，难以有效约束、问责代表的代表行为。而作为全过程民主的实践形态之一，村民理事代表制在以下两个维度打破了这种割裂性。

一是责任的全覆盖。全过程民主必然是问责全覆盖的民主，并要求构建一个“事前—事中—事后”有机统一的问责机制(40)参见张贤明：《全过程民主的责任政治逻辑》，《探索与争鸣》2020年第12期。。在村民理事代表制中，代表行为融入利益表达、沟通协调、民主决策和建设执行的全过程。特别是，村民理事代表并不局限于事前事中的利益表达和沟通，同时也是决策执行的重要主体。因此，在具体建设和治理活动中，村民理事代表的职能是广泛且明确的，既能提升其代表行为的有效性，保障代表利益的有效实现，同时也使其明确承担相应的责任。

二是权力的动态赋予。在乡村社会，国家正式制度在基层末梢无法全面覆盖，加之治理事务的复杂性、特殊性，因此缺乏通过正式制度赋予治理权力的条件。在农业经济的拘束下，乡土社会中人民把切身的公事让给了同意权力去活动了(41)参见费孝通:《乡土中国》，北京：北京大学出版社，2012 年，第 103 页。。从村民理事代表制的运行来看，其权力不是国家正式制度赋予的结果，也不是村民一次性授权的结果，而是通过具体事务具体协商的方式供其从事未知事务的治理。如与村民就土地占用、旧房拆除、资金筹集等具体问题进行协商沟通，通过村民认同实现共同推进。

村民理事代表制拥有广泛和真实的代表性，这与全过程人民民主的本质内涵高度契合。特别是，村民理事代表制对全过程人民民主中人民主体性构建起一套全方位的保障体系。首先，形成了一套以村民整体利益为追求的行动理念。村民理事代表制，是以公共建设、公共治理等村庄整体利益的实现为目标的。这既是村民共同期盼的结果，也是基层党组织主动建构的结果。其次，形成了一套规范代表行为的制度机制，如动态协商机制、多层次的监督问责机制等，使村民理事代表能够专注于对整体利益而非个体利益的追求。再次，形成了一套整体利益与个体利益的有效协调机制。代表活动的非专业性，代表主体的低门槛要求，代表权力的动态赋予，使代表与村民利益高度一致，并在广泛的沟通互动中实现村民个体利益的有效协调。

西方代议制中，民主是某些人通过竞争公民选票取得决定权力(42)参见熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京:商务印书馆，2011年，第396页。。换而言之，代表就是通过选民的一次性授权获取广泛的正式权力，结果是所授权力陷入不可控状态。村民理事代表制作为全过程人民民主在基层的重要实践形式，体现出其代表性的“全”和“真”，形成了与西方代议制截然不同的代表形态。

所谓“全”，是指村民理事代表制并非一种简单的投票民主、选举民主，而是将民主与村庄治理、建设进行全链条、全方位、全覆盖式融合。其中，全链条，是指村民理事代表制不在于单一的“竞选”或“决策”，而是融入管理、执行、监督的全过程。全方位，是指村民理事代表制并不是特定人群竞争权力的工具，而是广泛联结每个小房支、小家户，与村民整体融为一体。全覆盖，是指作为一种非正式制度，与党的领导、村民自治等正式制度有效衔接，既发挥了治理补位的功能，也促进了国家战略的有效落地。

所谓“真”，是指村民理事代表制作为全过程人民民主的忠实践行和具体表达，体现的是对村民整体利益的代表。一是代表对象的真实性。即村民理事代表所代表的并非其自身的个人利益，也非少数人群的特殊利益，而是村民的整体利益，体现的是人民的主体性。二是代表利益的决定性，即村民利益决定治理、建设过程的每一个环节和每一个步骤，让人民当家作主，而非由代表“替民做主”。三是代表行为的有效性。即代表行为并非局限于表达、决策，而是落实到执行、实践，让村民整体利益真正得到有效实现。

由此可见，村民理事代表制体现的是一种全过程“代表”民主。而村民理事代表制之所以能够有效践行全过程人民民主，有其独特的社会条件和实现机制。

一是非正式制度的有效运用。制度是一个社会的游戏规则，其中既有国家法律、政策条例等正式制度，也有社会团体自发、逐步形成的习惯准则、伦理规范等非正式制度(43)参见道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海：上海人民出版社，1994年，第225-227页。。当前，村民自治制度是村庄社会最为核心的治理制度。对广大农村地区而言，则是国家推动推广的结果，是一种正式、外生的制度。作为一种内生的非正式制度，村民理事代表制具有相对更强的灵活性和适应性。如在治理对象上，可以依据特定的治理事务、治理单元寻求利益相关的村民进行治理，摆脱了村民自治制度对村民代表等固定主体的依赖。同时，村民理事代表制并不受到正式制度对代表性别、任期、产生比例等固定规则的约束，能够依据特定事务治理中村民的实际需求产生，并能够更加灵活地借助和利用村庄的习俗习惯、社会关系等资源进行治理。

但是，作为非正式制度的村民理事代表制，并没有替代村民自治制度，而只是一种重要补充。从H村的实践来看，村民理事代表制主要在GL片区这一区域以及示范点建设这一具体事务中发挥主体治理作用。而对于涉及片区整体或跨片区的治理事务，则需要村民委员会等村民自治主体进行协调。如GL片区的道路原本规划是沿着鱼塘至村部大楼，但丁屋理事代表考察之后认为路线规模太小，也无法与其他村民小组的主干道衔接上，便提议修改原定路线，延伸连接成一个环形道路。经过理事会与村“两委”商议，村支部书记YYZ采纳该建议，并召开村民大会通知村民，重新丈量需要占用的土地和房屋面积。

二是党组织领导下的有效放权。在西方代议制民主实践中，代表的行为往往演化为一种对抗行为。在少数服从多数的代议原则下，每一个群体都想成为“多数”，导致彼此对抗，通过击败其他群体和集团来使自己的支配地位得到承认(44)参见张乾友：《超越对抗政治——对代表性原则的理论反思》，《江苏社会科学》2015年第4期。。在当代中国，国家、政党与社会三者的关系是一种政党统合国家与社会关系的模式(45)参见吴玲娜、赵欢春：《全过程人民民主：党领导社会主义民主政治建设的历史必然》 ，《江苏社会科学》2021年第6期。。换而言之，在人民民主制度中，代表代理的是社会的整体利益，并不需要为了少数选民的利益去行事。由于人民利益的统一性，因此代表与人民、代表与政党以及代表之间并不是对立对抗的关系。而实现这种统一，离不开党的有效领导。

村民理事代表制作为一种非正式制度，受到的正式约束相对较少。但是，这并不意味着村民理事代表制可以摆脱约束。在实践中，基层党组织的有效领导和监督，是确保村民理事代表制有效整合村民利益、能够忠实代表村民利益的关键。在H村，这种有效领导体现为对村民理事会运行目标的设定、功能职责的规制以及活动过程的监督。但是，有效领导不等于包办。在明确其目标和职责后，基层党组织能够有效放权，使村民理事发挥其自身优势。如利用非正式制度与村民有效沟通，利用自身技能参与具体建设等。因此，党组织领导下的有效放权，是保障村民理事代表制代表人民整体利益，并发挥其治理灵活性和适应性优势的关键所在。

三是以村民为主体的持续协商。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。相对于选举民主而言，广泛的协商能够更充分实现人民利益的表达和协调。在村民理事代表制运行过程中，协商沟通既是村民参与的重要形式，也是村民理事代表的权力来源。由于村民理事代表缺乏独立的授权，其对公共事务的治理依赖于与村民具体协商获得的共识与认同。特别是，村民参与并非一次性地协商，而是贯穿于乡村建设的整个过程和每个具体事件，从而有效保障了村民的主体性。

国家推动乡村振兴、乡村建设，往往伴随着国家权力在乡村社会的进一步渗透。国家的强力介入，可能使村民自治组织进一步走向行政化的困境。但是，在自然村、村民小组等治理单元，村民自治制度面临针对性、灵活性不足的问题。在此情况下，作为非正式制度的村民理事代表制拥有广阔的作用空间。一方面，由于缺乏独立的治理权力，村民理事代表制需要以持续的协商沟通作为主要治理方式，由此保障了其与村民的利益融合和紧密互动。另一方面，村民理事代表制对协商的广泛运用，有助于及时整合村民利益诉求，促进国家战略的有效落地。

在民主制度层次，中国走出了一条“全过程人民民主”的特色道路。全过程人民民主在人民代表大会制度、政府参事制度等领域有着广泛的实践。而近年来在广大农村地区广泛兴起的村民理事代表制，则成为全过程人民民主在乡村社会的重要实践之一。

本文的案例分析表明，村民理事代表制是基于村民整体利益进行表达、协商、决策和执行的过程，其权力是在持续协商和广泛监督中运用的，其活动是以实现社会有效治理和发展为目标的。这些都与全过程人民民主的基本特征高度一致，是全过程人民民主的具体体现。本文的研究展现出，全过程人民民主是如何在乡村社会、在非正式制度层次、在较小单元的具体治理事务中有效实践的。事实上，对非正式制度的有效运用，并与正式制度有机衔接，是其重要基础之一。同时，在基层党组织的有效领导和放权下，村民理事代表制能够发挥其代表兼业而非职业身份，利用其交往权威而非强制权力的影响。村民理事代表制的运行过程，是持续且有效力的协商过程，构成了全过程“代表”这一新型代表形态。

村民自治制度作为村民的自我治理活动，要求其具有多样性、灵活性。但作为一项国家制度安排，要求其具有统一性、规范性(46)参见徐勇、赵德健：《找回自治:对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期。。村民理事代表制作为一种非正式制度，是对村民自治制度的重要补充，弥补了村民自治制度在自然村、村民小组等相对较小单元中处理具体治理事务时不适应、不灵活的问题。同时，村民理事代表制的蓬勃发展，并不与村民自治的初衷相悖。相反，只有村“两委”的有效引导、有效放权和有效监督，村民理事代表制方才能够有效产生，并确保其民主性和代表性，避免被少数村民掌控和利用。

村民理事代表制的健康发展，需要继续利用和完善其运行机制，特别是利用好乡土社会的非正式制度资源。一是要避免代表主体的“能人化”。非正式制度蕴藏于社会生活之中，“能人”并不具备天然优势。相反，长期离土离乡的乡贤能人可能疏于对非正式制度的掌握。二是要避免运行规则的“统一化”。非正式制度具有浓厚的乡土特性，难以简单复制。追求统一的做法、措施、制度，可能与非正式制度的真实性相背离。三是要推进协商手段的优化升级，将政府、企业等相关主体引入协商过程中，并进一步完善协商程序，保障农民协商参与的权利。