我国保障性租赁住房政策热点与发展建议

张俊怡

(同济大学经济与管理学院，上海 200092)

当前，我国城镇化快速发展，流动人口规模不断扩大，在人口流入的大城市存在较大的青年新市民群体。然而，大城市房价高企，且长期以来我国租房市场在“重购轻租”的发展模式下并不完善，青年人、新市民群体的住房需求亟待得到合理满足，住房保障需求端出现新特征[1]。

2021年7月2日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》(以下简称《意见》)[2]。《意见》是我国在住房保障领域重要的制度创新，立足于解决新市民、青年人在过渡期面临的住房难题，鼓励与引导保障房供给主体和渠道的多元化，并在住房保障体系中纳入保障性租赁住房，与公租房、共有产权住房共同推进“住有所居”工程[3]。《意见》出台后，多地政府相继发布保障性租赁住房相关政策及规划，并在“十四五”期间作为住房领域重点工作开展。

我国保障性租赁住房发展尚处于起步阶段，目前对该主题的研究多是探索性的，主要针对政策含义及影响[4]、挑战及对策[5]、实践案例[6]等主题进行定性研究，鲜有针对其政策内容展开计量学分析研究。本文研究对象为保障性租赁住房政策，通过社会网络分析、聚类、多维尺度分析等方法的综合运用，剖析政策主题并挖掘核心关注点与结构特征，以期准确把握政策体系，识别未来政策发展方向，推动其精准化与完善化，为进一步健全我国住房保障体系提供理论参考。

首先，以“保障性租赁住房”为关键词，在北大法意、北大法宝等公开数据库中进行初步检索。其次，由于保障性租赁住房政策属于政府信息公开范畴，且住建部提出在40个重点城市大力发展保障性租赁住房[7]，在各省区及40个重点城市政府门户网站以及住房保障、城乡建设等部门官网进行补充检索，以保证样本的全面性。最后，考虑到样本的典型性和权威性，主要选取通知、意见、实施细则等文本类型，行业标准、操作规程、信函、批复以及非正式的征求意见稿等不纳入分析范围。最终收集到37篇现行有效的政策文本，其中省部级政策文本20篇、市级政策文本17篇，见表1。时间范围始于2021年7月2日《意见》发布，截至2022年1月10日。

表1 中央及地方保障性租赁住房政策

(续)

政策关键词提取是剖析政策文本焦点的前提。将收集到的37篇保障性租赁住房政策文本进行合并、清洗后导入ROSTCM 6软件进行分词，剔除无实际意义的量词、程度副词及其他干扰词汇(如“一批”“两年”“进一步”等)，并对含义近似的关键词(如“住房”和“房屋”以及“政府”和“人民政府”等)进行归并，最终得到1645个关键词。选取表2中词频位于前40位的关键词进行分析，其总词频为10 385，累计百分比为40.39%，能够较为全面地反映保障性租赁住房政策的结构脉络，且符合绘制图谱所要求的27%以上的标准[8]。

表2 高频关键词统计

2.1 共现矩阵构建及共词网络分析

利用ROSTCM 6的社会网络分析功能即可得到40×40的关键词共现矩阵，矩阵中的数值代表关键词在文本中两两共同出现的频次。借助Netdraw软件绘制出高频词共现网络图(图1)，网络中节点大小与关键词的度数中心度相关[9]，可反映其在网络中的权力和影响力，节点越大，说明其在网络中的重要性越高，连线的粗细则反映关键词间的关系密切程度。

由图1可知，“保障性租赁住房”“建设”“项目”“政府”“政策”“发展”等关键词处于核心位置，具有较高的度数中心度，是政策的重要着眼点。这反映出保障性租赁住房发展尚处在初期，当务之急是发展项目试点、推进项目落地、开展项目建设。此外，政府对保障性租赁住房建设负有主体责任，承担着调动社会各方积极性、推动形成多元化供给体系的重要任务。市场的健康发展还需要政府制定相关配套政策，落实土地、财税、金融等政策的支持作用，并做好政策协调衔接及组织保障工作。“土地”“用地”“存量”“改建”等关键词则反映出政策重视房源筹集，希望能够充分挖掘存量土地和非住宅房屋等要素，通过新建、改建和存量盘活等多渠道筹集。健全的保障性租赁住房供给体系也需依靠系统完善的“运营”与“管理”，因此政策对其信息平台建设、申请与认定、合同订立、租金管理、准入退出、监督机制等也进行了探索。

图1 保障性租赁住房政策词共现网络

2.2 多元统计分析

2.2.1 构建相关矩阵和相异矩阵

表3 高频关键词相异矩阵(部分)

2.2.2 聚类分析

高频词统计和共词网络分析对保障性租赁住房政策的主要关注点和主题词间的联系进行了初步直观的展示。为更系统深入地梳理政策关注领域，还需对其进行聚类分析。聚类分析方法对多个研究变量进行分类，在无先验知识的基础上，以研究变量之间的关系远近为依据进行类别划分[12]。

将相异矩阵导入SPSS 26.0软件，使用系统聚类(Hierarchical Cluster)进行分析，方法为组内连接，测量标准选择欧氏距离，输出聚类分析树状图(图2)，其中纵轴为高频关键词，横轴数字代表关键词间的距离。由图2可知，40个关键词可聚类为五大类别，即保障对象的新变化、政策支持与流程优化、多渠道房源供给体系构建、组织保障、目标规划与过程管理。

图2 聚类分析树状图

(1)保障对象的新变化。该分类主要包括新市民、青年人、住房困难、保障性租赁住房、标准5个关键词。当前，我国城镇化进程不断加快，机会多、待遇好的大城市对新市民、青年人具有较大吸引力，但大城市的房价收入比远超出合理区间[1]，财富积累初起步的青年新市民无力购房，只能通过租房满足居住需求。然而，我国住房租赁市场发展有诸多待完善之处，且原有保障性租房政策并未能有效覆盖这一群体。

从市场角度看，一方面，不法中介欺瞒、租金随意上调、租赁关系不稳定等现象使青年人和新市民的居住环境面临不确定性，需要加大权益保护力度；
另一方面，目前的散租房源设计初衷并非出租，青年新市民偏好的小户型以及生活便利、距工作地近的中心城区房源供应不足且性价比不高，常存在通勤成本高、职住不平衡等问题，这种结构性供给不足影响居住舒适度和生活品质[13]。此外，许多城市为解决城镇低收入家庭住房问题，建立了包括公租房和共有产权房等在内的保障性住房体系，但上述类型往往对户籍、社保缴纳等设限，对于进入大城市初期的青年新市民并不适用。因此，青年新市民的住房状况承受着租房市场不健全和政策覆盖不足的双重压力，需要政府针对其需求制定切实有效的政策，并引导市场健康发展。

基于我国保障房需求端的新变化，当前保障性租赁住房的制度设计在保障对象上从户籍家庭转向覆盖城镇常住人口，期望通过善用资源，使新市民、青年人群体能够平等地享受经济社会发展成果。对于建设及租金标准，政策考虑到保障对象的差异化需求，鼓励在交通便捷、生活便利的就业密集区建设小户型、低租金的保障性租赁住房，在满足其居住需要的同时，尽可能地降低其租金支出负担。保障性租赁住房政策的制定与实施有望缓解该群体过渡阶段的住房压力，提升其幸福感与获得感，激发其创造力与活力，推动人力资源在空间上合理配置，充分发挥其优势。

(2)政策支持与流程优化。该分类包括手续、出租、联合、审批、面积、资金、租金、市场、比例等12个关键词，主要体现国家对发展保障性租赁住房的支持手段和配套政策。这有助于破除现阶段租赁住房发展的桎梏，形成可持续运作的商业模式，从而调动多方参与的积极性，培育健全的保障性租赁住房发展体系。《意见》中提出了土地、财税、金融等方面的支持政策和优化审批流程的措施，各地随后出台的保障性租赁住房政策也以此为基础结合实际情况进行了阐释。

土地的相关支持政策主要致力于降低土地成本，为其租金能够比市场同地段、同品质略低创造条件，并推动职住平衡。财税政策通过中央资金补助、地方财政支持等手段保障资金供给，同时在需求端运行时降低税费负担以控制成本，提升保障性租赁住房项目的吸引力。金融相关政策主要鼓励充分运用和创新包括长期贷款、债券、险资等在内的金融工具，为保障性租赁住房建设开拓长期稳定资金源，以期实现融资效率和融资成本的双重优化。此外，多地的支持政策中也提出对保障性租赁住房审批流程进行精简优化，从而提升效率[14]，加快保障性租赁房源转化投用速度。

(3)多渠道房源供给体系构建。该分类包括存量、改建、土地、企事业单位、利用等9个关键词。从筹建主体来看，保障性租赁住房建设的房源从以政府为主体转向以政府主导、市场和社会参与为主[5]。政策重视市场机制的有效发挥，在“谁投资，谁所有”的原则下引导各类主体进行相关投资活动，进而形成合力实现供给渠道的丰富化[15]，调动各类组织(农村集体经济组织、事业单位等)和企业(产业园区、物管企业、住房租赁企业、开发商等)参与建设和运营，并发挥国企的引领示范作用。多方参与将提高保障性租赁住房供给的规模化、集约化、专业化水平，形成协同发展格局，满足不断增长的需求。

筹建方式主要包括三种，即：在合规前提下利用集体土地、城镇非居住用地等新建，并合理配套商业服务设施；
利用闲置和效率低下的非住存量房屋等进行改建；
盘活满足品质、政策等要求的存量住房。这种多元化筹集方式有助于实现资源的充分挖掘与高效集约利用，保障有效供应。

(4)组织保障。该分类包括政府、政策、发展、建设、组织、认定书、办理等8个关键词，保障性租赁住房的建设发展涉及诸多方面，各项支持政策的落实离不开政府部门的协调合作与指导监督。因此，中央及各地的政策文本中对政府发展保障性租赁住房的组织保障措施进行了探索。

首先，建立统筹推进保障性租赁住房相关工作的领导组织，并在各相关部门和单位间建立联动协调工作机制，确保各项支持政策落实到位；
其次，关注政策衔接工作，这需要各地建立项目认定机制，对现有住房保障政策进行梳理，并衔接好国家住房保障体系，在此基础上对现有符合规定的政策性租赁房屋出具认定书，纳入体系管理；
最后，进行严格的监测评价，在研究出台和完善评价办法及指标体系的基础上有效运用评价结果，进而推动当地保障性租赁住房的健康有序发展。

(5)目标规划与过程管理。该分类包括管理、运营、企业、配套、规划等6个关键词，集中反映出发展保障性租赁住房应当科学规划、稳步实施。因此，政府首先要根据对供求态势、存量资源、市场现状的全面剖析和评估，合理编制保障性租赁住房建设发展、阶段目标等规划。进一步的，政策对其实施流程进行初步明确，涉及准入退出机制、建设管理、运营管理、权属管理等。

1)准入退出机制方面，政策主张各地对保障性租赁住房分层分类制定具体条件，从而维护保障性租赁住房体系稳定，有序推进其建设发展，实现供给平衡。

2)对于项目建设管理，提倡保障性租赁住房项目合理配套商业和公共服务设施及必要的生活设施；
加强对保障性租赁住房项目工程质量安全的全过程监管。

3)运营管理方面，主要是建立完善保障性租赁住房管理服务平台和信息数据共享机制；
引导专业化规模化住房租赁企业参与运营管理，提升租住品质；
建立健全涵盖投多主体的诚信档案，完善守信联合激励和失信联合惩戒机制。

4)政策对保障性租赁住房项目的权属管理进行了规范，要求以项目整体为单位确认权属，只可出租不可出售，从源头遏制经营管理中的违规现象，避免以欺诈手段获得政策优惠。

2.2.3 多维尺度分析

聚类分析对保障性租赁住房政策的主题类别进行了划分，但是尚不能明确把握政策对不同主题的关注程度以及各主题间的结构关系。多维尺度分析能够通过适当降维，对变量间的距离进行衡量，以反映其相异或相似的程度[15]，探索政策主题类型间的结构关系。将相异矩阵导入SPSS进行多维尺度分析，压力系数Stress=0.149 58<0.2，拟合指数RSQ=0.936 65>0.6，满足信度要求。图3为多维尺度战略坐标图，X轴和Y轴分别代表向心度(Centrality)和密度(Density)，体现相关主题的“核心”与“成熟”程度[16]。多维尺度分析结果与聚类分析结果具有一定的一致性。

图3 多维尺度战略坐标图

类团1中的关键词主要属于聚类分析中第二类的内容，反映政府对保障性租赁住房的土地、财税、金融等支持政策。该类团的向心度和密度较高，说明其作为发展保障性租赁住房的基础支撑，是政策制定的核心关注点，与其他主题间关系密切，且内容具有较为稳定的结构体系。

类团2中的关键词位于第四象限，体现保障对象的转变。该类团具有较高向心度，反映国家对解决保障群体住房困难问题的高度关注，是发展保障性租赁住房的重要出发点之一，但密度不高，系统的政策内容少见。

类团3中的关键词分布在第二、三象限，具有较低的向心度，即相对边缘化。其中，运营、企业、配套、规划等属于聚类中第五类关键词，主要分布在第二象限，密度较高，说明与发展保障性租赁住房的流程管理相关的政策内容比较聚焦和系统。与房源渠道和组织保障相关的关键词则在第二、三象限均有分布，内容相对松散。总体而言，我国保障性租赁住房政策在成熟度和系统性上仍存在完善空间。

根据研究结果，本文对未来政策发展方向提出如下建议。

3.1 精准定位保障对象

尽管中央和地方政府政策中都提出了保障性租赁住房的目标群体为青年人与新市民，着力解决其住房困难，但是尚无对于该群体的界定标准。未来各地可因城施策对其进行合理确定，考虑从年龄、行业、收入水平、当地工作年限等方面细化，定位出无力购买商品房和租不到公租房之间的“夹心层”，从而分层次测算需求并合理规划供应量，最大限度地发挥财政资金效益[17]。

3.2 制定建设与运营标准

保障性租赁住房的建设运营需要以完善的标准体系为依据，但现有政策中标准相关内容处于边缘地带，许多地区对建设标准并未作系统要求，交付的项目可能无法达到相对满意的居住和使用品质，使承租人认为不够物有所值，而运营标准不明确可能导致运营方为降低成本而部分牺牲服务质量。因此，各地应根据保障性租赁住房与其他类型保障房租金和市场房租间的差异，专门制定其建设标准，同时对项目在招(配)租阶段的运营管理及租后服务(如续租、搬家、清退、日常保洁维护、投诉处理等)标准进行明确[18]。

3.3 撬动更多市场主体参与多渠道供给

保障性租赁住房具有公益性特征，资金需求量大、利润空间有限、投资回报率一般，供给端积极性可能不高，因此需要在已有支持政策的基础上进一步完善，更为系统地引导多元市场主体参与保障性租赁住房建设运营。例如，在信贷支持方面明确申请条件、贷款额度、利率、年限及贴息力度；
尝试采取组合政策，如符合条件时同时发放低息贷款和财政专项补贴，并适当减免税收；
明确开展资产证券化试点的要求和流程等，从而调动市场主体的积极性。

发展保障性租赁住房是完善我国住房保障体系的重要环节。本文对我国保障性租赁住房政策主题进行了剖析，通过共词网络分析初步了解政策关注点，在此基础上运用聚类分析手段将政策主题归纳为保障对象的新变化、政策支持与流程优化、多渠道房源供给体系构建、组织保障、目标规划与过程管理，借助多维尺度分析探索主题的关注程度和结构关系，并据此提出相应政策建议，为推动保障性租赁住房发展提供参考。