雄安新区承接北京非首都功能：国际经验与对策建议

张泽波，王利动

（河北经贸大学，河北 石家庄 050000）

2018年4月，中共中央、国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》明确提出“坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，紧紧围绕打造北京非首都功能疏解集中承载地，创造‘雄安质量’、成为新时代推动高质量发展的全国样板”。

目前，雄安新区已经进入大规模开发建设和承接北京非首都功能疏解同步推进的新阶段，在交通路网、生态建设、高端高新产业集聚、营商环境优化、体制机制创新等方面取得突破性进展。但是，雄安新区承接北京非首都功能疏解面临发展基础薄弱、承接清单不明确、融资项目偏少等困境。因此，准确把握雄安新区承接北京非首都功能疏解的着力点和突破口，成为当下亟需破解的现实难题［1］。

通过系统梳理现有文献，发现针对雄安新区承接北京非首都功能的研究主要集中在精准承接的对策［2］、承接疏解支撑体系的构建［3］、产业跨越发展的方向与对策［4］、高质量发展的战略选择［5］、产业高质量发展的路径构建［6］、承接非首都功能的困境与突破［7］等方面。综上所述，以往文献主要研究雄安新区承接北京非首都功能疏解的现实困境与具体问题，较少从国际经验借鉴角度研究雄安新区承接北京非首都功能疏解。本文立足于京津冀协同发展向深度推进和雄安新区建设新阶段，从国际经验借鉴角度深入研究日本筑波科学城对雄安新区承接北京非首都功能的政策启示，以期丰富雄安新区承接北京非首都功能疏解的相关研究［8］。

对雄安新区承接北京非首都功能做出基本判断：一是雄安新区承接北京非首都功能面临发展基础薄弱、承接清单不明确、融资项目偏少等现实困境，二是雄安新区承接北京非首都功能应遵循高点承接、精准有序承接、集中承接等原则。

1.1 现实困境

一是发展基础薄弱。雄安新区处于工业化中期发展阶段，北京处于后工业化阶段。雄安新区的产业基础主要包括塑料包装产业、乳胶制品产业、羽绒制品产业等传统制造业，而北京的产业基础为高端现代服务业，2019年北京的第三产业占北京地区生产总值的比重达到83.5%，显著高于全国平均水平［9］。雄安新区发展基础薄弱，地区生产总值远低于北京，基础配套设施不完善。通过构建基础条件，形成配套的承接环境，可以更好地吸引高端高新产业入驻和高素质科研人才流入。

二是承接清单不明确。根据《京津冀协同发展规划纲要》，雄安新区重点承接的五类优质非首都功能为“高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位”，与北京四类重点疏解对象中“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”及“部分行政性、事业性服务机构和企业总部”相匹配，但这是北京非首都功能中最难疏解的部分。因此，有必要进一步细化落实雄安新区承接北京非首都功能的清单，加强雄安新区管委会、党工委与北京市人民政府的沟通力度，借力于中央政府的支持推进北京非首都功能疏解进度。

三是融资项目偏少。目前，雄安新区尚未建立有效的投融资体制，资金来源渠道偏少。雄安集团是雄安新区的运营建设平台，需要和管委会等新区管理机构加强合作，利用市场机制，共同谋划拓宽多元化市场融资渠道。建立雄安新区债券发行的政策体系，通过发行雄安新区专项债券，实现政府渠道专项融资［10］。利用基金等金融工具，建立雄安新区高端高新产业基金，推进国内外金融业与雄安新区产业发展的深度融合。此外，还可通过采取加强绿色金融产业在雄安新区的发展、设立政府专项资金等措施，鼓励金融机构等企业参与雄安新区的重大项目融资。

1.2 原则分析

一是高点承接北京非首都功能。雄安新区作为“千年大计，国家大事”，要高起点承接北京部分企业总部、金融机构等产业功能，部分教育、医疗、培训机构等优质公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构等行政功能。

二是精准有序承接北京非首都功能。依据《河北雄安新区规划纲要》和《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的功能定位并不完全属于首都功能，而且雄安新区的“创新驱动发展引领区”功能与北京的“科技创新中心”功能的发展导向几乎相同，这就导致承接对象不明确、落实措施不到位等问题的出现。因此，承接北京非首都功能需要遵循精准有序原则，实现北京非首都功能在两地的精准对接和有序转移。通过拉清单的方式明确重点承接对象，重点承接“新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业、绿色生态农业”等符合雄安新区发展定位的五大因势利导的产业。

三是集中承接北京非首都功能。雄安新区作为国家级新区，需要中央政府和雄安新区地方管理机构集中安排承接任务，统筹推动承接进度。利用规模经济和外部性的内生互动机制，通过集中承接北京非首都功能充分发挥集聚的外部性。雄安新区承接北京非首都功能，应重点发挥金融外部性和技术外部性的潜在优势，集中承接北京高端高新企业及部分能够提供优质公共服务的事业单位，反之，若是采取分散承接的方式，则不能很好地发挥规模经济效应，即使单个企业在北京的生存能力很强，也很难在雄安新区异地生存下去。

日本筑波科学城始建于20世纪60年代，距离日本首都东京约50公里，坐落于筑波山西南麓的茨城县，区域总面积284平方公里［11］。筑波科学城是日本效仿硅谷从国家层面部署的创新科技园区，也是日本最大的高等教育与科研基地。作为当今世界最成功的科学城之一，筑波科学城为世界级创新型城市构建积累了许多宝贵的经验。

2.1 发挥政府因势利导的作用

为振兴日本科学技术，发展高等教育，落实技术立国战略，同时，也为缓解日本东京都市圈的人口、资源等因素所带来的社会发展压力与生态环境压力，1963年日本政府决定建立一个国家级科学城——筑波科学城［12］。在筑波科学城的建设过程中，日本政府因势利导，发挥积极的作用，具体体现在以下几个方面：一是日本政府在科学城的整个筹建过程中主动介入、全程参与。二是为保障科学城的规划和建设顺利推进，日本政府制定一系列法律法规，不仅如此，还提供大量的优惠政策，例如，提供以日本高新技术集聚区为特定对象的法律法规与优惠政策，在高新技术集聚区的特殊层面上对社会、经济、生活等领域进行布局。三是日本政府为发展壮大科学城的科研力量，投入大量的资金支持，将国家研究机构全部预算的50%投资到筑波科学城。四是从东京集中迁移研究机构和科研人员，助力筑波科学城的发展，发挥集中力量办大事的优势。通过建设筑波科学城，成功实现日本关东地区的产业升级转型。

2.2 形成良好的政策环境

筑波科学城的功能定位是建设成为集科技、经济、现代、生态于一体的区域中心。成立伊始，筑波科学城明确自身发展目标：一是成为日本科学研究的中心，二是成为功能齐全的中心城市，三是成为环境友好的生态模范城市。

日本政府积极支持筑波科学城建设，在土地资源配置、创业政策、法律法规等方面多措并举，不断强化其制度优势。土地资源配置方面，依据土地功能配置的综合化理念，将土地结构合理划分为中心城区、研究教育区、公园绿地区、规划居住区、民间居住区、工业用地区等几大区域，满足科学城内的高等院校、科研机构、企业总部、政府机构、社会团体等各主体的基本用地需求。创业政策方面，实行《产业竞争力强化法》，制定地方创业扶持计划，通过资格认定的初创企业可获得筑波市工商会、日本政策金融公库、筑波大学、产业技术综合研究所、筑波研究支援中心等五大核心机构所提供的投融资支持、信用担保等创业服务，同时，还提供共享办公、创业窗口咨询、创业讲堂等创业扶持措施［13］。法律法规方面，建立并不断完善筑波科学城相关法律法规，使筑波科学城在规划、建设、管理等方面的内容具备法律效力，同时，明确中央政府、地方政府、社会团体等主体机构在尖端技术研发和产业化发展中的责任与义务。通过制定《筑波研究学园城市建设计划大纲》与《筑波科学城建设法》，形成筑波科学城的建设规划与总体方案，从而保障筑波科学城的顺利开工建设和持续健康发展；
通过实施《高技术工业聚集地区开发促进法》，吸引和鼓励私人公司与研究机构入驻筑波科学城。

2.3 形成完善的人才培养机制

人才培养机制对筑波科学城实现技术发展至关重要。由于科研机构大多依靠政府行政力量入驻筑波科学城，科研机构之间研究人员的知识溢出较弱，因此，针对筑波科学城内部知识交流不充分的问题，政府制定差异性规划政策，以此来促进科学城内的人才流动。政策与规划促进科研人员在不同研究机构之间进行流动，也间接促进缄默知识传播，强化知识溢出效应。筑波科学城在一定程度上实行封闭型创新人才培养机制，政府为各机构配备科研人员，各机构部门将这些人力资源培养成为服务本部门和机构的高质量人才。

人才培养机制的顺利实施离不开优越的工作生活环境等硬性条件。在人才居住环境建设方面，筑波科学城的城市风貌为世人所称道，凭借自然、舒适、现代的城市环境，科学城吸引了大量人口与科研人员。2012年，筑波科学城的研究人员总人数为1.3万人，而筑波市人口总数为21.6万人，占比达到6.02%［14］。无论是研发人员占人口总数的比例，还是为满足科研人员需求所打造的优美的自然环境、完善的城市功能、先进的基础设施、现代化的城市环境，都在一定程度上体现出筑波科学城人才培养机制的有效性。

2.4 建立政产学研协同创新体系

筑波科学城的政产学研协同创新机制存在以下特征：政府与高等院校、研究机构之间联系密切，但与产业界的联系较弱。政府在协同创新机制中发挥因势利导的作用，在筑波大学的办学理念与学科组织方式、研究机构的设置以及大学与研究机构协同创新等方面都有所体现。筑波大学为实现科技成果转化，鼓励研究人员和大学生以科研成果为基础开展创业活动，允许教师创业并兼任公司董事长，与民间咨询服务机构开展合作，雇佣专业的科技服务中介对研究成果进行筛选和转化，在投融资与运营管理等方面对初创企业提供产业支援。产业技术综合研究所是筑波科学城内综合研发能力较强的研究机构，为促进重要领域的科研交流、产学研协同创新和研究成果的转化，该机构成立产总研技术研究组合。此后，产总研技术研究组合在日本国内成立47个由企业、研究机构等组成的组合，其中29个位于筑波科学城。基于这些组合，筑波科学城构建了一个有利于发挥产学研协同创新优势的技术创新网络。

政府在技术创新网络中发挥引导作用，进而促进大学、研究机构、企业等主体建立有效的合作联结机制。政产学研协同创新机制在各主体的联结与协调创新活动过程中形成，对筑波科学城创新能力提升和经济发展具有重要推动作用。

2.5 精准改进体制弊端

针对日本政府对筑波科学城发展干预过多，出现科技成果难以转化、管理方式官僚化、投资结构僵化、缺乏竞争、创新活力不足、缺乏内生动力等体制机制问题，20世纪90年代，日本政府实施“新筑波计划”，推动筑波科学城进入再创阶段。一方面，实施一系列优化政策，通过再教育培训老龄人口、延长老龄劳动力的劳动合同期限、下放农用地审批权，对城市中心土地容积率放宽限制等措施，不断优化科学城创新环境和投资环境。另一方面，对日本传统科研体制弊端进行改革。例如，日本最大的科研单位独立行政法人产业技术综合研究所拥有职工3200人，由23个研究中心、22个研究部门、7个研究实验室以及2个研究系组成，通过实施法人化改革，将不同的科研所进行合并，使资源配置的效率得以提高，也使人、财、物的使用灵活性有所提高；
采用聘任制来选拔人才，从而促进人才竞争和人才流动，增强人才的选择权和单位的用人自主权；
协调社会团体、学校、科研机构、企业、政府等机构对科研成果进行评定，全面发掘研究成果的内在价值；
设立企业孵化器，以此来促进科研成果转化。

日本政府在筑波科学城发展面临瓶颈时，重视发挥市场在资源配置中的作用。通过实施“新筑波计划”，专业化分工不断细化，知识生产效率不断提高，科研成果和市场化应用的联系也不断加强。

3.1 有为政府和有效市场相结合

日本政府利用行政命令统筹谋划，从东京集中转移大量研究机构和科研人员，提供大量优惠政策，制定系列法律法规，强力推动一批符合筑波科学城功能定位的市场主体转移入驻。雄安新区承接北京非首都功能，要同时发挥有为政府和有效市场的作用。一方面，发挥政府在顶层设计、规划政策制定等层面的引导作用，形成强制疏解的政府推力，同时也要制定相关政策，引导符合雄安新区功能定位的非首都功能调整疏解。另一方面，打破地方封锁与市场垄断，建立开放统一、公平竞争的市场，充分发挥市场在资源配置等方面的决定性作用，逐步增强雄安新区承接北京非首都功能的市场吸引力。

由于行政因素的干扰和市场选择的强化作用，北京承载过多非首都功能。因此，要利用政府有形的手打破各种市场约束，通过行政手段发挥政府的引导作用。例如，对于北京疏解出的国有企业、行政事业单位、教育机构、科研院所、医疗机构、金融机构等，逐渐引导符合雄安新区功能定位的非首都功能进行疏解。但是，对于一些政府间接管理的非政府机构、民营企业等市场主体，要充分利用政府引导和市场引导相结合的优势，在必要的条件下发挥市场的决定性作用，减少政府的干预程度。

3.2 充分发挥制度优势

筑波科学城在有为政府和有效市场的引导作用下，逐渐形成有利于产业集聚的政策环境。雄安新区要打造成为“北京非首都功能疏解集中承载地”，就要不断增强制度供给，走政府因势利导的外驱发展模式［15］。根据《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》，雄安新区的制度体系目标是构建“有利于增强对优质北京非首都功能吸引力、符合高质量发展要求和未来发展方向的制度体系”。未来，雄安新区深度融入京津冀协同发展战略，集中承接北京非首都功能，需要不断落实优化“两翼”带动战略。雄安新区与北京城市副中心共同构成北京新的“两翼”，集中承接北京非首都功能；
雄安新区与张北地区形成河北的“两翼”，共同带动河北经济高质量发展。贯彻落实“四个片区”协同开放战略，增强与曹妃甸片区、正定片区、大兴机场片区的联系，通过四个片区的协同开放发展，从海陆空三个维度实现京津冀地区与世界的联通接轨。通过对接北京“三城一区”，不断完善京津冀协同创新体系，使来自北京的高端高新企业和创新型人才能够“转进来、留得住、发展得好”。

雄安新区打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，应当走创新驱动发展的道路，形成适合承接北京非首都功能疏解的政策环境和创新创业氛围。通过构建京津冀地区体制机制高地，进而形成良好的营商环境和创新创业环境［16］。不断发挥雄安新区制度优势，从而持续地吸引来自北京的高端高新企业和高端创新型人才，打造北京非首都功能疏解集中承载地。

3.3 建立健全人才吸引机制

筑波科学城通过实施创新人才培养机制，制定推进科研人员流动相关政策，打造优美的办公环境，推动了经济发展和人才集聚，为雄安新区制定人才吸引机制提供了经验示范。雄安新区打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，必须统筹安排，有计划地安排高端创新资源要素向雄安新区集聚。不能只是将高等院校、科研机构、国有企业等非首都功能不加选择地引入，而是要建立完善的非首都功能承接筛选机制，打造高端创新型人才要素吸引机制。必须充分发挥高端人力资源的引领带动作用，减少人力资源的浪费。通过构建完善的社会保障制度和养老保险制度，建立健全雄安新区与国际国内各地区之间的人才流动机制，引导劳动力自由畅通流动和多向流动。

保障雄安新区创新型人才的供给，需要吸引北京一流的综合类高等院校、优质科研机构、高精尖企业入驻。在《河北雄安新区居住证实施办法（试行）》和《河北雄安新区积分落户办法（试行）》的实施基础上，确保“两个不低于”和“人才特区”政策的制定与落实，从而保证从北京转移至雄安新区的高端创新型人才享受到不低于北京的基本公共服务及工资水平。以“三校一院”和雄安大学等重点项目为着力点，积极引进北京的科研机构、医疗机构、金融机构、高等院校等资源，形成雄安新区的人才集聚机制，打造对北京的“反磁力中心”。要吸引全球最顶尖的科学家来雄安新区居留落户，打造适合顶尖人力资本的工作岗位和就业支持政策［17］。

3.4 打造跨区域跨行业协同创新共同体

《河北雄安新区规划纲要》明确指出，雄安新区要“打造全球创新高地”“发展高端高新产业”“建设创新驱动发展引领区”，而北京定位于全国科技创新中心，二者在科技领域的发展目标有所重合，要促进雄安新区与北京市在科技领域错位发展和互相支撑，应该提高各级政府的战略管理能力和政策供给能力，建立政产学研的协同创新体系［18］。打造雄安新区的政产学协同创新共同体，提升雄安新区内政府、企业、大学、科研机构之间的协同创新水平，需要借力于北京丰富的科研成果产出优势，集聚式承接北京的优质科技教育资源，推进北京的优秀科研成果在雄安新区转化应用。大力培育高端高新企业，重点培育大数据、云计算、生命科学、新材料、现代生物科技农业等有发展前景的产业，引导塑料包装产业、乳胶制品产业、羽绒制品产业、服装产业、制鞋产业等传统产业向数字化、网络化、智能化、绿色化方向发展转型。

此外，将雄安新区打造成为新时代的科技创新高地和京津冀地区的第三增长极，必须注重提升雄安新区与周边地区的跨区域跨行业的协同创新水平，不断加强与北京中关村创新产业集群、保定新能源产业集群、石家庄药用辅料产业集群、邯郸现代装备制造产业集群等重点产业集群的互动合作。雄安新区与周边地区共同培育创新产业集群，打造跨区域跨行业协同创新共同体。构建以城市创新生态系统、产业创新生态系统、科技创新生态系统为主要内容的京津雄协同创新三角，从而使雄安新区具备承接北京非首都功能的产业配套支撑环境。