全过程人民民主视域下的人大代表主体作用探究

○李文亮

党的二十大报告强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”要加强人民当家作主制度保障，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。”①人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体②。当前，各级人大代表在实践中充分发挥着带头作用、纽带作用、决策作用、监督作用，但在主体地位认知、主体意识、主体能力等方面还存在一些制约因素，需要探索更有效发挥人大代表主体作用的提升路径。

马克思人的主体性理论认为，作为主体的人具有主观能动性，能够能动地认识世界、改造世界。发挥人的主观能动性，既体现了人在认识世界和改造世界实践中的主动性和创造性，也强调了实践的客观性和规律性，是主体性和规律性的统一。

人大代表的主体作用，就是在马克思人的主体性理论支撑下，坚持人大代表在人民代表大会中的主体地位，展现其主体意识和主体功能，发挥其自主性、能动性、创造性。自主性是指人大代表根据需要自主选择政治活动的特征，是人大代表作为政治参与主体身份的直接体现。能动性是指人大代表在自主选择基础上，发挥个人能动作用，积极参与政治活动的过程。创造性是人大代表推动政治活动发展的功能，是人大代表主体作用的最高形式。

人大代表的主体作用与主体地位互为影响，相辅相成。主体地位的形成有利于主体作用的发挥，主体作用的发挥又有利于巩固主体地位。

人民代表大会制度坚持中华人民共和国一切权力属于人民，是发展全过程人民民主、保证人民当家作主的重要途径和最高实现形式③。全过程人民民主中的“全”的内涵体现在全部阶段、全体人民、全部领域、全部层级④。人大代表的主体作用与全过程人民民主中的“全”的内涵相契合，人大代表作为人民代表大会的主体，是坚持和完善人民代表大会制度的中坚力量，也是发展全过程人民民主的重要推动力量。

首先，人大代表在“全链条”人民民主中发挥着不可替代的桥梁功能。民主选举是全过程人民民主的基础性环节，通过民主选举制度，由人民选举人大代表的过程，就是授权人大代表行使国家权力的过程。因此，人大代表也就成为党和国家机关联系人民群众的桥梁和纽带。人民所享有的民主权利，不是投票后就失效的一次性消费行为，而是贯穿人大代表履职的全过程，包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等全链条过程。推进全过程人民民主，必须紧紧依靠人大代表主体作用的发挥。

其次，人大代表在“全方位”人民民主中发挥着有效参与的治理功能。人民群众对美好生活多样化多层次多方面的需要是全方位的。我国人民代表大会制度的功能定位是实质性人民民主，即国家的大政方针能在多大程度上回应人民的需求⑤。由此可见，人大代表主体作用发挥的好坏，直接关系到人大行使职权的质效和人民民主权利能否实现，直接影响着人民代表大会制度优越性能否顺利发挥，特别是把制度优势转化为治理效能，有效解放生产力、发展生产力，在新发展阶段解决发展不平衡不充分问题的成效，直接关切着人民群众最关心最现实的利益问题。

当前，人大代表发挥主体作用还存在一些制约因素，主要包括：部分代表主体地位认识不足，主体观念弱化，认为自己只是政治生活的一般参与者，甚至还存在不给“一府一委两院”添麻烦的错误认知。部分代表发挥主体作用动力不足、参与热情不高，履职实践偏重形式，满足于达到基本要求，履职成效与职责要求还有差距。部分代表主体能力支撑不够，对自己所在领域比较熟悉，对领域之外的工作胜任力不足。

面对新时代新使命，发挥好人大代表主体作用，就是要着眼人大代表想履职、能履职、会履职，进一步提高认识、健全制度、搭建平台，激发人大代表的自主性、能动性、创造性。

（一）树立以代表为主体的工作观念，优化代表履职环境

1.加强党对代表工作的全面领导。要坚持党的领导这一最高政治原则，确保全国人大和地方各级人大始终在党的领导下开展各项工作。加强党对代表工作的领导主要体现在政治领导、思想领导和组织领导。政治领导是党的领导的核心和根本，要深刻认识“两个确立”的重要意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。要健全工作机制，把党的方针政策自觉贯彻落实到人大工作中去，尤其是要做好《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》的全面部署、系统推进。党的思想领导是政治领导、组织领导的基础和前提，要用党的创新理论武装头脑、指导实践、推进工作。进一步加强习近平新时代中国特色社会主义思想的学思践悟，把习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平总书记全过程人民民主重大理念贯彻落实到代表工作中去。组织领导是加强党的领导的载体和保证，应强化人大常委会党组建设，发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用，落实重大事项和重要问题及时向上级党委请示报告制度，深入学习领会“四个机关”的定位和要求，不断拓展代表参与常委会工作的广度和深度，全面加强代表联络机构建设。

2.发挥人大代表在立法中的重要作用。立法是人大的重要职责，是事关发展全局的重要工作。践行全过程人民民主要充分认识人大代表在民主立法中的价值，为人大代表参与立法工作提供有力服务和保障，更好发挥其在民主立法、科学立法中的作用。人大代表参与立法有利于提高立法决策的民主化和正当性。科学立法和民主立法是密切相关的，在人大代表的有效参与下，通过听取和吸纳人大代表带来的民意表达和利益诉求，使得立法的民意基础更加厚实，为立法工作赋予针对性和民主性，提高立法的生命力和可操作性。当前，新兴领域立法进程加快，专业性法规项目、小切口立法项目明显增多，积极吸纳相关行业和领域人大代表的参与，也有利于提升立法的科学性和实效性。为了提升人大代表参与立法的广度和深度，有必要加强人大代表参与立法的制度化、透明化，健全人大代表参与立法工作的机制和方式，推进人大代表从制定立法规划、立法计划到立法调研、草案起草、论证听证、列席审议全流程参与立法，扩大人大代表参与的范围，创新代表参与的形式。

3.发挥人大代表在人大监督中的重要作用。监督权是宪法和法律赋予人大的重要职权，是我国最高层次、具有最高法律效力的监督，也是全过程人民民主的重要环节。人大及其常委会要做到有效监督，就必须在人大集体行权的背景下，扩大人大代表参与人大监督的范围和渠道，充分发挥好人大代表在人大监督中的重要作用。首先要保障人大代表知情权，知情知政是依法监督的前提和条件，人大代表作为国家权力机关的组成人员，在遵从安全保密基本原则下，应享有更加丰富的知情渠道和范围。同时，要加强人大代表知情知政通道的科技支撑，建立人大工作云平台和代表履职资料库，方便人大代表根据工作需要随时调阅相关资料、信息，做到有的放矢，提高监督成效。其次要细化人大代表参与监督的渠道，发挥代表在审议专项工作报告、开展执法检查、备案审查工作、国民经济和社会发展计划监督、预算审查监督、政府债务监督、国有资产管理监督、重点工程监督、环境保护监督、审计问题整改监督等方面的作用，使监督工作制度化、规范化，提高监督质量。再次要畅通日常监督，把人大代表闭会期间提出的议案、建议、批评和意见及时交相关部门办理，推动提出、交办、承办、督办等各环节有序对接，提高办理质量。最后要强化监督处置，对监督中发现的问题，要区分情形依法给予处置，提高监督的严肃性。

（二）强化人大代表主体意识，提高代表履职使命感

人大代表的主体意识，是人大代表作为能动主体对自身主体地位、主体能力、主体价值等主体性的自觉意识和自主活动意识。人大代表应珍视政治身份，强化主体意识，常怀为民之心、恪守为民之责。

1.强化政治意识。习近平总书记指出，人大代表要“站稳政治立场，履行政治责任”⑥。方向问题是根本问题，只有方向正确了，才能不走错路，少走弯路。站稳政治立场就是要求人大代表把讲政治摆在首位。中国共产党是中国特色社会主义事业的主心骨，党的领导是达成人民当家作主的根本保证。各级人大代表要做政治上的明白人，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，通过理论上的清醒做到政治上的坚定、行动上的自觉。人大代表的权力是人民赋予的，履行政治责任就是要求人大代表不忘初心，始终牢记“人民选我当代表、我当代表为人民”的政治承诺，处理好“代表谁”“为了谁”的问题，始终坚持以人民为中心的发展思想，以切实维护人民群众的根本利益为出发点，忠实代表人民利益和意志，将人民群众的期盼转换为代表议案或建议批评意见，依法参加行使国家权力。

2.增强群众意识。人大代表来自于人民、服务于人民、对人民负责、受人民监督，必须忠实代表人民的利益和愿望，把群众的满意度作为判断工作成效的标准。人大代表增强群众意识的本质，就是密切和人民群众联系，充分反映群众意见，维护群众合法权益，增强群众观念，增进群众感情。人大代表增强群众意识也是工作要求。人民群众是实践的主体，是创造社会财富和社会变革的主体。人大代表走进群众，既是关注人民群众日常工作生活的过程，也是问需于民、问计于民、问效于民，汲取群众智慧的过程。当前社会更加多元，存在着就业形式多样化、生活方式多样化、经济利益多样化、个体诉求复杂化的特点，亟待人大代表通过走访、座谈、视察、调研等多种方式，倾听群众呼声和建议，推动“急难愁盼”问题的解决。

（三）创新人大代表履职保障，提升代表履职能力

各级人大常委会及其代表联络机构要健全完善代表工作机制，整合强化代表工作力量，为代表依法履职提供系统化的支持和保障。

1.构建全天候的学习平台。人民代表大会职权广泛，立法、监督、决定等职权都具有很强的政治性、法律性、专业性、程序性。人大代表是各领域各行业的优秀人物代表，但这并不意味着他们天然具备匹配的履职能力。学习培训是从源头上提升人大代表理论素养和履职能力的重要途径，也是人大常委会做好代表工作的重要基础性工程。加强学习培训，从形式上要提升培训的“匹配度”，一方面需要创新人大代表培训模式，增设小型化培训、专题化培训，增强培训的互动性和针对性，另一方面要契合人大代表“不脱离生产”的情况，打破时间空间限制，建立网络学院，推动线上培训，满足人大代表“全天候”学习的需求。从内容上要提升培训的“系统性”，要把握代表履职规律，根据人大代表履职阶段的工作需求设计学习课程，增强培训的精准性、时效性；
要注重引导代表勤于学习党的方针政策，把握当前阶段经济社会发展的全局性、战略性问题，增强代表从大局和全局思考问题、发表意见、提出建议的意识和能力；
要注重引导代表学习宪法和法律法规，增强运用法治思维和法治手段解决问题的本领，善于从健全法律制度、完善政策举措的角度提出高水平的议案建议，做宪法和法律的忠实崇尚者、坚定捍卫者。

2.构建高频度的联系群众平台。全过程人民民主是具有明显治理取向的民主。当前人大代表联系人民群众已经制度化，也取得了较好的效果。但联系频度上还存在时间固化，联系广度上还存在群体覆盖面不均衡，联系深度上还存在网络信息技术运用不足等问题。近几年，人大代表联系人民群众平台——人大代表之家、人大代表联络站（点）的创建和探索，为代表履职搭建了立足基层、贴近群众、覆盖城乡的工作平台。人大代表践行群众路线，高频度联系人民群众，不仅要做到“面对面”，还要能够“键对键”。“当面锣，对面鼓”是行之有效的沟通交流方式，人大代表需要投入时间和精力，借助平台主动联系基层一线，带着感情走进社区群众，善于换位思考，从而了解人民群众所思所盼的真实情况，看到矛盾问题的症结所在，充分发挥平台宣传站、民意窗、连心桥、监督岗、大课堂的功能作用。信息技术为推进全过程人民民主提供技术保障，使得全民、全过程、全时段实现民主成为现实。人民群众在哪里，人大代表就应该到哪里。当前互联网已经成为舆论的策源地和民意的集中地，人大代表要适应时代发展的趋势，推动信息技术与全过程人民民主的有机结合，广泛利用人大网站、电子邮件、社交平台收集网民留言、网络民意，利用微信、微博、QQ等即时通信工具和线上手段，吸引年轻人、在职人员参与联系工作，善用网络汇集民智，积极探索联系群众方式方法的多样化和有效性。

（四）健全人大代表监督制度，激发人大代表履职动力

代表履职意识和履职行为具有强烈的主观意识，既需要制度化的刚性手段，也需要多方位的激励约束手段，多措并举督促激发人大代表履职动力。

1.明确参与监督的主体。依照法律规定，监督的主体为人民群众、原选区选民、原选举单位。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。在实际工作中，设区的市及以上人大代表都是间接选举产生的，代表们出席上一级人大会议，闭会期间参加上一级人大常委会组织的各项活动。如果这些代表仅仅靠原选举单位来监督是远远不够的，所以，设区的市及以上人大常委会，也应积极参与监督工作，为人民群众、原选举单位履行监督责任创造条件、做好安排。

2.推进履职记录规范化。代表履职记录是忠实记载人大代表履职情况的档案，在代表履职监督中具有无可取代的基础作用。人大代表在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的相关活动，都是执行代表职务。代表履职记录应如实完整记载人大代表出席人民代表大会、审议议案和报告、参加代表小组活动、视察调研、联系选民、提交议案、提出建议、批评和意见、列席有关会议、述职、学习培训等履职情况。代表履职记录规范化主要体现在完整性、准确性、便捷性、信息化等方面。完整性是指要全面记录人大代表的工作，人大代表履职既包括集体履职，也包括人大代表以代表身份依法独立执行代表职务的自主履职行为。由此，履职记录应坚持“组织者登记为主，代表个人登记为辅”，也就是要求活动组织部门要履行登记责任，同时人大代表可以查询，如有遗漏可以补充登记，从而确保记录及时完整。准确性是指登记记录的组织者要依照履职记录操作规则进行必要审核，确保记录实事求是、准确客观。便捷性就是登记记录可以满足管理者、组织者、人大代表等使用者的需求，便于输入修改、查询统计和批量操作，而且对登记有疑问可以及时得到响应等。信息化是指通过信息新技术赋能，提升履职记录管理的完整性、准确性、便捷性。履职记录规范化为人大代表撰写述职报告提供了有力的支持，为人大代表履职记录向社会公开，以及探索代表履职激励约束机制提供了必要的数据支撑。

3.推进代表激励约束机制探索。为了更好落实代表监督，可以在法律法规基础上，以激发代表履职热情为出发点，探索一系列有效的激励约束机制，切实提升代表履职积极性和创造性。首先，创新人大代表向选区选民、原选举单位述职制度。人民群众监督人大代表依法履职，是全过程人民民主“全链条”的重要步骤。各级人大及其常委会、乡镇人大主席团要搭建代表述职的监督平台，建立人大代表在任期向原选区选民或原选举单位述职报告制度，支持原选区选民或原选举单位作为法定评价主体依法对人大代表进行评议、监督乃至质询。其次，探索人大代表履职先进典型评选。组织开展积极履职代表评选、优秀议案建议评选，加强积极履职代表宣传，讲好代表故事，讲好全过程人民民主故事，发挥正向激励作用。再次，探索人大代表连任激励。各级人大常委会党组应科学评价人大代表履职成效，推荐积极履职代表作为换届连任提名人选，这既是对代表个体的激励，也有利于整个群体的履职效能提升。最后，落实履职监督惩戒。对于缺乏责任感、长期无所作为的人大代表，应当及时提醒，将其履职情况通过一定方式向原选举单位或选区选民通报。严重者，应依法给予暂时停止执行代表职务、代表资格终止、罢免等处置。当然，为了保护人大代表的权益，所有的惩戒都应建立申辩程序，避免出现不公正的情况。

注释：

① 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《求是》2022年第21 期。

② 习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022 年第5 期。

③ 曹建明：《不断发展全过程人民民主 推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进》，《中国人大》2021 年第22 期。

④ 刘建军、张远：《论全过程人民民主》，《社会政策研究》2021 年第4 期。

⑤ 付宇程：《以全过程人民民主理念为指引 完善新时代人大制度》，《中国党政干部论坛》2021 年第9 期。

⑥ 《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021 年10 月15 日，第1 版。