浙江省国土变更调查现状与对策分析

□ 浙江省自然资源战略研究中心 王建锋 沈少泽

按 照国家部署，浙江省自然资源部门开展并完成了2020 年度变更调查，全面掌握了2020 年度土地利用的变化情况。2021 年，自然资源部和浙江省自然资源厅先后印发了《自然资源调查监测体系构建总体方案》《浙江省自然资源调查监测体系构建实施方案》，对年度变更调查工作提出了更高要求。为进一步提升浙江省国土变更调查工作水平，本文对现状和存在问题进行分析，并提出相应的对策思考。

贯彻国家部署并结合浙江省实际，延续好“三调”组织实施模式和数据更新机制，更新“三调”成果，确保国土调查成果现势性；
落实好“分阶段分层级”的质量管控要求，切实压实地方各级调查部门主体责任，各司其职做好调查核查工作，确保调查数据真实性；
探索适用基层、提高效率、确保质量的国土变更调查新思路，不断夯实“以图管地”工作基础，服务调查监测体系构建和自然资源管理，为全省数字化改革提供基础支撑。

为确保延续好国土“三调”组织实施模式和数据更新机制，与以往变更调查相比，发生了重大变化。

（一）工作范围有所扩大

“三调”以前的变更调查任务范围，重点是耕地和建设用地，而2020、2021 年度国土变更调查的变更范围，扩展到全域、全要素、全地类。而2020、2021 年度国土变更调查，均要求延续“三调”组织实施模式和数据更新方式，这对上图边界、实地地类提出更高要求；
另外，“三调”中根据管理需要、新设置了临时用地、拆除未尽、光伏板阵列、推（堆）土等多个专题图层，需要和基础图层逻辑联动更新。

（二）工作内容更加细致

以往变更调查举证主要以遥感影像为主、实地照片为辅的方式。而在2020、2021 年度国土变更调查举证要求中，均以实地拍照举证照片为主、影像判别仅作为辅助作用。同时还要求举证照片需带定位点、拍摄时间、拍摄角度、拍摄方位等信息，对于水田等地类实地照片不能佐证的，还需要地方提供水旱轮作证明。

（三）时间要求更加紧凑

与2020 年度国土变更调查相比，2021 年度国土变更调查工作面临更高要求。一是时间节点提前。省级部门需在2022 年2 月20 日前向自然资源部报送经省级检查合格的成果，时间节点提前了一个多月。二是图斑下发较迟。受疫情影响，国家质检通过的遥感监测成果在2022 年1 月中旬后才下发。根据2021 年度变更调查实施方案，浙江省外业调查作业期间又恰逢春节，再加上疫情影响的不确定性，实际有效作业时间被压缩，各地调查、检查时间将更紧迫。

（四）质量管控更加严格

“三调”以前的变更调查国家核查主要以内外业抽样检查的方式开展核查，错误图斑数量比例不大于10% 即为合格。而2020、2021年度国土变更调查的质量要求，除省级必须开展100%核查外，还要求新增建设用地图斑、补充耕地图斑单项差错率和涉及一级地类和耕地二级地类的变更图斑总体差错率三项差错率均低于1%为合格（浙江省为用地审批权下放试点省份），县级不合格数量不大于省内县数5%的省级成果为合格（需控制在4 个县以内）。2021 年还将把数据库质检不通过的按调查错误计入相应的差错率。

（五）考核应用进一步加强

自然资源部的相关通知明确，2021 年度国土变更调查成果质量评价结果将纳入“土地管理水平综合评估”、对地方党委政府高质量发展综合绩效评价等工作的考核依据；
与各项管理业务考核紧密衔接。根据《2021 年度全国国土变更调查实施方案》，要将城乡建设用地增减挂钩、全域土地综合整治等工作成效涉及地类变化的，及时纳入当年变更调查，因未及时变更导致相关考核不合格的，将予以追责。与各项管理业务考核的挂钩后，势必要求年度国土变更调查要收集、核实更多的自然资源管理的用地管理信息，对数据处理能力也将要求更高。

（一）进度与质量双控难度增加

一是县级调查进度和质量较难兼顾。县级调查工作主要集中在12月下旬到1 月之间只有一个多月，时间紧。二是专业技术人员难统筹。因工作任务集中，用工需求集中爆发，导致用工高峰。三是数据量多内外业工作衔接难以实时处理，存在外业举证照片与内业上图地类不一致问题。

（二）地方信息化水平尚有短板

首轮浙江省2020 年度国土变更调查省级核查结果显示，市级自报100%检查、错误率满足要求的，在报省级核查后错误率却普遍超限。缺少相匹配的上报前数据检查工具，各市检查工作基本靠人工，未研制相关核查工具开展计算机辅助判读，导致检查工作不彻底。

（三）类型繁杂错误率极易超限

从2020 年度国土变更调查省级核查来看，由于浙江省涉及核查图斑数量达到57 万个图斑，而且类型达数十种，导致全省初次核查时新增耕地、新增建设用地错误率均超过国家规定的标准（1%以内）。浙江内部控制时，为避免上报国家质量超限，采取对市级的合格标准提高一倍的措施，即要求差错率控制在0.5%以内，这对各级国土变更调查工作提出更高要求。

（四）集中开展工作易形成堵点

国土变更调查工作主要集中在年底，有其不利因素。一是难以掌握季度、半年等情况，现势性不强。而且一整年工作集中在一个短时期体现与变更，形成工作高峰。二是存在图斑变更缺漏。以往变更图斑主要集中在国家下发的遥感监测范围内，对于这类图斑，各地都能够积极落实主动变更，但对于范围外的遗漏图斑，地方主动上报积极性不高，导致变更缺漏。三是存在部门间衔接不到位、责任难落实情况。目前所采用的用地管理信息，要求在次年1 月31 日前完成报备，年底规划、耕保、执法等各部门更新数据均存在高峰和调查部门工作叠加，几天时间差就可能导致资料错位，复核时间成本增加。

（一）提高技术人员素质水平

1.畅通信息渠道。建立常态化的研讨交流方式，畅通省、市、县以及作业队伍沟通渠道，促进统一思想、形成合力。针对国土变更调查成果质量参差不齐的问题，通过实地走访和线上调研的方式，了解国土变更调查中存在的主要问题和原因。组织召开研讨会，邀请市、县（市、区）的领导和技术负责人，全省从事调查线的主要作业单位技术负责人参加，共同探索解决方法。

2.强化培训考核。通过现场培训会或者视频方式，继续加强全省性的技术培训，促进统一技术标准；
进一步深化“三服务”活动，通过调研、督导等各种形式，开展技术下基层服务。落实好《土地调查条例》等有关规定，对省级核查队伍，必须经过一定的培训且考核合格后方可开展工作，并要求市级检查队伍和县级调查队伍培训合格后方可上岗。

（二）及时调整优化工作流程

按照2020 年以来，国土变更调查工作中，要求自提图斑、关联图斑提取与检查核查，国家下发作为变更工作指引的新思路，改变原先等靠国家下发图斑后才开展变更的被动局面，转变为各地自主收集信息，提前开展预变更，国家下发图斑作为查漏补缺的补充方式，化被动为主动。

1.健全数据共享。在开展年度变更调查外业工作前，收集年度内开展的涉及增减挂钩（含拆旧区和建新区）、土地复垦、土地综合整治、高标准农田建设、退耕还林还草、国土绿化、河湖治理、移民撤村、生态修复等工作的相关资料，审批备案的临时用地、设施农用地的矢量数据，执法督察工作中整改的图斑矢量数据，集体土地所有权登记、征地、供地工作中涉及地类发生变化的图斑矢量数据，确保重要管理信息不缺漏。同时，在确保国土调查成果数据安全前提下，加强成果共享，提高成果间的相互印证能力。

2.调动主动意识。依托年度内各类监测成果，不等不靠国家下发任务，主动利用国土调查云平台开展外业调查举证工作，在国家下发任务后再进行补充举证。同时，做好外业调查举证与内业数据衔接，做到举证中地类与上图地类一致。

（三）明确规则细化各级责任

1.明确工作责任。一是落实《土地调查条例》和《土地调查条例实施办法》，明确分工，细化各级自然资源主管部门的责任；
二是要建立共同责任机制，发挥好自然资源、民政、农业农村、水利等职能部门的作用；
三是要切实当好当地党委政府的参谋，争取党委政府重视、支持开展调查工作；
四是要抓好正反两方面的典型，做到奖惩分明，鼓励先进。

2.强化统筹能力。加强人才培养和引进工作，让懂调查、会调查、能调查的人员投入到国土变更调查工作中来，做到调查人员素质和数量双过关；
统筹利用技术装备、软硬件、车辆等，为变更调查工作提供充足的物质保障；
充分利用先进的调查手段，在遵循国家、省相关标准规程的基础上，创新调查技术方法，科学压缩周期，提高工作效率；
建立成果质量追溯规则，把调查质量保障责任落实到每一位调查人员和每一位质检人员。

（四）综合施策科学提高质量

1.统一技术标准。一是系统梳理各类标准，进一步统一调查核查技术尺度；
二是编制省级核查细则，并实行动态更新；
三是编制变更调查案例集和核查案例库，编制成册形成调查案例集；
四是统一核查反馈标准，对于核查中发现的问题，统一表达，并提供详细、明确的修改意见；
五是加强对接，做好问题反馈，促进地方自然资源部门和作业队伍提高整改效率。

2.研发信息化工具。升级完善2020 年省级核查工具，提高软件自动筛查的覆盖面，减少人为主观判断的误差。一是增设功能模块，实现对地方上报成果的完整性和规范性的检验，各轮次检查成果的规范性备份，各轮次核查情况统计，对未提取核查的图斑的举证照片查看和站立点查看，自行追加核查图斑等功能。重点完善核查图斑提取规则，实现关联图斑、举证变化图斑提取等功能。二是加强自动筛查功能，避免人为因素的干扰，提高核查的工作效率和质量。

（五）推进日常变更

为解决年底工作量大、时间紧、用工紧张等压力，稳妥推进日常变更，实行地方日常举证、市级阶段检查、省级核查，通过日积月累平衡年度集中变更工作量。同时，通过国土调查云日常变更工作，更快速地获取各地土地利用变化信息，为各项考核提供更早的预警信息，也为年度变更调查吸收更多的调查监测成果留足时间，全方位提高年度国土变更调查成果的真实性和准确性。