广东省延续取水许可工作要点浅析

赖天锃，雷洪成，邱 静

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；
2.河口水利技术国家地方联合工程实验室，广州 510635；
3.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州 510635)

取水许可制度是水资源管理的重要基本制度，是严格控制用水总量、确保实施最严格水资源管理制度的有力技术手段[1]。《中华人民共和国水法》规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，明确取水许可制度的法律地位，使取水许可证管理合法化[2]。目前实施取水许可证管理的基本依据为《取水许可证和水资源费征收管理条例》(2006年实施)和《取水许可证管理办法》(2008年实施)[3]，各地也相继颁布了水资源管理地方性法规，对延续取水许可的基本流程作出了一般性的规定，比如广东省于2014年修订了《广东省实施<中华人民共和国水法>办法》。但随着社会经济的高速发展，延续取水许可工作产生了各式各样新的问题，原有的一般性规定已经无法有效解决。比如广东等地在实行最严格水资源管理制度考核监督检查及取用水管理专项整治行动的过程中，发现部分地市存在未及时延续取水许可，未开展延续取水许可评估等延续取水许可管理不规范的问题[4- 12]。由于上位法的不适应性和基层管理能力有限等原因，很多地方对这些问题缺乏有效解决手段，甚至被迫选择性忽视，为落实最严格水资源管理制度造成了许多不利影响。深入总结广东省延续取水许可工作的经验及问题，进一步研究健全延续取水许可管理机制，确定核减不合理水量的方法，已经成为广东省实行最严格水资源管理制度工作的重要内容，对各地全面落实取水许可制度具有重要借鉴意义。

近年来，广东省在深入开展最严格水资源管理制度考核监督检查及取用水管理专项整治行动的过程中，发现延续取水许可管理制度工作主要存在以下3个问题。

1) 未及时延续取水许可。部分地市在实际开展延续取水许可工作时，取水户未及时申请延续取水许可，导致审批机关延续其取水许可时，原取水许可证已过期。按照取水许可管理相关法律法规，未及时申请延续的取水户如仍需要取水，应重新申请取水许可。但在实际操作中，部分取水户在原取水许可证过期后，因不愿编制水资源论证报告，因此不愿重新办理取水许可，水行政主管部门就此种情况要求取水户重新申请取水许可时，取水户配合态度较差，基层水行政主管部门力量薄弱，缺乏强制执行的能力，因此往往在原取水许可证有效期结束一段时间后，直接延续其取水许可证。

2) 延续取水许可时，未开展取水许可延续评估。依据《取水许可管理办法》第二十七条规定，取水审批机关应当对原批准的取水量、实际取水量、节水水平和退水水质状况以及取水单位或者个人所在行业的平均用水水平、当地水资源供需状况等进行全面评估，在取水许可证届满前决定是否批准延续。部分水行政主管部门在延续取水许可时，因为基层人员不足、工作规范不足等原因，不开展延续取水许可评估或开展延续取水许可评估不到位，直接延续取水户的取水许可证，导致取水许可证未能及时根据实际情况更新载明情况，且对取水许可管理的延续性造成负面影响，难以满足目前取水许可精细化管理的要求。

3) 未及时核减相应水量。在延续取水许可的过程中，部分取水户许可有效期内的实际取水量远低于许可水量，但由于缺乏法律法规支撑，水行政主管部门核减取水户不合理许可水量的程序不明、原则未确定，导致水行政主管部门难以落实核减工作，部分地市许可水量超过用水总量指标的问题难以解决。

上文提出的问题中，部分是由于社会发展预期与实际情况不符及缺乏法律法规支撑导致的问题，如未能及时核减水量；
部分是由于基层能力不足、管理不规范导致的问题，如未及时延续取水许可和开展取水许可延续评估。针对上述问题，结合广东省实际情况，提出以下工作建议。

3.1 严格延续取水许可程序

统一延续取水许可程序并严格执行，是解决延续取水许可问题的必要手段。具体来讲可以归纳为“三步”工作法。

第一步，预先告知。水行政主管部门作为取水许可制度的责任部门，应当尽到提醒义务，及时通知即将到期的取水户申请延续取水许可。在当年年初，水行政主管部门应当梳理辖区内当年到期的取水户，确定其到期时间，根据审批时限倒推其最晚申请延续取水许可的时间。并在取水许可证有效期届满45日前向取水户发出提醒函，提醒其在取水许可证失效前，应当尽快办理延续取水许可申请，同时明确，原取水许可逾期后如需继续取水，必须重新申请取水许可，水行政主管部门不可延续其原取水许可。此外，应积极开展延续取水许可宣传，让取水户了解相关法律法规的规定，及时申请延续取水许可。

第二步，及时延续。对申请延续取水的取水户，水行政主管部门应当及时整理取水户上一有效期内的各项资料，包括计划用水表、计划用水各类申请文件、监督检查文件等，在此基础上，根据有关工作要求开展延续取水许可评估，依法作出行政审批。

第三步，临期监管。对迟于最晚申请延续取水许可时间仍未申请延续的取水户，水行政主管部门应在到期后责令其重新申请，并开展现场监督检查。如取水户在原取水许可有效期过后仍在取水，应按照《中华人民共和国水法》第六十九条的规定进行处罚。

3.2 规范延续取水许可评估

全面评估取水户上一有效期及延续期的取用水情况，是审批延续取水许可的重要工作依据。随时间迁移，取水户和水源地的基本情况都有可能发生改变，因此延续取水许可审批必须与第一次审批区别对待，重新规范“四点”评估。

1) 取水户基本情况评估

一是评估取水项目基本情况，通过取水工程(或设施)地点、建成时间、历次取水许可审批情况、行业性质、生产产品和规模、工程投产年限，供水范围取退水构筑物及设施、取退水口位置及所在水功能区、退水方案及规模等内容描述，评估取水工程(或设施)变更情况及是否符合实际。

二是描述有效期内取水许可证号、取水许可有效期、取水权人名称、取水地点、取水口坐标、取水量、取水方式、取水用途、计量方式及位置、退水地点、退水量、取退水口所在水功能区水质现状及目标要求。

2) 取水许可有效期内取水情况评估

一是评估取水水源及可靠性，简述现状取水口、取水地点、取水方式及取水口所属水源情况。对取水水源可供水量进行简要分析，并结合项目实际运行取水情况，评估取水水源是否仍满足建设项目取水量及供水保证率要求，水质是否仍满足建设项目取水水质要求。

二是评估取水情况，根据取水许可有效期内的逐年实际取水量，评估实际取水量与取水许可量的相关关系，分析许可水量与实际取水量的差异及其原因(河道内取水户需对下泄水量情况进行重点分析；
河道外取水户如出现实际取水量大幅小于许可水量的情况，应合理预测其下一取水许可有效期内的取水量，并据此提出延续取水许可审批时重新核定的水量)，并根据下文科学核减其取水许可量。取水户如出现实际取水量超过许可水量的情况，则应分析其超许可行为属于短期行为还是取水需求已超过现有许可水量，如将长期超过取水许可水量，应根据实际情况明确取水户应减少取水需求或重新申请取水许可。

3) 取水许可有效期内用水情况评估

一是评估用水效率，评估用水效率是否符合国家和广东省用水定额要求(属于供水工程的补充分析供水管网漏损情况)。

二是评估节水措施，简述已开展的节水措施，并从生产工艺用水的合理性、采用技术和设备的先进性以及同行业先进用水水平的差距等方面对已开展的节水措施进行评估。

三是评估退水情况，阐述退水量、污染物基本情况及退水处理方案，评估实际退水情况是否和取水许可审批文件要求一致。

四是评估取水监测计量情况，评估上一取水许可有效期计量设施安装和实际运行情况(是否安装计量，是否正常运行，计量设施是否定期检定或校准)，规模以上取水户计量监控是否纳入广东省水资源监控系统。

4) 上一有效期是否按规定条件取水评估

一是评估日常监管情况，主要是日常监督检查中的内容，包括取水计量、水资源费收缴情况等(附检查表等作为附件)，取水户是否及时整改日常监督检查中发现的问题。

二是评估计划用水执行情况，评估上一取水许可有效期计划用水执行等情况，分析是否存在超许可取水的情况，按季度分析是否超计划取水的情况。

三是评估水资源费缴纳情况，评估上一取水许可有效期水资源费缴纳情况，主要包括是否欠缴水资源费，超计划取水是否执行累进征收水资源费等情况。

3.3 科学核减不合理水量

延续取水许可是规范上一有效期内的不合理取水的重要契机，必须通过评估上一有效期内的取水情况，核减不合理的许可水量，并统一明确核减水量的方法和实施程序。

1) 判断是否应核减水量

如取水户上一有效期内的年实际取水量平均值，及年实际取水量最大值远远低于实际取水量(仅达到许可水量的50%)，可及时与取水户沟通，明确核减取水许可量的意向。如取水户能够说明上一有效期内的年实际取水量远低于许可水量的原因是短时间且客观原因造成的，且该原因在下一有效期内不再成立，则可不予核减其许可水量。

2) 核减水量方法

水行政主管部门在审批延续取水许可时，应当重点分析是否应核减水量。如取水户上一有效期内的年实际取水量平均值，及年实际取水量最大值远远低于许可取水量(仅达到许可水量的50%)，可及时与取水户沟通，明确核减取水许可量的意向。如取水户能够说明上一有效期内的年实际取水量远低于许可水量的原因是短时间且客观原因造成的，且该原因在下一有效期内不再成立，则可不予核减其许可水量。确定可核减一定许可水量后，根据上一有效期内的年实际取水量开展下一有效期的需水预测，并通过以下两种方法确定其延续审批的许可水量。

一是直接预留法。针对取水量波动较少的取水户，如发电任务较为固定的发电厂、供水范围较为固定的水厂等，可考虑许可水量根据上一有效期的实际取水量的1.2～1.3倍确定(不得超过原取水许可量)，且大于其上一有效期年实际最大取水量。这种方法能够较快计算出新的许可水量，但是准确率相对不足。

二是需水预测法。针对取水量波动较多的取水户，可按照《建设项目水资源论证导则》(GB/T 35580—2017)中提出的需水预测方法适当简化后进行分析。这种方法计算新的许可水量难度和工作量较大，但准确率相对较好，建议仅对情况复杂的取水户核减取水量使用。

3) 核减许可水量实施程序

在法律法规明确核减许可水量的流程及方法前，水行政主管部门应在核减前后积极与取水户沟通，并由取水户作出确认书，以证明许可水量核减符合取水户实际取水情况。此外，应在延续取水许可决定书中明确，如取水户因客观原因，实际取水量及取水情况达到原取水许可申请水量，可通过取水许可变更申请调整其许可水量至原许可水量。

3.4 科学核减不合理水量案例

为进一步说明在实际工作中，科学核减不合理水量的方法，下面介绍广东省某水厂在申请延续取水许可时，审批其取水许可的水行政主管部门核减不合理水量的案例。

1) 分析是否应核减取水户水量

某水厂原取水许可水量为1 125万m3每年，考虑该取水户应在2020年申请延续取水许可，分析取水户2010—2019年的实际取水量情况，水厂现状取水远小于取水许可审批水量，最大年取水量仅占许可水量的20.6%，因此考虑核减其不合理水量。

2) 分析取水户用水效率情况

根据《广东省用水定额》，自来水的生产和供应业(以地表水为水源)单位产品取水量小于1.08 m3/t，该水厂2015—2019年年均单位产品用水量为1.12 m3/t，不满足《广东省用水定额》相关要求。

根据《城镇供水管网漏损控制及评定标准》，城镇供水管网漏损应小于12%，该水厂2015—2019年年均管网漏失率为14%，除2017年、2018年外，其余年份均不满足《城镇供水管网漏损控制及评定标准》相关要求。

3) 取水量预测

为科学预测其下一有效期的实际需水量，使用建设项目水资源论证中常用的分类用水指标法对其进行预测，分别对其生活供水量、工业供水量、公共供水量进行预测，并按照《广东省用水定额》中的定额计算其预测其取水量(见表1)。

表1 2025年某水厂预测取水量情况 万m3

4) 下达核减后的许可水量

综合考虑水厂供水区域的用水现状以及未来的经济发展趋势，建议在需水预测成果的基础上预留一定的余量，结合日常监督检查了解情况，确定该取水户年取水量核减至600万m3。此外，在正式下达准予水行政许可决定书前，水行政主管部门应主动与取水户进行沟通，并解释核减水量的必要性及科学性，顺利推动本次延续取水许可工作，核减不合理水量。

从广东省某取水户的实际案例来看，笔者提出的延续取水许可办法可操作性较强，能够作为现行取水许可制度的补充手段。但由于目前延续取水许可的具体流程在法律法规中缺乏明确规定，尤其是核减不合理水量部分缺少法律依据，不同的实施主体在具体实施时可能有不同的考虑，导致精细化的延续取水许可管理工作无法开展，仍然难以解决部分地区的许可水量超过用水总量指标的问题。此外，核减许可水量涉及到取水户的需水预测，需要精准监控取水户用水情况，才能确保核减准确且为发展留有余地。建议水行政部门结合广东省水资源管理系统建设，推进水资源监控能力建设，重点开展已建工程的需水预测，为核减许可水量、调整用水总量指标做好基础保障。