四川省基础研究体制机制改革路径探索

范双双，何诗妍，王姗姗，周刚

（1.成都市科学技术发展战略研究院；
2.中国工程物理研究院核物理与化学研究所）

当前，我国经济社会发展步入新常态，科技创新进入重要战略窗口期，亟须强大的自主创新能力和高质量科技成果来支撑高质量发展，迫切需要基础研究发挥战略引擎作用。四川省作为我国科技创新战略大后方，更加迫切需要提升基础研究能力，首要任务是加快推进基础研究体制机制改革，在原始创新方面有所突破，全力追赶东部科技强省。

（一）四川省科技创新纵向发展情况

一是经费投入倾向于研发后端。2017—2019年四川研究与试验发展（R&D）经费投入、R&D经费占地区生产总值比例均呈现出不同程度的增长。四川在研发投入的总量上不断加大，但基础研究投入比例远小于试验发展。体现出四川因大力推进“三线建设”，长期集中发展交通、能源、建筑等基础性产业，更重视创新链末端的试验发展与成果应用，对基础研究的重视程度不够强。

二是研发人才结构呈“金字塔型”。从人员学历比例来看，2019年四川R&D人员中具有硕博学历人员占28.1%，具有本科学历的R&D人员仍是研发人才结构中的主要组成部分。从研发活动来看，2019年四川基础研究R&D人员全时当量不到10%，试验发展超过了70%，反映出四川大部分研发人员从事生产活动与开辟新应用。结合四川拥有的高层次创新人才数量来看，2019年四川仅有61名两院院士、29位高校高被引科学家。综上，反映出四川的研发及创新人才结构为“金字塔型”，缺乏高端科技创新人才的引领发展。

三是研发产出有效性得到提升。2017—2019年四川的发明专利申请量为负增长，发明专利授权量增长缓慢，年均增长率分别为-11.38%和2.97%；
但仍可反映出四川的发明专利授权量占申请量的比例在扩大，发明专利的质量不断提升。

（二）与科技强省横向对比情况

根据《2020中国区域创新创业指数排行榜》的情况，本文将四川省与直辖市、沿海及中西部科技实力较为突出省份相比较（包括四川共13个省份），精准把脉四川省科技创新发展在全国的梯队排位（见表1、表2）。

表1 2020中国区域创新创业指数排行榜

表2 四川与科技强省部分创新指标对比情况（2019年）

一是四川创新主体聚集能力不断增强，但创新投入强度相对不足。研发投入是推动基础研究重要的驱动力，四川2019年的R&D经费支出为871亿元，R&D经费投入强度为1.87%，分别位于全国第8和第14。目前基础研究的中坚力量仍集中在高校和科研院所，截至2019年，四川拥有126所高等学校和160个研发机构，数量上分别位于全国第6和第4，仅落后于东部地区，反映出四川具备开展更多基础研究的科研力量。但与研发投入对比来看，高校与科研院所在开展基础研究方面缺乏驱动支撑。

二是R&D人员数量不多，且高层次创新人才仍较为缺乏。在R&D人员方面，截至2019年，四川拥有的R&D人员折合全时当量为17.08万人，仅占全国总量的3.55%。在川两院院士数量不仅远落后于北京（830名）和上海（830名），而且还落后于湖北（80名）和陕西（71名）两大中西部省份，因此四川高层次科技人才面临着科研人员基数不大且人才分布不协调等问题。

三是四川创新成果数量处于全国第二梯队，但产出质量仍有待提升。截至2019年，四川的发明专利授权量和有效发明专利量分别为12 053件和60 231件，均处于全国第二梯队，但四川每万人发明专利拥有量为7.19件/万人，处于全国第三梯队。

（一）体制机制现状

一是科研人才机制。首先，科研人才引进与培育力度不断加大。近年来四川一直在探索人才的“引留用”机制，不仅要吸引到更多人才进川，更需要长期留住人才。高层次人才方面：四川启动“天府万人计划”，培养造就急需紧缺的高层次人才队伍，增强本土人才核心竞争力；
制定“天府高端引智计划”等计划，精准引进科技创新高端人才；
创新柔性引才方式，瞄准高层次创新人才设置了200个左右“天府学者”特聘专家岗位。青年人才方面：四川不断探索青年科学家培育方式创新，实施的天府科技英才培养计划包含了领军人才、杰出青年及团队等六项培养计划，支持引导一批40岁以下的青年科技创新人才参与四川的前瞻技术研究、共性技术研究和关键核心技术攻关。其次，人才激励方式多样化，通过设立奖项、提升服务等方式激励人才开展创新。设立奖项激励创新。四川省科学技术杰出贡献奖的评审标准明确提到“候选人在基础研究、应用基础研究方面取得系列或者特别重大发现”，2021年印发的《四川省科学技术奖励办法实施细则》首次设立杰出青年科学技术创新奖，激励在科学前沿探索的科学家坚持拓展学科理论。提升人才服务保障创新。四川推行的“天府英才卡”制度，为“天府英才卡”A卡的高端人才提供政务、金融、科研、安居等7方面16项便利服务。

二是项目管理体制。首先，不断优化完善顶层设计。2019—2021年度四川省应用基础研究项目申报指南的顶层设计逐年完善，更加强调基础平台建设、重大科技项目支撑、高水平人才（团队）引培等重要要素。如项目申报支持原则：2019年度为“基地+项目+人才”；
2020年度调整为“项目+基地+人才+任务”，将“任务”的重要性在顶层设计中突显出来；
2021年度又调整为“基地+项目+人才+任务”，突出“基地”与“项目”是基础研究与应用基础研究的两大重要抓手，“人才”是必备抓手。顶层设计的不断完善有利于项目择优立项，向更具创新活力的青年人才倾斜。其次，加强和规范科技计划项目管理。2018年四川印发《四川省科技计划项目管理办法》，适用于基础研究计划，对项目的指南编制、申报、立项、中期检查、结题验收等项目实施过程中的关键环节进行规范与约束；
为进一步深化科技计划管理改革，优化科研项目评审管理机制，2019年四川印发了《四川省深化科研项目评审改革实施方案》，明确提出来完善应用基础研究项目评审，探索建立对重大原创性、颠覆性、交叉学科、自由探索创新项目等的非常规评审机制，提高项目评审的质量和效率。

三是科研经费管理机制。首先，着重加强项目绩效评价与监督。四川正在建立健全覆盖资金管理使用全过程的资金监督检查和绩效评价机制，构建核心绩效指标和标准体系，对预算执行情况及政策、项目实施效果进行绩效评价，并可将绩效评价结果作为项目调整的依据。其次，创新基础研究项目专项资金管理。2019年，四川财政厅与科技厅制定《四川省科技计划项目专项资金管理办法》，提出应用基础研究计划、重点研发计划，软科学、研发类平台项目经批准可开展项目经费使用包干制改革试点，并规定应用基础研究项目可按项目专项资金总额核定间接费用，即500万元（含）以下的部分为不超过40%，500万元至1000万元（含）的部分为不超过35%，1000万元以上的部分为不超过30%，加大了专项资金可用作激励科技人员的绩效支出比例。

四是释放主体研发活力机制。首先，充分发挥高等院所作为基础研究与应用基础研究主力军的作用。近年来，四川先后印发了《关于扩大高校和科研院所科研自主权的若干政策措施》《关于全面加强基础研究与应用基础研究的实施意见》等文件，加大力度支持高校院所在科研领域实施“放管服”改革，支持高校院所自主布局基础研究，允许部分高校院所在省级财政科技计划基础研究领域实行项目经费使用“包干制”，不设科目比例限制，由项目负责人自主决定使用。其次，鼓励在科学领域自由探索。为了给予科研人员更大的研究自由度，释放更多创新活力，支持原始创新，四川在2019年首次推出了100个“自由探索型”基础研究项目，“自由探索型”基础研究项目具有“不限项、不限领域”两大特点，即不限制单个科研单位获得的项目数量、不限制研究领域。并且“自由探索型”项目将长期实施，不再只关注容易出成果的“短平快”项目，鼓励科研人员勇闯科研无人区，敢于开展周期长的课题研究。

（二）体制机制存在的问题

从发展现状来看，四川基础研究发展缺乏重要要素——“主支柱”。

一是研究型高端人才短缺。首先，人才培育体制机制不健全。科研人才全周期培养与服务体系不完善，高学历人才从事研发活动比例低，R&D人员中硕士与博士毕业的比例之和不及30%，且博士毕业比例（9.35%）比硕士毕业比例（19.75%）低了将近10%，全时当量R&D人员中开展基础研究与应用研究的人员比例不到三成。其次，高层次人才储备不足，面临各大省市“抢人大战”挑战，现有高层次人才引进政策办法吸引力不足，四川高层次人才的引进难度较大，两院院士、国家“万人计划”科技创新领军人才、高校高被引科学家数均不过百。

二是基础研究投入不足。首先，基础研究投入强度低。四川省基础研究经费占总研发经费比重由5.6%增长至5.87%，虽然处于增长态势，但占研发经费比重仍低于北京（15%）、上海（8.9%）、重庆（5.99%）。其次，经费投入主体以高校、科研机构为主，未充分发挥政府投入对基础科研的支撑作用。2020年四川基础研究经费59.6亿元，其中，高等学校、科研机构、企业分别为27.9亿元、23.4亿元和7.4亿元，高等学校、科研机构对全社会基础研究经费增长的贡献率分别达到33.2%、34.2%。

三是基础研究类科研平台支撑力不强。四川通过不断加大对国家重大科技基础设施、国家重点实验室、国家工程技术研究中心等平台的投入，拥有的科研平台数量在西部省市中排前列，但现有平台对科研活动支撑力度小，基础研究能力与水平仍有待提升。2018年四川拥有国家自然科学基金立项数为1503项，与北京的6196项、江苏的3987项、上海的3741项，以及广东的3505项差距较大。

四是科研主体研发能力有待提升。首先，一流高校队伍有待壮大。截至2019年在川高校共126所，虽数量上较为可观，但“双一流”建设高校仅8所，QS世界大学排名1000强中仅有四川大学上榜，《2020软科世界大学学术排名》中仅四川大学、电子科技大学等5所高校上榜。其次，学科建设有待加强。学科的建设是进行基础研究与应用基础研究的重要支撑，虽然在川高校数量比北京高校数量（92所）多，但四川拥有的一流学科数量（14个）、A类学科数量（27个）远不及北京（162个、188个），优质学科的建设仍需加强。

基于国外基础研究发展经验，以及四川省基础研究发展面临的问题，本文遵循抓重点、补短板、强弱项的原则，对标先进省份，结合四川优势特色，瞄准四川省基础研究发展短板，提出从创新平台体系构建、项目管理机制创新、科研人才体制机制改革、需求导向机制等方面入手，以建立健全基础研究全过程作为服务保障，聚焦基础研究体制机制改革主要方向，助推四川省基础研究向高质量、高水平发展（见图1）。

图1 四川省基础研究体制机制改革路径

（一）构建基础研究创新平台体系

一是优化省级创新平台体系建设。围绕四川优势领域，以建设天府实验室为重要抓手，高水平建好省级实验室，提升基础研究能力，为四川打造战略科技力量提供重要支撑；
优化完善省重点实验室体系，组建四川省重点实验室联盟，扩大省学科重点实验室与企业省重点实验室队伍。大力支持四川省重点实验室、四川省重大科技基础设施、前沿交叉平台争取获得国家级称号，不断拓展四川科技创新版图。二是加快推进国家重大科技基础设施建设。充分发挥重大科技基础设施解决国家安全和经济社会发展重大科技问题的作用，加快中国环流器装置、转化医学设施、极深地下实验室、子午工程二期等现有设施建设，依托大型复杂科学研究系统争取创造出突破性原始创新成果。

（二）创新基础研究引培人才机制

一是引进高层次创新人才。围绕四川省重大战略需求，以“高精尖缺”为人才引进导向，充分发挥柔性引才的作用，鼓励创新主体采取挂职兼职、特聘岗位、项目合作等方式柔性引进高层次专家学者。二是注重青年科研人才培育。依托在川高校庞大的学生资源，在高校试点设立基础研究培育班，培养基础研究“后备军”。抓住原创性突破的峰值年龄，基于省级科技计划项目给予青年科研人才支持与倾斜。

（三）改革项目管理体制机制

突出科技计划的导向性作用，完善省科技计划基础研究支持体系，鼓励市级科技计划项目布局基础研究项目，同时引导与鼓励在川高校、科研院所、大型企业积极申报国家、省级、市级的原创研究项目。针对基础研究项目的长期性及不确定性强等特点，允许基础研究项目实行科研经费“包干制”，并对基础研究项目设立尽职免责机制，鼓励科研人员甘坐“冷板凳”。

（四）建立健全资金投入机制

借鉴德国经验，构建以政府为主导的基础研究投入体系。依托政府投资基金、贷款风险补偿等资金，构建多元投入机制，以政府资金引导企业、高校、科研院所等加大对基础研究的投入。同时建立长期稳定的基础研究财政投入机制，提高财政科技经费的投入，提高基础研究占R&D经费的比例并保持长期稳定。

（五）完善需求导向机制

面向世界科技前沿，围绕四川现代产业体系中的电子信息、先进材料和数字经济等迫切需要解决“卡脖子”的领域，以解决产业发展的瓶颈为需求和目标导向，靶向汇聚人才、设立科研项目、搭建创新平台等创新要素，采取“揭榜挂帅”的任务导向性机制，攻克“卡脖子”技术。