农村积分制治理的创设过程与内在机制研究——以华北P县为例

●熊鑫来 徐行健 王鹏程 周宏羽

基层治理是整个国家治理体系的基础所在，事关千千万万人民群众的切身利益。其中乡村经历数千年的历史变迁，在当代工业化、城镇化、信息化过程中，乡村的传统性与现代性使乡村治理更具有特殊性复杂性，更关乎到亿万农民的权利诉求和利益期待，起到全社会稳定的压舱石作用。2020年7月印发的《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》指出：各地积极探索创新乡村治理方式，运用推广积分制，推动解决乡村“关键小事”，已取得了良好成效。目前，我国乡村治理政策体系已初步建立，协同推进机制不断健全。代表着国家正式肯定了积分治理在农村的应用与推广。

积分制管理是湖北某集团于2003年独创的一种全新的绩效管理方法，以积分为虚拟激励工具，是一种具有很强实操性、易落地的高级管理工具。农村积分制利用数字和村民内部的面子心理，制造乡村内部的有利竞争。随着近年来社会的发展与响应国家号召，一方面加强经济发展，逐步缩小城乡发展差距；
另一方面要小城乡治理差距，使乡镇治理堪当国家治理的基础和中心，因此，积分制被引入了乡村治理；
它的具体操作方法是在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，形成一套有效的激励约束机制。国内学者对其研究主要集中于关注各地具体积分制实践的内容。例如，浙江省某市“股份分红+善治积分”模式；
山东省某村“积分超市”实践，通过网格化管理拓宽了“积分超市”制度运用范围，逐步完善细化积分指标事项，积极探索建立分类积分管理制度；
固原市某村用积分兑换所需生活用品等积分对接物品兑换的奖励模式等。并对各种模式下指标的产生、对象的选取、积分如何兑换以及农户参与度等作出特色化的描述性研究。

综上，基于已有关于积分制治理的研究，一方面，本文将从公共政策的视角研究积分治理的发展行动；
另一方面将关注自下而上的治理与自上而下的管理，并为积分治理实践提供经验与思考。同时本文通过对华北P县积分制实施情况观察，深入研究并发掘了以下两个问题：积分制的动力基础是什么？政府又是如何将积分制嵌入乡村社会中的？感。

地处黄土高原华北腹地的P县，曾是S省省定贫困县之一。2014年有贫困村27个，贫困发生率为23.37%。在P县脱贫攻坚进程中出现了不少等靠要思想，为了解决这些问题，当地政府创新性地进行了道德银行模式试点，将具体的行为与积分和兑换奖励相挂钩。最终促成了村民们的思想转变，在脱贫攻坚上取得了良好的成效，提升了乡村治理的有效性。该模式也由此在全县范围内进行了推广使用。

“道德银行”的运行依托于积分制，是积分制治理的一种具体表现形式。简单来讲，它仿照银行运行模式，由县级主导、乡级主管、村级主抓，以“十星农户”评选活动为载体，将村民的美德和善举变为评分（星）指标，经由评分（星）员入户对标将行为量化为有形分值，再将这些积分存入“存折”，村民既可以凭借积分存折在指定的积分超市兑换所需物品，也可以在参与“十星农户”评选表彰过程中增强幸福感、获得感、满足

它的评选对象是除村“两委”成员外的全县农户和农村外来常住人口（以户或院落为单位）。综合考察L村党支部党员积分管理办法、H村乡村治理星级积分管理办法以及H镇“道德银行+”实施方案将“道德银行”的构成概括为：组织保障、星级（积分）指标设置、积分管理、积分兑换、人员配备及资金六大板块。

一是组织保障：在党委领导下由“道德银行”办公室负责积分管理，党组织书记担任办公室领导组长，行政负责人担任第一副组长。层层设立，形成“县级总行、乡镇支行、村级网点”的运行模式。在具体实施的各村庄，村干部、第一书记、驻村工作队成员和村民代表作为制度的组织者和评议者。同时，为了保证公平性，上述人员不参与积分的计算和兑换。

二是星级（积分）设置：全县设立6个“基本星”（勤劳创业之星、孝老爱亲之星、卫生整洁之星、热心公益之星、移风易俗之星、绿色生态之星）；
其余则以各村工作需要，将村民提议通过村民议事会的方式讨论并通过，设立如夏季防汛等“动态星”。每颗星详细规定了挂星基本要求、挂星限制行为及日常行为构成的加减分项。

三是积分管理：“村级两月一评，乡级半年一评，县级一年一评”，根据积分管理办法，有认、评、定、亮、挂五个环节。认星（分）主体广泛，个人、村民、小组长等均可提出申请；
其次由积分管理中心组织党员、村民代表等进村入户进行核实并最终形成书面意见；
根据意见，在专题会议上集体研究进行确定；
确定后在村内公示栏进行公示；
公示无异议后进行集中挂星并发放积分。“十星农户”评定按照“明显进步占70%，带动性强占30%”进行。对村级和乡级“十星农户”分别奖励50和500积分；
对县级“十星农户”发放“道德银行绿卡”并提名“蒲子好人”候选人，享受贷款、体检、技能培训等方面的优惠政策并进行公开表彰。

四是积分兑换：使用由乡镇统一编号管理的加盖村委公章的积分卡和存折兑换物品。星级与积分直接挂钩，有分才有星，积分达到5分且无挂星限制行为才可挂星，挂星达到3颗及以上积分才可以兑换。农户持积分卡和存折到积分超市兑换物品，可以随时兑换也有集中兑换日，集中兑换日通常与“十星农户”表彰日、党日活动、国家重大节日等结合。

五是人员配备：除“道德银行”办公室负责人外，各村自行配备专门的评分员、评星员、记账员和超市管理员。评分员由村委、第一书记、驻村工作队组成；
评星员，设3～7人从本村威信较高的人群中公推公选产生；
记账员由村委会计担任；
超市管理员，由县上开发的公益性岗位工作人员担任。

六是资金来源：包括县财政专项经费、村集体经济收入及社会捐助，每个村庄每年有5万到15万不等。

任何一种机制实际都由复杂多元的因素共同构成。唯有各个构成要素配备完整且相互协调配合，才能确保机制高效运行。以“道德银行”为表现形式的P县积分制，从初创到运行的有效也都离不开全要素和链条的配合。

（一）积分制的创设运行过程

在以党政部门推动下，整个创设运行过程分“三步走”，分别是自上而下的政策传导塑造记忆、自下而上的主体反馈强化记忆以及多元主体的合作共治提供运行基础。

1.自上而下的政策传导塑造认识。政策传导塑造过程实质上是党政部门主导，借助行政手段将国家意志渗透到乡村，完成治理主体和治理资源的前期整合，完成对村干部、村民等参与者的“记忆塑造”。在该过程中，具体的要素配合体现在以下几个方面：

其一是资源的下沉，包括机构的合并分立及信息、人员、资金等配套设施的向下流动。P县新设置了乡村振兴办公室进行统筹规划并与农业农村局等机构共同构成了乡村发展的新的组织体系。设置三级“道德银行”办公室构成该项目发展的领导体系。信息的向下流动主要依靠大会，县里定期召开工作推介会，在大会上村干部们学习新精神新思路，并在回村后以微信广播等渠道将积分制的流程以通俗化方式传达给村民。人员、资金的流动则是依靠上级政府办或者专门工作小组进行具体对标，专人专岗，分派人员（大多是青年人员）进行学习，提供专项资金作为运行保障。

其二是奖励和推广，在评估验收的时刻奖励先进，G村积分制成功试点运行以后，县乡两级政府将其评为“乡村振兴示范村”并在全县进行经验推广。这不仅是对当地工作人员和领导水平的肯定，更是一种希望该村后续要持续保持发展的新考核压力。同时通过加大媒体曝光和社会宣传，给其他村庄树立典型，激励后进。利用表彰持续塑造记忆加强正面引导并给予可复制的经验推广，提供完整路径推动更深层次的社会动员。

2.自下而上的主体反馈强化记忆。第一是作为村干部的响应与行动。在我国乡村治理进程中，村干部一直在地方政府和村民之间起着“中间人”的作用。村干部本身具备村庄代理人和国家代理人的双重身份，村两委干部由村民选举产生，服务于乡村社会，是为村民谋福利的代表。基于为村庄谋求更好的发展，怎样促进村庄的发展，这本身就是村干部无法回避的问题。因而村干部自身基于奖惩机制与共同目标也有这种身份认同感，与普通的行政工作人员不同的是，村干部基于与村民的纽带联系，本身在村庄中属于有威望的群体，可以凭借自身威望赋予话语行动正当性，构建村民与积分制的初步衔接。

其次，对于驻村工作队而言，它的作用与村干部有异曲同工之妙并相互补充，不同的是驻村工作队本身的专业指向性就十分明确——针对重点村庄的重点事项进行指导帮扶，成员一般为上级部门领导挂职或者借调而来，驻村本身就是他的绩效来源。但本质上二者都是为村民服务的执行上级任务的动员者，驻村工作队通过走访每家每户了解并随时更新基本情况，针对重点对象上门服务，与村民密切接触深入群众内部动员并且随时掌握探访过程中发现的新问题，与村委合作造势，形成良好的社会氛围。

第三是村民的认同与利益表达。要想形成良性互动，就必须保证不止一方的声音能够有效传输。村民作为村庄的主体，却同时也是话语体系中的弱势方，他们与政府机关的交流有赖于村委，村委对问题的收集则要依靠村民明面或暗地进行的反馈，然而有些村民基于各种考量没有让村委获取到的信息，而这些信息恰巧是乡村治理的痛点所在。痛点无从解决，乡村治理就谈不上有效。积分制赋予了村民新的“身份”，帮助他们进行思考决策。首先事件本身于公于私皆有害处，对这一行为设置扣分减星合情合理，村民们不仅增加了自身利益和集体利益更能通过这种“有制撑腰”的形式把非正式的问题用正式化途径解决。在积分制的制度框架下，村民主动寻求问题解决的可能性不断增加。其次，通过量化的分值模式让“道德账”更具像，把虚浮的出力多少与分值连接，“做好事也留名”贡献越大的户积分越高，不光能获得物质奖励还能获得精神奖励。

3.多主体参与共治是运行保障。首先是人员与技术的配置应用。在积分制创设运行过程中，一般的做法是由基层组织统筹规划，将政治任务向下派发，具体到村实施时以村干部、驻村工作队为核心，村民小组长为次核心的配置办法，将领导人员安排到岗，确保党建引领基层治理，搭建基层党组织、群团组织、党员群众携手共建平台，最大限度凝聚党建引领基层治理合力。积分的计算是积分制有效实行的重要环节，有着强专业性和低容错率，在各村实践中基本都是村会计负责本事务。除了专人专管也有监督机制，具体的表现方式有定期公示，这个公示不仅是公告栏“贴榜”更多的一种是微信群的实时记录，从评分定星到积分发放都可以在群里找到始末，不仅是村组长，所有村民都可以轻易地获取信息，基本信息透明化形成全民监督的氛围。

其次是积分的兑换与奖励，积分制的一端是分数积累，另一端是积分兑换。积分能兑换什么、如何换算、怎么兑换等问题直接关系到积分制能否成功。首先要解决的就是兑换什么的问题，资金的来源有政府专项资金、社会支持以及村集体资金划拨三种，其中县政府每年提供（不同县提供的资金帮扶数量不等）专项经费充实积分超市是主要的资金来源。兑换物品的选择和积分超市的选址都具有相当的灵活性。依托村级组织活动场所，单独建设积分超市，超市的物品由村委与供货商签订供货协议，供货商由乡镇筛选1～3家，县市场监督管理局审定备案。物品则由乡镇统一标分，以1积分对应1元人民币折算市价兑换物品，在有特殊需要的地区还会设立“道德银行流动超市”，为行动不便的群众提供上门兑换服务，确保应兑尽兑。挂星与积分是相互融合的，可以理解为挂星的要求是获取积分的高阶形态，但是农户3星是基本要求，如果农户挂星低于3星，积分不予兑换。除了积分兑换实物奖励，获得县级十星文明户还有获取无息贷款、免费体检、免费培训且组织部门在规定范围内对十星级文明户成员入党、参军优先考虑的福利。

（二）积分制运行的动力基础

1.竞争机制的嵌入。积分制有效运转的核心在于竞争机制的嵌入，基于奖励的有限性和排他性，如果想要获得就必须要竞争。将行为与积分对应，凭借积分兑换物品获取物质奖励和精神奖励。积分卡和积分存折为兑换凭证，积分超市和道德银行为载体完成积分与物质的置换。获取积分和定星最多的户还会额外获得表彰及其他奖励，诸如H村星级高、积分多的村民会被邀请列席村“两委”会，上年度被表彰户纳入本年度慰问对象、S村每季度的星级农户的宣传海报会被张贴在电线杆等等，类似的表彰和奖励在乡土社会的情境下都是地位的象征，曾经只有党员或者德高望重的成员才能享有，而现在只要积分够谁都有机会获得。

2.乡土文化的嵌入。在积分制的推行中体现了对乡土文化的大量运用，让积分制与乡土社会实现了更好的接轨。首先在积分制的落地推进过程中，利用了村干部的号召力及其与村民之间的密切联系，将一个纯粹的行政产物进行了乡土化适应推广。其次，基于乡村的特定化需求，量体裁衣定制物质激励与精神激励相结合的办法，在利用乡土文化本身的行为逻辑同时，对其中的影响因素进行了适当的更改替换让积分制的运行更加顺畅且符合乡土认知。其三，在积分制指标的设定中适当的嵌入了乡土文化，让面子与积分实现转化，让积分制扎根于优秀的乡土文化土壤中，提供了更强的认同感、自信心及凝聚力。在积分制实施人员配备中看重乡贤的作用，突出模范引领给积分制这一外来政策进入农村提供了便利；
在积分制针对的目标问题的制定上体现了激发乡土文化活力的取向。

本文以P县“道德银行”为载体对积分制的治理机制进行了研究，借助构建起的解释框架，从学理的角度分析农村积分制治理的运行机制。从本质上讲，观念并非个人自主选择，而是在社会控制下的“被选择”。积分制是依据乡土文化产生正当性，并通过制度塑造被行政选择的新行为，通过自上而下的政策传导认识积分制形成认识，以自下而上的主体反馈强化记忆，以多主体参与共治提供了运行基础保障。以竞争机制和乡土文化的嵌入实现思维模式的“无痛转变”和长效发展。最终让村民选择以积分制的形式进行公共事务上的集体行动，实现了弱化行政干涉强化村民自主提出问题并解决问题的思考决策路径。