南通市实施积极人口政策的研究

施洪燕，顾 夏

（南通市发展和改革委员会 社会发展处， 江苏 南通 226001）

2020 年5 月24 日，南通市第七次人口普查结果公布，南通人口结构进入一个新的阶段，总体呈现“超老龄化”和“超少子化”的特点。南通的人口数据准确地反映了南通的市情市力，可以预见的是，单纯地放开“三孩政策”并不能较好地在短期内推动南通人口实现重大突破和均衡发展。人口发展是关系民族发展的大事情，长期来看，只有科学地制定并出台更加积极的人口政策，着力解决制约南通经济社会发展的人口问题，才能从根本上刺激南通经济实现大跨越发展。

1.1 老龄化程度加深

根据第七次人口普查结果，截至2020 年，南通全市常住人口772.66 万，60 岁及以上老年人口160.7 万，占 30.01 %，比全国（18.7 %）高 11.31 个百分点，比全省（21.8 %）高8.21 个百分点，老龄化程度全省第一（见表1）。根据人口结构划分标准，60 岁及以上人口占比超过10 %，即为老龄型社会，南通进入老龄型社会的时间较全国提前了17 年。若排除政策干预因素，南通60 岁及以上老年人口占比在未来30 年仍将持续上升或将达到50 %。此外，研究发现，南通老龄化问题不仅是老年人口占比过高，还存在老年人口年龄过高的现象，南通市85 岁及以上老年人口18.09 万人，占老年人口比例达11.26 %，呈现老龄人口高龄化现象，南通市已提前进入“超老龄化”阶段。

表1 江苏省各地区人口年龄构成 %

1.2 人口增长速度缓慢

全面两孩政策实施以来，经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等经济社会因素已成为影响生育率的重要因素。根据南通市卫生健康委员会提供的相关数据，南通已婚育龄妇女人数近几年呈逐年下降趋势。受全面二孩政策效应减退和已婚育龄妇女规模持续下降等因素影响，2020 年，全市出生人口46 165 人，出生率为6.09 ‰，增长速度趋缓。人口自然增长率为-4.03 ‰，连续19 年负增长，南通整体呈现出出生人口阶段性触顶现象（见图1），已经达到了“低生育率陷阱”，南通步入“超少子化社会”。截至 2020 年 11 月 1 日，南通市常住人口为772.66 万人，比2010 年第六次全国人口普查数据增加了44.3 万人，增长了6.08 %，年均增长率为0.59 %，低于全省0.75 %的年均人口增长率，常住人口增长速度不容乐观。

图1 2016—2020 年南通市人口出生变化情况

1.3 外来人口进入增长期，人才集聚初现成效

近年来，南通市出台各类人才招引政策，力争吸引更多的高素质高技能人才。2016 年，出台《关于进一步鼓励高层次人才创新创业的若干政策意见》；
2017 年，出台《南通市市区高层次人才享受生活津贴和购房补贴实施办法》，22 个配套实施细则确保落实；
2017 年开始实施的“通籍英才归雁计划”，已成功吸引近6 万名通籍高校毕业生回通就业创业；
2019 年出台了《关于实施高层次双创人才倍增计划推动高质量发展的若干政策意见》等三大人才新政，在招引人才方面成效显著。根据南通市第七次人口普查数据，2020 年南通常住人口约772.7 万人，人口净流入16.61 万人，南通常住人口首次超越户籍人口，跨入人口净流入城市行列，人口总量有望得到进一步增长。

2.1 养老压力持续加大

老年人抚养比是从经济角度反映人口老龄化社会后果的指标之一。自2010 年以来，南通15～65 岁人口减少172 944 人，65 岁及以上人口增加548 807 人，社会抚养比从37.2 %上升到50.5 %。今后五年，65 岁以上老年人将以每年5 万人的速度增长，高龄和失能失智老人数量不断增多，养老服务需求持续增长，南通的社会人均抚养负担持续增加。根据《2020 年南通市国民经济和社会发展统计公报》，2020 年南通市养老机构302 个，养老机构床位数57 104 张。对比南通市2020 年160.7 万60 岁及以上老年人口，按照国家每千名老人40 张养老床位的目标要求，南通养老机构床位供应相对不足，且专业化老年照护人才缺口较大，社区、家庭养老压力不断加大。此外，南通还面临农村老年人口占比过高的现状，截至2020 年，南通3/4 的老年人口在农村，农村养老基础设施建设相对较弱，居家养老观念更为普及，农村养老问题更需得到重视。

2.2 人口与人才劣势掣肘经济发展

所谓人口红利，是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比例较高，抚养比较低，为经济发展创造了有利的人口条件等。2020 年南通的各项人口特征均显示，南通人口流入占比仍然较低，不存在人口红利。人才红利是指由于人才的规模增长及其充分利用所产生的超过同样数量简单劳动力投入所获得的经济收益[1]。尽管与第六次人口普查结果相比，南通15 岁及以上人口平均受教育年限从8.83 年提高到9.66 年，每10 万人中具有大学文化程度的由7 669 人上升为14 904 人，文盲率从3.30 %下降到2.65 %，但在2020 年，全市常住人口中，15 岁及以上人口拥有大学（指大专及以上）文化程度的仅为115.16 万人，占比14.9 %，低于全省的18.66 %，略低于全国的15.47 %，低教育水平人口的存量仍然很大，人才红利未呈明显态势。

2.3 人口结构与产业发展不匹配

2020 年，南通全年GDP 总量10 036.31 亿，正式迈入万亿俱乐部。相较于GDP 总量相近的泉州、济南、合肥、西安、福州，无论是全市常住总人口、15～59 岁劳动人口，还是人口增速，南通都大大落后于其他几市（见表2），与经济发展水平极不适应。南通现有的三次产业结构比为4.57 ∶47.49 ∶47.94，二产、三产人才需求较大，南通未来的经济社会要依靠人口优势持续发展的难度较大[2]。此外，南通的传统型企业多以劳动密集型为主，由于近年来南通劳动年龄人口的不断减少，南通的制造业等企业不同程度地遭遇了用工荒。据统计，2020 年南通产业用工总缺口3 万人以上。因此，无论是现有的人口规模还是人口结构，都将对南通产业发展和产业结构形成制约。

表2 2020 年GDP 万亿城市人口情况

《南通市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》对促进南通市人口长期均衡发展提出了总体要求，这是极具现实意义和针对性的导向。南通应针对人口总量少、生育率低、老年人口占比过高等现实问题实施积极的人口政策，以推动人口总数和生育率向全国平均水平靠近，进一步加大外来人口引进规模，改善人口结构。

3.1 构建“生育友好型社会”，提高人口增速

长期提高人口总量的主要方式是提高人口增长速度。根据我国人口发展变化趋势，中共中央、国务院进一步优化生育政策，实施三孩生育政策及配套支持措施，出台了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。南通作为“超少子化”的低生育率城市，应当更好地响应国家号召，采取覆盖全生命周期的一揽子支持举措。一是增强生育政策包容性，提高“生”的意愿。进一步优化生育政策，扩大妇幼健康服务供给[3]。积极落实和完善一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，实施生育奖励和补偿机制以鼓励生育。通过出台延长产假、哺乳假，鼓励生育的税收、住房政策等全面刺激生育。二是构建普惠性托育体系，解决“养”的难题。持续大力发展幼教产业和普惠性托幼服务，新建或利用现有机构设施等改建一批公办托育服务机构。鼓励企业、社区街道设立托幼机构，努力形成“公立幼儿园为主，民办幼儿园为辅，社区街道托幼机构补充”的多层次托幼体系，解决育龄家庭的托育困扰。三是落实“双减”政策，减轻“育”的负担。持续深化教育领域综合改革，完善义务教育阶段教师轮动机制，加大投入改进薄弱学校硬件设施，推进教育公平与优质教育资源平衡供给，逐步以“多校划片”淡化“学区房”概念。充分发挥南通“教育之乡”优势，强化学校教育主阵地作用，严管校外培训机构，构建教育良好生态，有效降低家庭在教育等方面的支出，减轻家长负担，缓解家长的焦虑。

3.2 稳固“青年友好型社会”，助力人口集聚

短期提高人口增量的重要方式是外部招引，吸引活力人口流入[4]。一是完善人才政策，加大引人力度。降低落户门槛，提高基础工资水平，实施富有含金量的优惠政策，着眼于青年需求关切，完善针对青年人才的公共服务配套功能，精准制定安居政策，做到不仅让人引得进，更让人留得住、用得好。二是提升产业能级，拓展就业岗位。构建以中创区为核心、科技园区为载体、创新型企业为主体的全市域创新网络，增强集聚创新要素的吸引力，加速高新技术企业落地。通过调整和优化产业结构，拓展新兴产业，创造更多的就业门类和岗位。支持各类企业探索新产业、新业态、新模式，培育新的就业增长点，吸引更多青年人“回通”“来通”就业创业。三是加强高校建设，培养本土人才。要进一步加大对本地现有高校的扶持力度，不断提高本地高职院校的人才培养能力和水平，大力推进产教融合发展，培养更多服务本地产业发展的高技术人才。四是合理控制房价，打造宜居环境。坚决落实《市委市政府办公室关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的通知》，实行全市域地价房价“双控”。在稳定房价的基础上构建以购房补贴、公共租赁住房和限价房为主的住房保障政策体系，多渠道解决青年急愁难盼的住房问题。同时，进一步增强公共服务能力，充分挖掘南通城市文化内涵，营造健康宜居的城市生活环境。

3.3 建设“老年友好型社会”，提升人口活力

全国人口老龄化的趋势已经不可逆转，针对我国人口老龄化的现实问题，党的十九届五中全会应势而为地将应对人口老龄化上升至国家战略的高度。一是积极探索“银发经济”，培养老年消费能力。大力挖掘老年人口资源的潜力，加强老年消费市场开发利用，积极发展“银发经济”。注重养老产业的市场细分和老龄群体消费需求的深度挖掘，通过不断的创新和完善，为老年群体提供多层次、高品质、专业化的产品与服务，促进消费在老年层面的繁荣。二是大力拓展“老年资源”，盘活老年就业市场。由于退休较早，大部分退休老人身体状况仍然较好，且技能经验丰富，长期再就业的欲望较强。因此，要盘活“银发人才”资源，充分加强“60+”“70+”老年人的社会参与度，加强老年人技能培训，大力拓宽适合老年人再就业的行业领域，补行业用工缺口，实现“老有所为”。三是围绕老龄人口需求，构建养老服务体系。要着力加强养老服务体系建设，提升公办养老服务机构的覆盖面，扩大普惠型养老服务供给。要健全防治结合、医养结合、多元发展的老年医疗卫生体系，加强专业护理人才培养储备。要重视农村养老服务发展，加快补齐农村养老短板，提升农村养老服务水平，加大对农村养老服务基础设施建设的扶持力度。四是公共服务提档升级，打造老年宜居城市。提升公共服务便利性，完善老年人优待制度，让互联网时代对老年人群体更友好，着力解决老年人参与社会活动遇到的各项智能技术运用困难。积极探索老年互助新模式，通过发展“时间银行”等互助服务，大力营造全社会尊老敬老爱老助老氛围，全面提升老年人的获得感、幸福感和安全感。

人口问题是南通面临的全局性、长期性、战略性问题，针对这一问题，南通市委市政府应持续探索实施积极的人口政策，使南通始终保持城市活力。从“双减”等政策入手，着力解决青年人“生不起”“养不起”等问题；
通过加大人才引进力度、强化本地人才培养等措施，积极探索人口新增长点；
围绕老年人口需求，丰富老年人物质精神文化生活，建设老年友好型社会。各项积极人口政策的落实，将助力南通不断提升城市活力，形成可复制、可推广、可持续的南通经验，为推动南通高质量发展提供有力支撑。最终将南通打造为幼有善育、学有优教、老有颐养，城市吸引力、人民自豪感明显增强的品质城市。