共享发展：中国妇女社会保障百年发展回顾与前瞻

黄桂霞

(全国妇联妇女研究所，北京 100730)

社会保障是“国家和社会，通过国民收入的分配再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”[1](P.5)，是社会成员之间共享经济发展成果的一项基础性制度设计，是民生安全网、社会稳定器。妇女社会保障是社会保障体系中不可或缺的重要组成部分，是国家和社会为解放妇女、满足妇女生活和发展需要并不断提高她们生活和发展质量而建立的法律制度政策或措施。与社会保障的内涵一致，妇女社会保障也有广义和狭义之分，狭义的妇女社会保障主要是针对妇女生理特点而提供的特殊政策与服务，广义的妇女社会保障不仅包括与男性共同享有的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会救助和社会福利等，还包括为尊重妇女生理特点而专门制定的维护妇女权益和促进妇女发展及男女平等的法规政策，如生育救助、特殊劳动保护以及家务劳动社会化等传统上归属妇女服务范畴却又因服务缺失而导致妇女社会地位降低的项目。

百年来，中国共产党密切关注广大妇女的劳动权益以及特殊权益保障，建立养老保险、医疗保险等基本保障制度以及失业保险、工伤保险等职业保障，为她们年老以及遭遇疾病或意外时提供基本经济保障；
建立生育保障以及劳动保护制度，体现妇女在人口再生产中做出的特殊贡献及减轻由此带来的劳动力市场性别歧视；
还通过社会救助等帮助困难妇女共享改革发展成果。新世纪以来，城乡居民基本医疗保险、养老保险制度逐步建立与完善，妇女参加生育保险、养老保险、医疗保险等的人数不断增加，待遇享受水平不断提升，具有社会救助和社会福利性质的高龄养老津贴等为老年妇女提供了更好的养老保障，体现了中国共产党全心全意为人民谋福祉的初心和奋斗目标。但是，我国社会保险制度与就业相关且缺乏性别视角，使得在劳动力市场依然处于相对劣势的妇女所能享受到的社会保障待遇相对较低，而保障妇女特殊权益的生育保障也因制度设计不足未能有效保障妇女权益。新时代，国家需要不断推动经济高质量发展，促进妇女充分、均衡发展；
增强社会保障再分配功能，促进社会公平；
还要增强社会保障的性别视角，不断缩小社会保障性别差距，更好地保障妇女充分共享社会发展成果。

社会保障的覆盖面、保障内容和待遇水平既与经济社会发展程度有关，又与不同保障项目的理念有关。百年来，妇女参加基本医疗保险的比例逐步提高，保障水平持续提高，性别差异缩小；
妇女享有养老保障的比例增加，待遇水平提高的同时性别差距缩小；
生育保障实现制度全覆盖，保障范围和内容不断拓展、待遇水平提高；
女职工劳动保护增强，健康与安全得到更好保障。弱势妇女权益还通过社会救助和福利得到保障。

(一)新民主主义革命时期：建立男女职工同等享有的社会保险制度

新民主主义革命时期，中国共产党的社会保障政策实施范围是区域性的，只在其辖区内贯彻实施，主要面向职工。随着党的壮大，社会保障覆盖范围也不断扩大，由建党初期面向部分工厂到土地革命时期扩大至苏区，到抗日战争时期边区妇女福利政策的实施，再到解放战争时期在解放区大范围推广，保障范围逐步扩大，保障内容以职工劳动权益和妇女的特殊权益为主。

1.女工平等享受社会保险待遇。1931年《中华苏维埃共和国劳动法》规定，女工和男工同样工作拿同样的工资，同等享受疾病失业保险等社会保险。这一时期的社会保障内容比较全面，包括免费医药、失业津贴、残废及老弱优恤金、婴儿补助金、丧葬津贴、工人家属贫困补助金等；
保障水平也较高，比如疾病优恤金从得病第一天算起，保持原有工资水平不变；
由职业病而残废的人，可领疾病优恤金，直到规定领残废优恤金为止；
职工会会员，做工在一年以上就可得失业津贴，非职工会会员，做工二年以上可得失业津贴。职工家属同样享受免费医药报销，死亡时可从社会保险处领取丧葬费。因中国共产党是新兴政党，革命力量以年轻人为主，当时中国的平均寿命也低，对养老并未给予特别重视，没有设置专门的养老项目，而是与残疾和老弱放在一起设立“残废及老弱的优恤金”，为年老不能工作的职工提供现金优恤。

2.女职工特殊权益保障得到重视。中国共产党强调，组织妇女参加生产和保护妇女特殊利益都是新民主主义革命时期解放妇女的重要任务，要二者兼顾。建党初期，《劳动法案大纲》提出，“体力的女工产前产后各八星期休工；
其他工作之女工，产前产后各六星期休工，均照常领取工资”[2](P.566)。土地革命时期，在产假休假基础上明确提出“怀孕和哺小孩的女工，严格禁止作夜工”[3](P.155)，“女工生产前5个月内及产后9个月内，不许开除女工。若不得她的同意，并不得令其外出办事或迁移到别处去”[3](P.156)，“行月经不做工，工资照发”[3](P.165)。抗日战争时期，进一步对哺乳时间及待遇做了明确规定，“婴儿哺乳每天上下午各两次，每次十五分钟，哺乳时间算工作时间”[4](P.62)。这些规定在保障妇女特殊权益的同时进一步增强了妇女劳动权益保障。

(二)社会主义革命和建设时期：国家/单位全面负责的城镇职工保障惠及未就业妇女

中华人民共和国成立后，在各级政府的共同推动下，社会保险制度逐步建立完善。当时社会保障的建立以城镇职工为主,由国家/单位给职工提供全面的保障，男女职工同等享受，较好地保障了妇女权益。

1.建立全面医疗保险制度，给广大职工及家属提供医疗保障。政府依托城市国有企业和农村集体经济分别建立了劳保医疗、合作医疗和公费医疗。国有企业的劳保医疗覆盖企业职工及其家属，为职工报销接近全部的医疗费用，为家属报销一半的医疗费用，妇女作为家属的比例高于男性而作为职工的比例低于男性，所以妇女整体的医疗保障水平要低于男性；
以人民公社为单位的农村合作医疗制度，为农村男女居民提供一定比例的报销；
公费医疗制度为政府部门和事业单位工作的人员及其家属提供接近免费的医疗服务。养老保险制度覆盖男女职工，但退休金依据工作年限进行发放，工作时间越长退休金占退休前工资比例越高，因执行男女不同龄退休政策，女工退休比男工早5年，导致妇女退休金较低。

2.建立女工劳动保护制度和生育保障制度，覆盖所有就业的女工人、女职员以及机关女工作人员，充分保障她们的劳动和生育权益。允许月经期间不能坚持工作的女工休息并按病假处理，禁止怀孕6个月以上或分娩后未满3个月的女工加班加点，怀孕满7个月或产后未满6个月的女职工不得从事夜班工作；
根据女职工怀孕期间的本人需要调换轻便工作，无轻便工作可调时，缩短工作时间，工资照发。女工怀孕检查费、接生费、生育补助费等由企业行政方面或资方承担，或由公费医疗支出；
女工生育时给予产假，产假期间工资照发，且发给一部分生育补助。在农村，1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，不使孕妇从事过重和过多的体力劳动，并且特别注意使女社员在产前产后得到适当的休息。[5](P.188)20世纪50年代，中国已经形成了一套符合国际劳工标准的女工劳动保护制度，尤其是生育相关待遇，有些规定甚至高出当时的国际劳工标准。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期：社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度建立

改革开放初期，随着国企改革及市场经济的兴起，自负盈亏的企业难以应对计划经济时期由企业负责的社会保险制度，原有的社会保障体系瓦解，各地开始探索建立适应市场经济的社会保险制度。

1.20世纪90年代开始，城镇职工基本医疗保险、养老保险、生育保险以及失业和工伤保险重新建立，覆盖城镇单位职工。1997年正式建立起以社会统筹与个人账户相结合为基本形式的城镇职工基本养老保险制度，由国家、企业、个人三方共同负担费用。社会保险的缴费与保障待遇因跟劳动收入和就业身份相关，处于劳动力市场相对劣势地位的妇女，无论参保比例还是待遇水平，都低于男性。而广大城乡未就业居/村民还没有基本的养老和医疗保险，也使得占比较高的城乡妇女无法享受社会保险待遇。

2.女工劳动保护制度和生育保障制度不断完善。1988年国务院颁布《女职工劳动保护规定》，1992年通过《中华人民共和国妇女权益保障法》，明令用人单位不得在女职工孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或者解除劳动合同，对女性“四期”不能从事的劳动范围做了单项明确规定，增加了对女职工精神和心理方面的保护条款，越来越注重女工的健康与保健；
法定产假从56天延长到90天，更好地维护了妇女的生殖健康权益。面对计划经济时期施行的企业生育保险无法适应市场经济的情况，1988年7月南通市率先颁布《南通市全民、大集体企业女职工生养基金统筹暂行办法》，县属以上的全民、集体企业按每人每年20元标准缴纳统筹金，女职工按计划生育，企业可一次性领取1000元补偿金。之后，多地在调研和研讨基础上，探索生育费用的社会统筹。1994年12月，劳动部颁布了生育保险社会统筹的全国统一办法——《企业职工生育保险试行办法》，覆盖所有城镇单位正式职工，为生育女职工提供了较好的保障。但因妇女占城镇职工比例较低，生育保险由企业缴费的规定使得大部分灵活就业及未就业妇女无法参加生育保险，生育时不能享受相应的保险待遇。

(四)中国特色社会主义新时代：全民社会保障体系增强了妇女权益保障

新世纪以来，尤其新时代以来，社会保障以人为本的理念越来越深入，保障制度不断完善、责任分担日趋合理、范围不断拓展、待遇水平逐步提高。社会保障由职业福利为主转向公民的基本权利，从改善人民生活的重要措施转为和谐社会中社会建设的核心内容，更加公平可持续的制度体系逐步建立，城乡居民中占比较高的妇女社会保障权益大大增强。

1.医疗保障实现全覆盖，待遇水平不断提高，城乡、性别差距缩小。2003年开始建立新型农村合作医疗制度，2007年开始建立城镇居民基本医疗保险，2010年全民医保基本实现。2016年城镇居民医保和新农合整合为城乡居民基本医疗保险，因与就业无关，极大地消弭了因劳动力市场导致的性别差距，成为实现城乡男女居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措，更好地促进了妇女医疗保障的享有。2020年职工医保政策范围内住院费用基金支付85.2%，居民医保政策范围内住院费用基金支付70.0%。[6]

2.城乡未就业妇女养老保障实现制度全覆盖，性别差距缩小。在推动城镇职工基本养老保险快速发展的基础上，国家逐步建立完善城乡居民养老保障。2008年开始试点建立新型农村社会养老保险制度，2014年在新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险试点经验基础上，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，以居民身份为基础的养老保险制度最大程度地保障了城乡未就业妇女的养老权益，并且缩小了与城镇职工养老保险的差异。2019年，城镇职工基本养老保险参保人数43488万，其中女性19801万，占45.5%；
城乡居民基本养老保险参保人数53266万，其中女性25449万，占47.8%。[7](P.44)

3.女职工生育保障增强，未就业妇女生育权益得到保障。2010年城镇职工生育保险覆盖率达到95%。[8]2017年在12地试点、2019年全面试点的职工医疗保险与生育保险合并实施，所有参加职工基本医疗保险的女性同步参加职工生育保险，享受职工生育保险待遇，极大地扩大了生育保险覆盖面，更多生育妇女享受较高的职工生育保险待遇。2014年，全国有613万人次享受了各项生育保险待遇，人均生育待遇支出为14457元。[9]2020年，共1167万人次享受各项生育保险待遇，人均生育待遇支出为21973元。[6]在城镇职工生育保险覆盖面不断拓展基础上，灵活就业人员和城乡居民也逐渐被纳入生育保障体系中。2010年10月颁布的《中华人民共和国社会保险法》将职工未就业配偶纳入生育保险保障范围，城乡未就业女性生育时也可以从城乡居民医疗保险基金中报销部分住院分娩费用和产前检查费用。

4.社会救助帮助困难妇女共享改革发展成果。党的十八大以来，社会救助体系逐步完善，党的十九大提出“统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度”，有效帮助困难妇女共享改革发展成果。近年来，为更好保障人们的基本生活，提高社会保障水平，在原来临时性救助和贫困救助基础上，增加了对社会保险的补充救助。中央彩票公益金“贫困母亲两癌救助项目”，累计救助 13.22 万名贫困患病妇女。贫困程度的性别差距逐年缩小，1992年全国贫困人口为8000万人，其中妇女儿童约占60%[10]；
2016年全国农村贫困人口为4335万人，其中约一半为女性[11](P.4)；
2018年，全国农村贫困发生率为1.7%，男女无明显差异。

5.高龄养老津贴为老年妇女提供更好的养老保障。国家统计局2018年的人口抽样调查数据显示，中国65岁以上老年人口中女性占比达到了52.28%。[12]截至2019年8月，全国31个省(自治区、直辖市)均出台了老年人社会优待政策，普遍建立高龄津贴制度、养老服务津贴制度、护理补贴制度等，使得占老年比例较高的高龄老年妇女权益得到较好的保障。

妇女社会保障的制度健全程度和覆盖范围以及保障水平高低，与生产力水平相关，也与妇女在国家社会发展中的作用、政府对妇女发展和男女平等的态度等相关。百年来，妇女社会保障的发展表明，只有在中国共产党的领导下，以马克思主义妇女观为指导，适应当时生产力水平，才能更好满足妇女生存发展需求，实现妇女在社会发展中的共建共享，更好地保障妇女权益，推动男女平等。

(一)经济快速发展为妇女享有社会保障奠定物质基础

生产力是推动社会进步最活跃、最革命的要素，人们所达到的生产力的总和决定着社会状况。人类社会经济的发展为社会发展以及人的发展提供了最根本的物质条件，尤其是作为社会再分配的社会保障的发展在很大程度上受社会经济发展的影响。

中国经济持续增长为社会保障发展提供了较好的物质基础。1978年至1986年，国内生产总值与人均国内生产总值均快速增长，不到10年时间翻了一番多(1)数据来源：中国经济与社会发展统计数据库(中国知网)。；
到2021年，全国GDP总量达到了114.4万亿，换算成美元为17.7万亿，国家财政收入由2000年的13395亿元增长到2021年的20.25万亿元。2022年居民医保参保财政补助标准达到每人每年不低于610元，其中中央财政对西部、中部地区分别按照人均财政补助标准80%、60%的比例给予补助，剩余部分由地方财政进行补贴，个人每年只需缴费350元。[13]中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，地方政府对参保人不同档次缴费给予不同标准的补贴，对重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，各地还开展城乡居民基本养老保险基金委托投资，实现基金保值增值，不断提高个人账户养老金水平和基金支付能力。[14](P.488)这些为建立覆盖城乡居民的社会保障体系和提高社会保障待遇水平提供了较好的财政支持，为在城乡居民养老保险和医疗保险中占比较高的妇女提供了更好的保障。

经济发展为妇女全面参与社会主义国家建设提供更多机会，妇女参与经济的广度和深度不断扩大，能够享有较高水平城镇职工社会保险的比例提高。一方面妇女在劳动力中的比重高位企稳。1949年，全国女职工总数仅有60万人，占职工总数的7.5%。[15]我国超过70%的妇女参与经济社会建设[16](P.56)，2019年全国妇女就业人口占就业总人口的比例为43.2%[7](P.42)；
在中国4.5亿农村劳动力中，从事农业生产的有3.2亿，占71%，其中2.1亿是女性，占65.6%[15]。另一方面妇女就业质量不断提升，就业范围不断扩大，就业结构更加合理，就业层次不断提高。互联网领域创业者中女性占55%[17]，科技领域中的妇女为39%，女企业家占企业家总数的30%[16](P.56)。各类中、高级专业人员中的女性比例从1993年的30.4%和17.3%[18](P.131)，分别提高到2018年的50.0%和40.1%[19](P.72)。2019年城镇单位就业人员中女性占比38.9%[7](P.42),城镇职工基本养老保险中女性占比45.5%[7](P.44)，城镇职工基本医疗保险女性占比48.0%[7](P.45)。

(二)党和国家对妇女解放与平等发展给予认同和保障

中国共产党成立的目标之一就是解放劳动人民，包括解放劳动妇女。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中提出妇女受“四权”的压迫。这“四权”其实主要来源于两个因素或者两个制度：一个是剥削压迫人的私有制；
另一个是束缚妇女的传统父权文化制。因此，中国共产党要解放妇女，一方面是推翻剥削压迫妇女的私有制，确立妇女解放与阶级解放相融合的理念，提出妇女解放先要获得人身自由和经济独立，动员广大妇女参与生产劳动；
另一方面要打破传统父系制家庭模式，推动家务劳动社会化，把妇女从繁重的家务劳动中解放出来，为妇女投入公共生产劳动提供支持。

新民主主义革命时期，中国共产党一方面积极宣传妇女保障的政治主张，先后在苏区、边区和解放区实践其主张；
另一方面，向当时执政的国民党宣传解放妇女和保护妇女的重要性，推动国民党制定相关制度政策，解放妇女和保障妇女权益。中华人民共和国的建立从根本上铲除了妇女受压迫的经济基础和阶级根源，为实现妇女解放和男女平等创造了社会条件。中国共产党不仅充分认识到广大妇女作为人力资源的重大价值，她们与男性一样是社会发展的中坚力量，还认识到只有将妇女解放发展同国家建设相结合，才能保障社会建设的持续性与稳定性；
在动员妇女积极参与社会生产、为社会主义建设做出贡献的同时，也要尊重妇女发展的需要，承认妇女享有同男性一样的生存与发展的权利以及平等分享社会发展的权利，要为她们平等参与社会生产和获得同等待遇提供保障与支持，包括保障就业、劳动保护和家务劳动社会化以减轻家务负担等。改革开放以来，党和政府更加注重民生问题，提出男女平等的基本国策，更加重视妇女发展。1992年，中国第一部专门维护妇女权益的法律——《中华人民共和国妇女权益保障法》的颁布实施，为妇女合法权益的维护提供了法律支持和制度保障。

新世纪以来，特别是新时代以来，党和政府对妇女在社会发展中作用的认识进一步深化，为妇女发展和权益保障提供更多支持。习近平同志指出，“在二十一世纪的今天，开创美好生活离不开妇女事业全面进步，也需要广大妇女贡献更大智慧和力量”[20](P.22)，同时要“积极保障妇女权益。妇女权益是基本人权。我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”[21]。在实践中，增强女职工劳动保护，不断完善与妇女密切相关的生育保险制度，逐步建立更利于保障妇女权益的城乡居民保险制度，保障不同群体的妇女都可以获得相应的待遇。《中华人民共和国社会保险法》明确规定妇女平等享有社会保障的权利，《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》增设“妇女与社会保障”领域，提出妇女平等享有社会保险、社会救济、社会福利和社会救助的主要目标和策略措施。社会保障制度政策的制定也更加注重保障妇女权益，男女共同发展、共享社会发展成果成为中国特色社会主义社会发展的重要目标。

(三)社会保障的再分配效用增强了妇女共享改革发展成果

中国坚持在发展中推进男女平等，在发展中保障和改善妇女民生，在改革完善社会保障制度中不断提高妇女特别是农村妇女的社会保障待遇水平。国家一方面制定法规政策赋予妇女基本的社会保障权，另一方面通过制度的完善不断拓展保障覆盖面，提高妇女参保比例和待遇水平，使她们能享受到满足基本需求的保障。

新民主主义革命时期，中国共产党结合战时社会保险思想，将革命生产与保障妇女权益相结合，针对建党初期、土地革命时期、抗日根据地时期和解放战争时期的不同特点，制定不同的福利政策措施。中华人民共和国成立后，妇女广泛参与社会生产劳动，与男性并肩战斗在生产第一线。为保护妇女劳动力，中国共产党首先以宪法等法规形式保障妇女的就业权，建立制度化的劳动保护制度和生育保障，对女工尤其生育妇女给予比较全面完善的待遇和服务，并发展多样化的托幼服务解除妇女劳动的后顾之忧，使她们可以平等参与社会生产，并获得相应的保障。

改革开放以来，我国把社会保障作为改善人民生活的基础民生工程，稳步推进，广大妇女一并受益。在共同富裕的基础上实现共享，通过共享来实现共同富裕，是全面建成小康社会、建设现代化国家的目标和实现路径。国家先后制定了一系列保障妇女权益的法律法规和社会政策，保障妇女的就业权和社会保障权，同时政府签订一系列国际公约，推动妇女福利发展和男女平等。

新世纪以来，党确立了以人为本、共建共享的发展理念和全面协调可持续的科学发展观，以法治保障妇女福利，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。新时代，国家越来越重视民生保障，坚持人民至上和共同富裕的原则，增进民生福祉、促进社会公平成为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点。全民社会保障更好地提升了妇女社会保障水平，城乡居民基本医疗保险和养老保险实现制度全覆盖，医疗保障的性别差异逐步缩小，对于在城乡居民养老保险中占比较高的妇女来说，兜底线和“逐步提高城乡居民基础养老金标准”的政策，可以在一定程度上缩小性别差距，增强她们的获得感、幸福感、安全感。生育保障实现了制度全覆盖，增强职业妇女生育保障的同时，注重保障城乡未就业妇女的生育权益，保障她们生育时可以从城乡居民医疗保险报销部分医疗费用。城乡最低生活保障水平持续提高，待遇享受人数增加的同时，性别差距缩小。妇女福利的探索与推行，更好地保障了老年妇女的权益和中青年妇女的工作家庭平衡。

(四)缓解生育和就业冲突保障妇女特殊权益

妇女作为物质生产和人口再生产的承担者，由于时间和精力的有限性，在就业和生育方面存在更多冲突。中国共产党作为人民的政党，既要保障妇女作为独立的个体与男性一样在社会生产中平等参与发展，又要维护她们作为人口再生产重要责任承担者的特殊权益，保障她们与男性一样成为历史的创造者、社会发展的参与者和共享者。

一是通过女职工劳动保护、生育保险等保障妇女的生育权益。新民主主义革命时期，中国共产党就明确，妇女除有与男子平等权利外，还应照顾妇女之特殊权益。中华人民共和国成立初期发布的《劳动保险条例》中明确，女职工生育不仅不必担心失去工作岗位，而且还能得到法定的带薪产假。国营企业、机关事业单位等实行劳动保险的企业内工作的工人与职工，包括工资制、供给制以及学徒工、临时工、试用人员在内的女工人和女职员、男工人的妻子以及季节工、小时工等灵活工作的女工，均可享受不同程度的生育保险待遇。单位通过建立浴室、休息室、女工卫生室等集体福利设施对女职工进行劳动保护。农村妇女的生育保障主要由家庭承担，但劳动妇女在生育期间，可以获得集体的照顾，比如不让孕妇从事过重和过多的体力劳动，农业生产合作社设立专项基金帮扶照顾生育女社员。改革开放后建立了社会统筹的生育保险制度，防止因生育导致妇女就业困难。新时代以来，中国的生育保障获得前所未有的发展机遇，国家、社会对生育社会价值的认同与重视、企业分担责任等，较好地保障了广大妇女的生育和劳动就业权。

二是发展集体福利和服务事业，促进家务劳动社会化，缓解妇女生产劳动的后顾之忧。中华人民共和国成立后，社会主义建设发展需要广大妇女积极参与，她们也希望通过参加社会生产实现解放与发展，但在社会参与中感受到了家务劳动和家庭照顾的负担，迫切要求改变生活方式。党和政府及时回应，广泛建立职工食堂、托幼园所等推动家务劳动社会化、家庭生活集体化。职工食堂的开办为妇女节省了大量家务劳动时间，尤其有的职工食堂还将病号饭送到患病职工床前，在一定程度上减轻了妇女的照顾责任。托幼园所的举办则是将妇女从繁重的家务劳动中解放出来的具有里程碑意义的重要举措。为方便职工接送子女，除了在职工居住集中的地点和办公地点开办比较正规的托儿所、幼儿园外，还在工地开办了临时托儿所，所需费用直接由职工所在企业支付。新时代以来，政府更加注重提供公共服务，缓解家庭育儿负担，促进职工工作家庭平衡。针对不同年龄段的孩子提供不同的保障措施，对于3岁以下幼儿，促进托育一体化发展，支持社会以多种形式提供托育服务，构建托育服务体系；
对于3-6岁学前儿童，主要是加强普惠性幼儿园建设；
对于中小学生，主要是通过建立健全课后服务保障机制为他们提供课后服务。

百年来，中国妇女在社会保障领域的发展有目共睹，全民保障很好地体现了社会主义制度优越性，是最符合广大人民群众利益的民生工程。但同时也要看到，我国社会保障制度设计存在明显的城乡二元分化和性别差距，妇女因生育及承担主要家庭责任而在劳动力市场处于相对劣势，享受较高待遇的城镇职工社会保险的比例较低；
现有制度政策对妇女在生育中的作用没有给予充分的认同和补偿，使得她们难以平等分享社会发展成果。

(一)发展不平衡不充分影响妇女全面提高社会保障水平

当前，我国社会矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而妇女又是社会发展不充分、不平衡中的相对弱势群体，在实践中性别发展不平衡和妇女发展不充分一定程度上被城乡发展不均衡和农村发展不充分遮盖。

我国男女在权利、机会、资源分配方面仍然不平等，城乡妇女发展也存在发展不平衡现象，影响妇女尤其农村妇女享有高水平的社会保险待遇。一方面，妇女在业率低、下岗失业多、再就业困难、失业得不到保障、就业质量较男性差等问题，直接影响到她们享有较高水平的社会保障；
另一方面，我国城乡二元分化虽然得到缓解，但城乡差距依然存在，农村妇女无论在发展机会和权利享有方面都弱于城镇妇女，尤其城镇女职工。覆盖全民的社会保障待遇差距更大，2014年全国城乡居民基本养老保险月人均养老金为90元/月，企业离退休人员月人均养老金2061元(离休人员月人均养老金4664元)[9]；
2019年城市最低生活保障标准为624元/人月，农村为444.6元/人月[7](P.54)。

妇女发展不充分是其发展质量不高的重要影响因素, 也是社会保障待遇存在性别差距的重要原因。目前，社会对妇女潜能、才干、贡献的认识和发挥仍然不充分，提供的权益保障也不足。一是妇女尚未充分进入劳动力市场，妇女因生育及其他家庭照顾负担中断职业的比例大幅增高并保持在较高比例。数据统计发现，从事非农劳动妇女1971-1980年期间生育的因生育中断职业比例仅为5.9%，2001-2010年达到35.0%[22]；
2019年城镇失业妇女未工作原因占比最高的是料理家务，达到32.7%，男性这一比例仅为2.9%[23](P.62)。二是妇女人力资本未得到充分开发利用。《2018年中国妇女职场现状调查报告》显示，在工作选择中，职场妇女首要考虑的因素是“上下班方便”，而男性首要考虑的因素是“能获得成长和发展”。妇女高等专业技术人员比例低，研究领域学术带头人妇女比例锐减。例如，中国科协数据显示，2013年我国女科技工作者已经超过了2400万人，但两院院士中只有5%是妇女，中国青年科技奖获奖者中妇女仅占8.4%。[24]三是农村妇女失地问题依然存在，土地使用权是农村妇女社会保障的主要依靠，由于她们失去了赖以生存的土地这个基本保障，又没有稳定的就业收入，仅有较低的社会保障待遇，难以适应新发展要求，获得感也难以提高。

(二)城镇职工社会保险缺乏性别视角，未充分体现共享发展与社会公正

社会保障制度本身是性别中立的，但我国城镇职工社会保险与就业密切相关，忽视了中国长期以来形成的男女不平等现状以及根深蒂固的传统性别观念潜移默化作用于家庭分工，忽视了妇女家务劳动的经济与社会价值，造成劳动力市场的性别隔离与中立的社会保障制度相互影响，强化了“两性差异”，扩大了社会保障的性别差距，未能充分发挥再分配、促进社会公正的效用。

一是从养老金制度安排看，退休年龄、缴费年限、养老金确定方式及筹集方式等都对男女产生不同影响，也使得性别成为影响城镇男女职工养老金水平的重要因素。劳动力市场的性别歧视导致女性比男性更多地从事非正式工作、获得的工作培训少、劳动收入低、养老保险缴费基数比男性低，女性养老金月标准也会低于男性；
而女性退休年龄较男性早、因生育等家庭照顾责任而中断职业导致工龄短、养老金缴费年限短，养老金水平也较男性低。

二是我国现有的城镇职工基本医疗保险政策设计忽略了两性在就业机会和工资收入、生理特点和身体状态等方面的差异，导致性别不平等。比如，男女收入差距较大，但是医疗保险的起付线和报销比例没有性别差异，导致妇女医疗保障受益降低，经济负担较重；
同时，城镇职工基本医疗保险的待遇水平高于城乡居民医疗保险，有些企业还有保障待遇更高的补充型医疗保险，而家庭照顾负担重、越来越多职业中断等导致妇女连续性就业及全日制就业比例较低，参加待遇较高的城镇职工保险的比例低，而参加待遇较低的城乡居民医疗保险的比例较高，导致女性整体医疗保险水平低于男性。

三是失业保险的领取条件限制了因生育中断职业的失业妇女享受待遇。失业保险为因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，在很大程度上保障了职工失业期间的基本生活保障。统计显示，我国失业保险参保人数已经达到1.8亿人，但是每年失业保险津贴救助对象才230万左右，大约1.3%的比例。[25]主要原因是领取手续繁琐、领取条件较高，其中一个条件是非因本人意愿中断就业，企业因女职工劳动保护规定不敢开除孕产哺乳期妇女，但会用各种手段让女职工主动(其实是被动)辞职，她们因此无法享受失业保险待遇，失业期间也无法享受生育保险待遇，导致权益受损。

(三)生育保障覆盖面和待遇水平较低，未能有效保障妇女生育权益

我国生育保障体系缺乏整体设计，且存在发展不平衡、不充分的问题，使得不同身份社会成员适用不同生育保障制度，不同人群生育待遇差异较大。不平衡发展表现在城乡、区域以及群体、性别之间，不充分发展表现在覆盖范围、待遇给付等方面。

一是生育保险的定位导致其覆盖范围窄，妇女生育权益保障不足。生育保险的目的是保障女职工生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业间生育保险费用的负担，促进公平就业。(2)1994年施行的《企业职工生育保险试行办法》提出，“维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业间生育保险费用的负担”；
2012年出台的《生育保险办法(征求意见稿)》增加了“促进公平就业”。这决定着生育保险以城镇职工为保障对象，保障妇女劳动权益为主，而以用人单位为缴费主体的规定，使得大部分地区灵活就业人员、失业人员等无法参保。随着生育政策的调整，更多妇女为照顾子女选择灵活就业，给生育保险覆盖面拓展带来新挑战。

二是生育保险待遇水平不能满足妇女生育需要。现有产检报销标准基本是定额或者限额，无法覆盖现在医院规定的十几次产检所需费用；
同时，医保药品目录更新慢，自费药种类增加，还有新时期医院的空调费、剖腹产后的止痛药物等都属自费项目。城镇职工生育津贴“按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资的标准计发”的规定，因部分单位基本工资可能只占收入一半，导致女职工生育期间收入水平大幅降低，无法维持产妇和婴儿的生活及健康。相对于城镇企业职工和机关事业单位公职人员比较完善的生育保险，城乡居民的生育待遇水平较低，只能在城乡居民医疗保险中报销部分住院分娩费用。

三是妇女生育负担较重，加剧劳动力市场性别歧视。用人单位因统计歧视(3)统计歧视理论认为，雇主由于无法精确评估每个求职者的能力，通常认为男性的生产力比女性高，因为从统计学的角度来看，女性劳动者容易因生育等家庭责任比男性更易退出工作，从而增加替换或培训成本。认为妇女怀孕生育会影响工作投入，因而不愿雇佣妇女。虽然各地规定了男性护理假，部分地区开始试行育儿假，但男性休假比例较低，责任分担不足。随着生育政策的调整，加之越来越长的产假，使得妇女就业和职业发展形势更加严峻。2019年，《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》中提出，推动住院分娩等医疗费用按病种、产前检查按人头等方式付费，将妇女生育行为作为病种给予保障，归为对个体生理行为的保障，一定程度上忽视了生育作为人口再生产的社会价值，强化了生育的妇女责任。

(四)社会救助和社会福利尚有不足，影响妇女全面共享发展成果

社会救助本身是平等、不带性别歧视的政策，但由于政策执行缺乏灵活性，没有考虑到妇女现实需求，限制了相关政策改善社会成员生存困境的公平度。一是最低生活保障政策未充分考虑到农村弱势妇女生产资料相对较少或失去男劳动力的农村妇女困难家庭的特殊性，对丧偶、无子女、外嫁女、残疾老年妇女等弱势妇女群体没有形成倾向性的救助设计，而且较低水平的社会救助对于她们的保障力度也有限。二是以户为单位的低保统计数据容易掩盖居民内部不同性别的差异，无法揭示不同群体内部人们享有救助机会的不同。统计显示，贫困人口中男女无明显差异，但获得救助的比例存在一定性别差距。一方面由于低保待遇享受条件高，妇女相对贫困程度高于男性，因达不到低保享受条件，无法享受相应的社会救助。另一方面，低保中有大量五保户，妇女绝对贫困比例低于男性，无法享受最低生活保障。2018年城乡最低生活保障享受人数中妇女分别占44.8%和42.0%[23](P.72)，农村特困人员中妇女占比仅为12.5%[23](P.73)。三是社会救助对弱势妇女的就业援助中，只重视妇女生理特征的保护，轻视社会特征的保护。

我国的社会福利目前主要面向特殊人群。一是对弱势困境中的儿童、老人、残疾人等社会弱势群体给予支持，属于补缺型福利，水平相对较低。妇女一般充当弱势群体的监护人，低水平的福利不仅无法满足日常需要，照顾压力更让她们不堪重负。比如，残障儿童需要全面的照顾和陪伴，一般是母亲辞职在家，妇女因失去经济收入，家庭地位和社会地位都会受到影响；
如果为此离婚，巨大的经济压力、无人分担的全面照料以及社会压力可能会让她陷入生活和精神的双重困境。二是为国家和社会做出特殊贡献享受优抚安置的军人及家属等，妇女大部分以家属身份享受相应保障，待遇相对较低。

2022年4月16日，习近平总书记在《求是》杂志发表《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》文章，提出建设中国特色社会保障体系，坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。[26]新时代，要顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，推动经济高质量发展，不断加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，增强社会保障的再分配功能，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障。在“应保尽保”的目标基本实现后，促统筹、保公平、可持续将成为社会保障制度完善的重点，通过逐步缩小城乡差距和性别差距，更好地发挥社会保障维护妇女权益、促进男女平等和妇女发展的功能。

(一)推动经济高质量发展，保障和改善妇女民生

新时代，我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以提高发展质量和效益为中心，可以说高质量发展是从“有没有”转向“好不好”。[27](P.135)妇女发展的高质量，说到底就是充分发挥妇女人力资源，尤其是提高妇女教育投资收益率和人力资本含量。妇女社会保障的发展是分享社会发展成果的一个重要体现，不仅反映了妇女自身所能享受到的保障水平，也是衡量妇女解放和男女平等程度以及国家发展状况的重要指标。因此，不仅要关注性别差异造成的社会保障性别差距，更要从社会发展和妇女发展的角度，创造性别公正的劳动环境，使妇女在发展的基础上与男性共享发展成果，而不是仅仅被当作利益获得的被保护者。

一方面靠发展来解决性别发展不平衡、妇女发展不充分等问题。习近平同志指出，“妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，在各行各业书写着不平凡的成就”[20](P.19)，“要坚持在发展中保障妇女权益，靠发展改善妇女民生，实现妇女事业和经济社会同步发展”[20](P.22)。不平衡、不充分发展的本质是发展质量不高。在实践中，要提高妇女发展能力，逐渐缩小因劳动力市场就业带来的性别差距，尤其是行业职业之间的差距，充分发挥妇女在经济社会发展中的作用，最大程度释放性别红利，增强初次分配中的性别平等，促进妇女与社会同步发展，更好地贯彻落实习近平同志的要求。“引导妇女发扬爱国奉献精神，自尊自信自立自强，以行动建功新时代，以奋斗创造美好生活，在祖国改革发展的伟大事业中实现自身发展，在人民创造历史的伟大奋斗中赢得出彩人生。”[28]

另一方面靠发展为社会保险提供坚实的物质基础，缩小社会保障性别差距。经济因素是社会保障发展首要的影响因素,经济发展水平客观上决定着社会保障的发展水平。经济发展了，可以用于再分配的社会保障基金也会水涨船高；
经济社会发展了，用于社会再分配的比例也会增加。要抓住经济建设这个中心，坚持以提高发展质量和效益为中心，通过“高质量发展，建设现代化经济体系”把“蛋糕”做大，不断满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长需要，为推动妇女的全面发展、保障社会公平正义、人类社会可持续发展与进步奠定更加坚实的物质基础。

(二)增强社会保障再分配功能，促进妇女共享发展和共同富裕

共同富裕既是中国共产党的初心使命，也是中国特色社会主义制度的根本目标。党的十八大报告指出，要加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。习近平总书记提出，要通过共享发展更好地走向共同富裕，“要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网”[26]。新时代，增强社会保障的再分配效用，需要贯彻落实共享发展的理念，政府增加财政收入，提高城乡居民社会保障的保障水平，不断缩小直至消除社会保障的城乡、性别差距，促进女性共享社会发展成果。

一是在提高生产力水平的基础上，逐步提高社会保障支出在政府财政总支出中的比例。财政支出中的社会保障支出是收入再分配的重要方式之一，是保证社会公平和社会稳定的重要手段。社会保障的一个重要目标是通过经济、物质、服务等手段来保障缩小人们因为年龄、地域、性别等导致的收入差距。财政收入的增加可以更利于提高财政补贴的城乡居民社会保险待遇水平，也利于对困难群体的社会保险补贴，以及社会救助和社会福利的投入。

二是增强社会保障再分配中的公平。政府利用税收等手段建立全面、系统、适度、公平和有效的社会保障体系。通过健全税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，合理调节城乡、区域、不同群体间的分配，给予初次分配中受惠较少的社会成员尤其是参与社会公共服务、人口再生产中承担责任的妇女群体补偿收益，通过采取“差别原则”，使得社会中不能在初次分配中受益或者受益较少的成员得到补偿，获得较大收益，缩小差距。加大力度向妇女占主体的城乡居民社会保险倾斜，缩小妇女占比较高的城乡居民与男性占比较高的城镇职工之间的社会保险待遇差距，进而缩小社会保障的性别差距，使劳动力市场处于相对劣势的妇女成为最大受益者。

三是发挥好社会保障的兜底线功能，保障人们不因年龄、地域、能力、收入、性别等原因而被排斥在社会保障之外。对贫困人口参加社会保险给予补贴或代缴，为她们享受社会保障提供支持，预防贫困发生，更好地发挥社会保障的再分配功能；
逐步提高城乡居民养老保险待遇水平，至少不低于当地最低生活保障标准，为老年人占比较高的城乡老年妇女提供更好的生活保障。

(三)缩小社会保障性别差距，保障妇女生育与劳动权益

共享发展要解决发展机会、发展过程以及发展成果怎样实现全民共享，实现发展成果的分配公平很重要，但是也要重视发展机会更加公平。社会保障的性别公正要体现在权利、机会、责任等方面，生理特征和生育责任是造成男女在劳动力市场上存在差距以及由此引起的社会保障资源分配性别不公的主要原因，政策制定要给予区别对待，向女性适当倾斜，保障男女两性的基本生活需求得到相同程度的满足。与劳动力市场密切相关的就业社会保障性别差距的缩小，也必须通过消除劳动力市场的性别差异或者将生育价值社会化来实现。

一是在社会保障制度设计中纳入性别视角。首先要消除劳动力市场的性别隔离，增强反性别歧视意识，保障女性劳动权益。同时，要深化社会保障中政府角色与作用的研究，从理论上厘清妇女保障的定位，妇女不仅仅是劳动力市场上社会保障的积极参与和成果分享的群体，作为人口再生产的主体，更需要在普惠性的社会保障中分享社会发展成果，从而削弱劳动力市场形成的资源配置的性别分割。比如，可以将失业保险基金改为就业促进基金，因生育中断职业的妇女可以通过失业保险获得基本生活保障以及相应的再就业培训和就业指导服务。

二是帮助职业妇女平衡生育和职业发展。一方面完善公共服务体系，给家庭提供可获得的、价廉质优的公共托幼服务。政府、用人单位提供相应保障和服务，包括政府加大有效公共服务的供给，加大对幼儿园建设的投入，有效促进婴儿照顾社会化，减轻妇女的家庭照顾负担。企业建立支持妇女就业的工作与家庭平衡机制。另一方面，重视男性在生育中的责任和权利，设置男女共享的育儿假，不仅保障男性带薪休假权利，又能缩小妇女休假过多给用人单位带来的用工成本，促使用人单位招聘时不必过多考虑妇女休产假对企业的影响，促进妇女平等就业和发展。

三是确立人口再生产具有与物质生产同等社会价值的生育保障理念，强调国家的主体责任地位，将生育保障作为社会公共服务，承认妇女在人口再生产中的重要贡献，给她们提供更好的保障。一方面提高生育保障水平，比如在地方实践基础上推出定点医院免费生育的政策，使更多妇女尤其没有生育保险的妇女受益，更好地体现生育的社会价值；
另一方面，为未就业妇女生育提供生活补贴，没有生育保险的妇女生育时可以获得3个月不低于当地最低工资标准的补贴，同时给予一定时间的社会保险视同缴费，比如生育一胎给予3年养老保险视同缴费，享受基本医疗保险待遇，不仅体现妇女人口再生产社会价值，也是展现服务型政府职能。

(四)提高社会救助与社会福利水平，增强弱势妇女群体保障

在缩小社会保险性别差距的同时，提高社会救助和社会福利待遇水平，保障妇女平等享受相应待遇，关注老年妇女和灵活就业妇女的社会保障权益。

一是适度拓宽社会救助覆盖面并提高相应待遇。增强社会救助在社会再分配中的比例，通过政府转移支付、慈善、社会互助、社会捐赠等形式给予贫困和弱势群体更多的经济、物质和服务帮助，尤其是面向社会保险不能覆盖的妇科疾病的医疗救助，比如完善宫颈癌、乳腺癌综合防治体系和救助政策，给妇女提供更好的医疗服务和健康保障。

二是全面推进社会福利制度建设，覆盖因承担较多家庭照顾责任而在劳动力市场处于相对劣势的妇女。比如，向承担家庭照护责任尤其是因生育中断职业的妇女，提供基本的照顾补贴、育儿津贴，给予基本养老和医疗保险的缴费减免或视同缴费，使其能更好地享受社会保障待遇。

三是关注老年妇女的社会保障，建构性别平等的老年社会保障制度和社会养老福利体系。建立基于家庭的社会保障体系、遗属津贴或养老金分割等社会养老保险保护机制，鼓励配偶为从事家务劳动的妇女以同等权益参加社会保险；
同时，完善社会公共服务体系，积极推进农村养老服务的发展，为女性未就业群体提供必要的社会风险防护，提升其养老保障质量。

四是增强灵活就业人员的社会保障。女性为了照顾子女和家庭更多地选择阶段性就业和灵活就业，而现有单位关联型的社会保险体系不适应灵活就业，导致灵活就业人员参保率低，需要建立缴得起费、方便缴费、适度受益、适用灵活就业的社保政策与服务体系，建立多层次、多级档的缴费标准与可转移、可计算、可携带的社保权益记录，逐步取消以户籍为限定条件的社会保险补贴政策，为妇女提供更好的保障。