残疾人教育专家委员会的权力运作困境及对策——基于约翰·弗伦奇的权力类型理论

徐 纯 彭兴蓬

（华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079）

党的十九大提出“办好特殊教育”的要求，标志我国特殊教育事业进入从增速式发展迈向内涵式发展的新阶段。《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》更是强调：未来应基本建立高质量的特殊教育体系，加强对融合教育支持保障体系的建构[1]。特殊儿童入学鉴定评估工作关乎提供合理的教育安置，是融合教育的首要环节。评估特殊儿童是否具有进入普通教育系统就读的能力，亟需专业人员和规范的鉴定评估标准。2017年修订颁布的《残疾人教育条例》（以下简称“《条例》”）提出建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会（以下简称“专家委员会”），以多学科专家小组的方式开展鉴定评估，给出教育安置建议[2]。《条例》颁布后，各地纷纷响应，出台地方性政策文本，筹建专家委员会。但整体来看，由于缺乏详尽的运行章程、明确的成员权责、成熟的评估机制，专家委员会面临着亟待破解的现实困境[3]。专家委员会综合运用合法权力与专家权力开展工作，实际工作中，这两种权力交织博弈，影响专家委员会决策的公正度与可信度。分析专家委员会工作中的权力运作问题，提出保障权力平稳运作的相关建议，是确保专家委员会职能发挥得当的迫切要求。

建立专家委员会的政策构想，源于缺乏评量残疾少年儿童接受普通教育能力的标准及机制这一现实问题。[4]《条例》之前，《特殊教育提升计划（2014-2016年）》指明未来几年的重点任务为：针对特殊儿童的残疾状况和教育需求，采用多种形式，逐一安排特殊儿童接受义务教育。[5]这一规定，表明已将构建特殊儿童入学鉴定评估机制纳入规划。文件初步拟定入学鉴定评估的内容维度以及四种教育安置方式：（1）普通学校普通班；
（2）普通学校特殊班；
（3）特殊学校；
（4）送教上门。但尚未提出具体由何种机构、通过何种方式组织入学鉴定与评估工作，同时悬置了特殊儿童入学后需要二次动态评估的问题。

直到2017年，《条例》首次以政策法规的形式正式提出“残疾人教育专家委员会”这一组织概念，同时明确了成员构成，框定了具体权力，给出工作流程，任命其为特殊儿童入学鉴定评估工作的主体机构。其规定：专家委员会由县级教育行政部门牵头，同卫生行政部门、民政部门、残疾人联合会共建，成员包括教育、心理、康复、社会工作等方面专家；
主要权力为接受教育行政部门的委托开展入学鉴定评估、提出入学或转学建议，为教育行政部门提供咨询；
入学或转学决策需综合考量残疾类别、残疾程度、补偿程度、学校办学条件等因素[2]。《条例》建立专家委员会这一主张，使得特殊儿童入学鉴定评估的可操作性和规范性都有了较大程度的提升。

《条例》之后的政策文本，逐步提出统一工作时间节点、加强部门间信息交流建设等举措完善专家委员会的运行程序。例如，《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》契合党的十九大建设高质量特殊教育体系的战略设想，重视专业支持体系的建设，重申了专家委员会在健全特殊儿童入学评估机制、完善教育安置办法上的重要性。该政策聚焦细节之处，强调加强特殊教育与信息技术的合作，建立部门间信息交流共享机制[6]。2020年《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》进一步规范专家委员会的运行程序。首先，规定专家委员会接受委托开展入学评估并给出评估结果的时段为每年5月底之前，为入学工作留出充裕的时间；
此外，规定专家委员会在初次入学鉴定评估后，继续负责特殊儿童教育安置的动态调整。《指导意见》提出，“面对初次安置后确不适应的特殊儿童，由教育行政部门委托专家委员会再次评估，给出教育调整方案。”[7]这一规定更好地保障了教育安置效果，提供了一个入学争议解决程序。

整体来看，建立专家委员会的政策要求应允特殊儿童入学鉴定评估的需要，政策话语的表达也体现了从无到有，循序渐进的过程，规定逐渐明晰，高屋建瓴地表述了工作流程。相关政策的核心内容主要有以下几点：（1）专家委员会为多学科鉴定小组，权力范围为特殊儿童入学鉴定评估工作；
（2）专家委员会的权力来自教育行政部门的委托，其安置建议只作为参考；
（3）专家委员会负责教育安置的动态调整。但是，依据杨正联的公共教育政策话语分析框架，需从四个方面考察政策话语：“实是”语句的真实性、“评价”语句的符合性、“行动”语句的可行性、“后果”语句的真诚性。[8]专家委员会的相关政策话语隶属“行动”语句，其可行性包含理论可行性与资源可行性两个向度。在理论可行性上，专家委员会显然能规范特殊儿童入学鉴定评估机制、提升特殊教育专业支持程度；
但在资源可行性上，相关配套措施尚未完善，如何争取、调配社会资源作为支撑并无说明，表明政府权力机构对于公共资源在何种程度上能够支持专家委员会的工作没有相关规划。同时，“后果”语句的缺乏，间接表明政府组织将应然变为实然、让实然贴近应然的真诚向度较弱，是影响政策落地效果的重要原因。

尽管政策文件对专家委员会的权力及运行程序做出了规范，但这些规范比较宏观，缺乏可操作的运行细则。在响应政策的实践过程中，专家委员会运作受阻，问题逐渐显露。总体来看，问题集中于专家委员会的权力运作上。权力，意指一个人使他者依照自己的意愿行事的能力[9]。这种能力表现为“有资格”，而客体“有资格”背后的逻辑是达成社会性认同。社会心理学家约翰·弗伦奇（John French）的研究确立了五种基本的权力类型，分别是（1）合法权力（Legitimate Power）；
（2）专家权力（Expert Power）；
（3）参照性权力（Referent Power）；
（4）奖赏权力（Reward Power）；
（5）强制权力（Coercive Power）[10]（P151）。依据《条例》对专家委员会工作机制的描述，专家委员会首先具有教育行政部门赋予其之合法权力，合法权力是奖赏权力和强制权力的基础，依赖于组织成员对职位权威的认可，若组织不去维护权威，组织的合法权力将逐渐失效。其次，专家委员会具有自身具备的专家权力，由于跨学科专家们在教育鉴定评估方面的专长为特殊儿童之所需，这种权力天然地引来服从[10]（P155）。可见，专家委员会的权力来源包含教育行政部门下达委托带来的职位性权力以及组织自身的专业属性两个方面。在实际运行过程中，两种权力类型产生的摩擦，致使专家委员会的运作受限。

（一）合法权力运用失实。从外部看，合法权力是法律规定的权力，但从本质上，合法权力是源于受众内在价值观的权力。这些内在价值观，譬如共同的文化基础，使组织有合法的权利影响受众，且受众有义务接受影响。专家委员会的合法权力，建立在权力受众——特殊儿童和教育行政部门，认同专家委员会有开展入学鉴定评估、提供咨询的合法权利的感知上。合法权力的范围会被明确界定，超出范围则会削弱合法权力的权威[10]（P153）。但是，目前专家委员会存在行使的权力超出法定范围的现象。如，一些地区的专家委员会还被赋予师资培训、学校教育质量评价、政策建议推进等职责。[11]职责是权力行为的对立面，权力因职责而产生，两者对立统一。据政策文件规定，承担师资培训和融合教育主题培训、评价学校随班就读工作质量、宣传引导特殊教育隶属于特殊教育资源中心的职责范围。特殊教育资源中心作为区域内综合性的专业服务与指导机构，以指导学校随班就读工作为主要职责，辐射区域随班就读工作的资源支持、评价监督等。[12]权力的藤蔓如果越界，不仅会引起不同权力主体的博弈，还会削弱权力主体的权威。其一，校方同时受专家委员会和特殊教育资源中心的影响，不利于建立自上而下连贯的工作推进规章体系；
其二，专家委员会的越界权力与资源中心的职责重合，使得权力受众变为学校教育工作者，分散了专家委员会的精力，削弱了其在特殊儿童、教育行政部门心中的权威性。合法权力效力的维持受制于权力受众的认可程度，从某种程度上说，合法权力是脆弱、易解构的。这警示专家委员会需慎重框定权力范围，履行好规定的职责。

（二）专家权力运用失准。专家权力是专家委员会以鉴定评估专长影响特殊儿童入学安置的能力，专家权力的合理运作，基于特殊儿童和教育行政部门信任其具备入学鉴定评估专业知识的感知。相较专家个体，专家权力的发挥有赖组织内部各专家的合作。合作意味着：一是各学科专家地位平等，二是最后的安置建议需建立在共同协商的基础上。[13]但在实际运作中，“合作协商”名存实亡，呈现出钟摆效应，走向两极。其一，忽视教育服务可达成的调整作用，成为医学鉴定的一言堂。由教育、心理、康复、社会工作专家组成的专家委员会应各司其职，但需要明确的是，给出的安置建议始终服务于特殊儿童的教育需要。根据美国IDEA2004法案的要求，将特殊儿童置于特殊学校接受教育需满足两项原则：（1）符合IDEA2004规定的障碍类别；
（2）确因障碍影响学习无法接受普通教育。[14]《条例》第十七条同样规定最大限度让特殊儿童就读于普通学校。[2]而部分专家委员会将医学鉴定结果奉为圭臬，置教育服务可达成的调整作用于不顾，如面对轻度肢体残疾或轻度智力障碍学生，考虑到提供个别化教育能够达到教育改善的效果，便不能仅依据医学证明将其安置于特殊教育学校。其二，过度依赖教育评估，成为教育评估的一言堂。经笔者对部分学校的访谈了解，该区域的专家委员会将入学鉴定评估工作下放至学校，让特殊教育教师代为评估，专家委员会只负责在校方评估完毕的结果上签字盖章。不难发现，专家委员会没有发挥多学科小组的评估优势，缺乏协商决策的过程，其“合作”属性处于架空状态，组织的专家权力让渡于专家委员会的单一个体，导致专家权力运用失准。

（三）双重权力运作冲突。在专家委员会的建设运作中，两种权力的运用遵循着一定的规律，由于合法权力最常见，专家权力往往最终起效，因此，专家委员会的权力运作逻辑在于：起先通过合法权力树立权威，最终依靠专家权力维系权威。但是，外部赋予的合法权力和自身具有的专家权力在运行时难免互相冲突，主要表现为两种权力范围上的不对等导致工作过程不畅。首先，专家委员会需要同特殊教育资源中心、残疾人联合会等组织有所区别，各司其职，这是对其合法权力的限定。然而，其自身的专业性使其专家权力不囿于合法权力的束缚，在入学鉴定评估工作之外，天然地影响着师资培训、融合教育工作质量评价等事务。出于对专家委员会专业能力的认同，专家权力的发挥带来了权力影响的增扩，这即是一些地区的专家委员会权力“越界”的原因。地方的本意是物尽其用，背后的逻辑却是专家权力的滥用。其次，专家委员会的成员以行政部门人员为主体，身兼数职，保有更广泛的个人合法权力[15]。如果心理专家兼顾广大民众的心理健康教育、心理咨询工作，社会工作专家兼顾留守儿童、失独老人等弱势群体的救济工作，难免因精力分散影响投入特殊儿童入学鉴定评估工作的专注度，制约专家权力的权威性。

（一）规范运行章程，有效运用合法权力。面对制度框定的合法权力，专家委员会需有效回应教育行政部门的委托。一是框定合法权力范围，聚焦鉴定评估工作，实现合法权力的精细化。参照我国台湾地区特殊教育学生鉴定安置及就学辅导委员会（以下简称“鉴辅会”）组织架构业已成熟，其权力聚焦于特殊儿童入学鉴定评估工作[16]，至于咨询建议、申诉维权等职能，则交付“特殊教育咨询委员会”与地方教育行政部门的“申诉委员会”，保证各司其职，值得借鉴。二是建立稳定的工作流程。目前，各区县专家委员会的工作流程未达成一致，有待于国家政策部门出台新的细则办法，也可借鉴鉴辅会以及美国各州的通用标准，设立一套稳定的工作流程。几个重点工作需要做。首先，依障碍类别细化鉴定评估工作，建立7＋1类障碍分组别委员会。便于提高工作效率，也便于后续教育教学工作依据诊断材料开展课程调整和教学支持。其次，在正式评估前注重早期筛查和转介前干预。专家委员会在每年5月初针对教育行政部门给出的适龄特殊儿童名单一一开展鉴定评估工作，工作量较大。在正式鉴定会议之前，可以借助RTI模式（Response to Intervention，RTI）开展早期预防、实现转介前干预。RTI模式便于实施普遍性的筛查，诊断模式上实现了从等待失败向积极干预的转变，可以预防性地干预疑似个案的学业问题和行为问题[17]。RTI模式的应用可以减轻专家委员会的工作负担，同时避免不必要的转介和筛查。最后，注重对安置情况的后续追踪。给出安置建议三个月后，专家委员会可以组织二次评估，评估特殊儿童接受安置后的学业成就及生活适应能力，综合考量教育教学效果、特殊儿童需求以及家长意愿，选择是否更换安置环境。

（二）坚持多元评量，提升专家权力可信度。专家权力的有效行使取决于权力受众的信服程度，面对易被解构的专家权力，专家委员会需精准满足特殊儿童的评估需求。其一，面对合作协商不足的问题，应建立健全专家间信息沟通渠道的打通，综合考量特殊儿童的教育需要、心理状况、家长意愿、教育安置资源与结构、学校办学条件等因素，充分协商不同学科专家的意见，最终做出决策。这一过程中，各专家需从自身学科背景出发分别评估，最终给出服务于教育安置的建议。其中，康复专家从生理角度提供关于障碍的医学诊断报告，心理专家评估特殊儿童的心理健康状况，社会工作专家考察特殊儿童的社会关系、家庭生态及社区生态，教育专家根据标准化测试、观察、访谈结果和档案资料等综合提供教育评估建议。其二，注重家长在鉴定评估及安置过程中的参与。将家长纳入到正式鉴定评估会议中，提高家长参与的意识、支持力度和参与程度。一方面让家长了解专家委员会的工作细节，另一方面积极采纳家长的意见，给出更为周全的安置建议，减少入学争议的发生。

（三）加强监督评估，防止渎职和权力滥用。鉴定评估工作事关特殊儿童受教育权的保障。为把权力关在笼子里，防止渎职和越界，应形成监督与评估机制，监督专家委员会的工作权力，评价专家委员会的工作职责。这既是对合法权力的制约，也是对专家权力的保障，是其权力运作公信力的保证。当专家委员会渎职时，什么部门具有监督资格和负有监督责任需要讨论。专家委员会的性质特殊——是具有一定行政权力的专业机构，但不具备行政主体资格[18]（P6）。其做出的教育安置建议只是作为参考，最终决策权在教育行政部门手上。因而，对专家委员会的监督不是对其鉴定评估与安置结果的问责，而是一种过程监督，监督其是否尽职地发挥着在特殊儿童入学鉴定方面的专业作用。如此看来，教育行政部门不具有从行政赔偿的角度追究专家委员会行政损害的主体资格，对专家委员会的约束监督责任则转移到了上级专委会之上。虽然《条例》只规定建立县（区）级别的专家委员会，但广大市区范围内的特殊儿童仍有广泛的入学鉴定需要。值得一提的是，在实践中，不少地区自发建立了省、市一级的专家委员会，并牵头督促辖区内各县（区）专家委员会搭建班子。鉴于此，全国各地应逐步建立省、市、县（区）三级专家委员会支持网络，本级专家委员会需要向上一级专家委员会汇报工作，接受上一级专家委员会的监督与评估[18]（P7）。在评估方法上，可效仿英美等国的绩效评估方法，将内部自评与外部评估结合，书面材料与现场访视结合，斟酌评估结果，以期建立常态化监督评估机制，保障入学鉴定评估工作质量。