我国世界一流大学建设政策30年：历史演变与分析(1991～2020)

蔡丽丽， 黄容霞

(1. 武昌理工学院 马克思主义学院， 湖北 武汉 430223；
2. 中南财经政法大学 发展规划部， 湖北 武汉 430073)

世界一流大学建设是一个东方式的概念，源于中国的重点高校建设政策。[1]我国重点高校建设政策是指国家采取“集中资源、率先突破、带动整体”的策略，集中资源和力量资助一批重点大学和重点学科率先发展，从而带动高等教育质量的整体提升。[2]重点高校建设政策产生于20世纪50年代社会主义改造的特定时期，已历经60余年。[3](P.38)近30年，随着中国经济的崛起和高等教育国际竞争的加剧，中国重点高校建设行动出现了较强的“外溢效应”，全球主要国家和地区，如美国、德国、法国、俄罗斯、日本、韩国、印度等[4]，基于国际竞争的现实需求和其他国家建设世界一流大学的刺激，也纷纷出台相关政策，启动一流大学建设工程。总体上看，由国家主导的创建世界一流大学的运动已席卷亚洲、欧洲、美洲等30多个国家和地区，成为一种国际潮流、国际趋势以及具有普遍性的政府政策行为[5]，这些行为共同谱写了世界高等教育发展的新篇章。

在长达半个世纪的时间里，我国高等教育集中资源、重点建设的战略思想不断得以延续和强化，国家在不同时期也颁布了具有代表性的政策文件。那么，国家为什么颁布和实施这些政策？这些政策之间有着怎样的联系？政策演变呈现什么特点？越来越多的学者从重点高校建设的政策内容、政策演变历程、政策特点等方面展开了研究。

在政策内容方面，多数学者选取不同的时间段对国家颁布的具有代表性的政策文件展开研究。比如，德吉夫和包艳华(2019)[6]、胡炳仙(2017)[7]、常乔丽(2018)[8](P.30)等人对新中国成立70年来高等教育的重点建设政策进行了系统梳理和研究；
翟雪辰和王建华(2017)等人研究了改革开放以来的高等教育重点建设政策[9]；
杨均(2016)研究了新中国成立后十七年重点大学政策的演变[10]；
还有学者聚焦某个特定的政策文本[11]以及省域层面的“双一流”建设政策文本进行研究[12]。近30年是我国高等教育强国建设的战略关键期，国家出台的高等教育重点建设政策直接指向世界一流大学建设，政策被具体化为专项工程(计划)，主要涉及“211工程”“985工程”“2011计划”以及“双一流”建设，但对这四项政策做整体的专题研究目前学界还比较鲜见。

在政策演变历程方面，我国重点高校建设具有总体上的阶段性特征，但不同学者对阶段划分的依据和时间并不一致，有学者以高校教学、科学研究和社会服务三大职能为划分依据[8](P.29)，有学者以不同阶段高校建设的逻辑取向为依据[6]。根据不同的依据对新中国成立以来高等教育重点建设政策的演变阶段进行划分，概括起来主要有两阶段论[7]、三阶段论[13]、四阶段论[14]和五阶段论[15]等。相应地，政策目标、政策工具、建设任务等也具有阶段性特征。总体而言，目前研究对不同政策阶段的划分依据不够清晰，也没有达成共识，不同阶段的政策内涵和政策价值取向有进一步研究的空间。

在政策特点方面，学者从制度变迁的视角研究发现，我国重点高校建设总体上可分为制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键性节点时期”[14]，政策变迁的模式以强制性变迁为主，呈现出基于路径依赖的渐进性特征，具有一定的稳定性。[15]政策变迁是内外因结合催发的产物，是一种自上而下的由政府主导的制度变迁。[14]制度理论重视制度环境的作用，尤其关注环境与行动者的互动，目前的研究还没有充分挖掘和展现我国重点高校政策变迁过程中利益相关者是如何互动从而促进制度演变的。

基于学界研究存在的空白，本研究聚焦近30年(1991～2020)我国政府颁布的四项重点高校建设政策，对其政策思想、政策内容等进行客观全面的分析，透视政策文本背后隐含的价值取向；
科学划分政策阶段，梳理和分析这些政策的演变历程，从系统的视角整体把握政策的变迁特点，重点分析此过程中不同行动主体之间的互动与博弈是如何导致政策的产生与变迁的。从宏观层面把握近30年我国重点高校建设政策的变迁过程，为新时代加快推进世界一流大学建设和高教强国战略提供借鉴与参考。

(一)政策历程描述

考虑到“211工程”“985工程”“2011计划”以及“双一流”建设四项政策的目标、内容和建设任务都较为鲜明和独特，因此本文以政策的起止年份作为划分具体阶段的基本依据，在几个关键的“节点”(旧的政策或被废止，新的政策或被提出)上，中国高等教育都出现了新的改革与发展。总体上看，近30年我国重点高校建设政策直接指向世界一流大学建设，演进历程可分为世界一流大学建设的四个阶段，即“211工程”阶段(1991～1998年)、“985工程”阶段(1998～2011年)、“2011计划”阶段(2011～2015年)以及“双一流”建设阶段(2015～2020年)。

1.“211工程”：世界一流大学建设的起步阶段1991年4月，《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划》正式提出“211工程”，1995年11月经国务院批准后正式启动。经过3期建设，截至2011年，“211工程”名单中共有各类高校112所(最后一所学校的入选时间为2008年)。作为新中国成立以来我国高等教育领域规模最大的重点建设工程，“211工程”的主要目标是重点扶持与帮助若干所重点学校和部分重点学科达到或接近世界先进水平(1)参见《“211工程”简介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/tnull_33122.html，2021年3月5日。，开启我国建设世界一流大学之路。

2.“985工程”：世界一流大学建设的加速阶段1998年5月4日，江泽民同志在北京大学百年校庆上的重要讲话标志着建设世界一流大学正式进入中央政府的议事日程，我国进入到重点高校建设的“985工程”阶段。“985工程”于1999年正式启动，经过3期建设，截至2011年，共有重点建设高校39所(最后一所学校的入选时间为2004年6月)。“985工程”是党中央、国务院基于国家前途命运，在世纪之交实施的一项跨世纪高等教育发展战略工程，其主要目标是重点支持部分高校创建世界一流大学和高水平大学(2)参见《“985工程”简介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/201112/t20111230_128828.html，2021年3月5日。，在“211工程”建设的基础上，加大力度、提高速度，加快推进我国世界一流大学建设。

3.“2011计划”：世界一流大学建设的过渡阶段 2011年4月24日，胡锦涛同志在清华大学百年校庆上发表讲话时提出了“推动协同创新”的理念和要求。2012年5月，教育部、财政部联合召开工作会议，正式启动实施《高等学校创新能力提升计划》，即“2011计划”。2013年和2014年，共有38个协同创新中心入选“2011计划”首批和第二批名单，但从2014年开始，教育部便停止了“2011计划”的申请。2015年，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》停止对“2011计划”协同创新中心的认定。“2011计划”既不是以重点高校为建设对象，也不是重点扶持哪一所大学，因此从严格意义上讲，“2011 计划”并不属于世界一流大学建设政策，但“2011计划”通过构建不同类型的协同创新模式，突破我国不同体系创新力量之间的藩篱，促进高校与科研机构、企业之间的协同创新(3)参见《实施“2011计划” 提升高校创新能力》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/s7081/s7244/201303/t20130311_148418.html，2021年3月5日。，积聚能冲击世界一流的新优势，旨在推进中国建设世界一流大学和一流学科的进程。因此，从较宽泛的意义上讲，“2011 计划”也属于世界一流大学建设的范畴。

4.“双一流”建设：世界一流大学建设的全面推进阶段 2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，标志着“双一流”建设正式启动。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(以下简称《实施办法》)，对“双一流”建设高校的遴选条件、遴选程序、支持方式、动态管理、组织实施等作出了明确规定。(4)参见《教育部 财政部 国家发展改革委关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。2017年9月，在正式公布的“双一流”建设名单中，首批世界一流大学建设高校42所、世界一流学科建设高校95所、“双一流”建设学科共计465个(其中自定学科44个)。(5)参见《教育部 财政部 国家发展改革委关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201709/t20170921_314942.html，2021年3月5日。“双一流”建设的启动和实施标志着我国世界一流大学建设进入全面推进的历史阶段，2016～2020年为“双一流”建设的第一个周期。

(二)政策目标分析

公共政策的价值取向直接影响甚至决定着政策的方向、性质、合法性以及有效性程度。对现代高等教育而言,以国家利益和促进国家发展为宗旨的政治论、以追求知识和真理为宗旨的认识论[16]，以及以人的生存和发展为出发点与归宿的发展论，都是重点高校建设政策存在的合法性基础，只是体现的价值取向不同而已。工具价值指“人们判断行为合理性所使用的标准是效率、效能、结果”，人本价值指以人的价值为根本，把人的生存和发展作为最高价值目标。[17](P.27)遵循工具价值的重点高校建设政策考虑更多的是为国家社会经济发展提供高等教育人力支持，而遵循人本价值的政策更多地凸显对人本身的关注和全面发展的人才的培养。反思近30年我国世界一流大学建设的四项政策，工具价值取向一直处于主导地位，人本价值取向逐渐凸显。

1.“211工程”阶段：以经济价值取向为主导，服务社会主义现代化建设 改革开放以来，社会主义市场经济快速发展，国家对教育功能的认识从侧重教育的政治价值功能转向教育的经济价值功能，这也是“211工程”战略形成的基本前提。邓小平同志将教育列为我国经济发展的三大重点之一，主张集中精力办好一批重点大学，依靠高等教育的发展繁荣为经济建设提供科技创新、技术服务、人才支持。[13]“211工程”的指导思想是加强高等教育与经济建设的联系，为我国第二步、第三步战略目标的实现培养、输送和积聚骨干人才。“211工程”总体建设目标提到，“经过若干年的努力，使100所左右的高等学校以及一批重点学科成为立足国内培养高层次人才、解决经济建设和社会发展重大问题的基地”。“211工程”在“九五”期间的建设任务是“着重提高和改善一批与我国社会主义建设密切相关的高等学校的教学和科研基础设施条件……加强建设一批与经济社会发展、科技进步和国防建设密切相关的重点学科点……注重支持与基础产业、支柱产业密切相关院校和重点学科点的建设，加大国家急需的高级专门人才和应用技术人才的培养力度”(6)参见《“211工程”简介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/tnull_33122.html，2021年3月5日。。由此可见，“211工程”的政策目标带有明显的工具主义价值取向，即面向经济建设主战场，为我国第二步、第三步战略目标的实现培养、输送和积聚骨干人才，为社会主义现代化建设培养高级专门人才，服务社会主义现代化建设。

2.“985工程”阶段：以政治价值取向为主导，建设现代化强国 在“211工程”建设取得阶段性成果的基础上，实施“985工程”具有重要的历史与现实意义。“985工程”建设目标提出，“加快推进世界一流大学和高水平大学建设……为建设创新型国家、实现从人力资源大国向人力资源强国转变做出更大贡献……为实现我国建成中等发达国家的目标奠定坚实基础”(7)参见《“985工程”简介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/201112/t20111230_128828.html，2021年3月5日。。由此可见，“985工程”是科教兴国战略和人才强国战略的重要组成部分，肩负着民族复兴的历史重任，对实现全面建设小康社会的宏伟目标、把我国建成现代化强国具有重要意义。美国教育改革家克拉克·克尔提出，当每个国家都变得有影响力时，均趋向于发展在世界上居领导地位的智力机构。伟大的大学是在历史上伟大政治实体的伟大时期发展起来的。[18]世界高等教育中心的转移与世界科学活动中心的转移之间存在强相关，世界强国首先是高教强国。[19]综观当今世界强国，无一不是高等教育强国，都拥有一批世界一流大学，这些大学推动本国教育、经济、科技、军事等领域走在世界前列。因此，实施“985工程”是我国政府面对科学技术突飞猛进、知识经济初见端倪、国力竞争日趋激烈的新形势，为谋求国家富强而做出的宏观战略部署，肩负着科教兴国的历史重任。这些都体现了“985工程”鲜明的政治价值取向。

3.“双一流”建设阶段：凸显人本主义价值，培养高层次创新人才 中国需要世界一流大学，这是我国经济社会发展的必然要求。“双一流”建设强调高校要围绕“四个全面”战略布局，通过深入实施创新驱动发展战略，以适应经济发展的新常态。《总体方案》提出：“将一流大学和一流学科建设与推动经济社会发展紧密结合……以支撑创新驱动发展战略、服务国家重大需求为导向，为经济社会发展和国家战略实施做出重要贡献……增强高校创新资源对经济社会发展的驱动力。”(8)参见《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.html，2021年3月5日。《实施办法》总则第三条和第五条提出，“面向国家重大战略需求，面向经济社会主战场和世界科技发展前沿，突出建设的质量效益、社会贡献度和国际影响力……突出与产业发展、社会需求、科技前沿紧密衔接，深化产教融合”，“布局一批国家急需、支撑产业转型升级和区域发展的学科……着力解决经济社会中的重大战略问题，提升国家自主创新能力和核心竞争力”。(9)参见《教育部 财政部 国家发展改革委关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。而且，《总体方案》开篇就提出，“加快推进世界一流大学和一流学科建设……培养中国特色社会主义事业建设者和接班人……为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑”(10)参见《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.html，2021年3月5日。。不难发现，“双一流”建设体现了较强的经济价值取向和政治价值取向，工具主义价值仍然占主导。

值得注意的是，在“双一流”建设中，人的价值逐渐进入政策视野。培养拔尖创新人才是“双一流”五大建设任务之一，《实施办法》提出“双一流”建设高校要以立德树人为根本，突出人才培养的核心地位。要大力推进个性化培养，完善质量保障体系，培养拔尖创新人才，将学生成长成才作为出发点和落脚点。评价体系也要激励学生刻苦学习、健康成长。(11)参见《教育部 财政部 国家发展改革委关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。在“双一流”建设的旗帜下，一流本科教育与一流大学的关系等逐渐成为热点问题，比较有代表性的观点是“没有高质量的本科教育，就建不成世界一流大学”“本科教育是一流大学和一流学科发展的重要基础，一流大学都普遍重视人才培养，本科教育是它们的命脉”。[20]于是，基于学生身心成长规律、聚焦本科生培养过程、探索一流人才培养之道，成为高校“双一流”建设亟待破解的难题和急切诉求。

综上可见，“211工程”“985工程”以及“双一流”建设都呈现出明显的政治论，即为国家社会发展服务的工具主义价值取向，通过“双一流”建设政策的实施，促进经济社会发展，实现科教兴国、民族复兴的政策设想。但“双一流”建设在强调高等教育为国家服务的同时，也要关注学生的全面发展与自我价值的实现，人本主义价值取向逐渐凸显，即将学生成长成才作为出发点和落脚点，人的生存与发展是其最高价值追求。

重点高校建设政策原本是特定时期我国高等教育发展的权宜之计，但经过半个多世纪的发展，逐渐成为我国高等教育领域的基本政策。通过对四项政策文本进行全面系统的分析发现，1991～2020年，我国世界一流大学建设政策演变的总体特征是从静态封闭走向动态开放，呈现出渐进式制度变迁的政策模式，政策之间具有较强的延续性。

(一)从静态封闭走向动态开放

在参与高校建设方面，随着“211工程”“985工程”的规模逐渐稳定，2011年国家决定不再新增设这两类工程的学校，意味着“211工程”“985工程”的大门已关上，但进入的学校也不再淘汰出局，使我国重点高校建设形成了一个静态封闭的生态圈。“双一流”建设引入了竞争机制，打破身份固化，引导各类高校开放竞争，鼓励和支持不同类型的大学和学科差别化发展；
同时强调绩效评价和动态调整，引入滚动淘汰机制，充分激发高校投入“双一流”建设的积极性，使更多的高校有机会参与进来。这样一来，“双一流”建设高校有进有出，一流大学建设系统就形成了一个动态开放的生态圈。

在资源配置模式方面，大学是典型的资源依赖型组织，世界一流大学建设是一项资本密集型事业，积极的财政投入是其先决条件。[21]在资金配置上，“211工程”建设所需资金以国家、部门、地方和高校共同筹集的方式解决，“985工程”建设资金由多方共同筹集，除政府和高校外，还积极鼓励部门、地方和企业一起筹资共建。“双一流”建设强调评估与竞争，这意味着高水平大学的资源配置模式将由传统的政府控制模式向市场调配模式转变。“双一流”建设提出要构建社会参与机制，鼓励高校积极拓宽筹资渠道，争取社会各方资源，形成政府、社会、学校多元投入、合力共建的长效机制与格局。因此，尽管政府资助仍然是我国一流大学建设资金保障的主体，但资金投入主体日益走向多元和开放。

在质量监控方面，“211工程”和“985工程”建设项目的实施管理、检查评估、质量监控等工作主要由国家政府部门负责，主体相对单一。随着高校办学自主权的不断落实，社会对高校的问责逐渐增强，政府、高校、市场成为高等教育系统中相互影响的三要素，一流大学建设组织场域中的权力关系被重新塑造。《实施办法》提出，建立健全绩效评价机制，积极采用第三方评价，构建多元主体参与的质量问责体系，建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制……并依据相关评估评价结果，动态调整支持力度，增强建设的有效性。(12)参见《教育部 财政部 国家发展改革委关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。同时，高校在编制“双一流”建设方案时，要求组织校内外专家展开论证，对编制方案进行质量把关；
在“双一流”建设中期考核和周期评估时，也要充分肯定和发挥专家质量把控的作用。由此可见，世界一流大学建设的质量监控主体由政府逐渐转向政府、学校、专家、社会机构等利益相关者，各利益相关者共同参与，质量监控由单一走向多元、由封闭走向开放。

(二)渐进式制度变迁

历史制度主义认为，制度变迁主要有渐进式制度变迁与激进式制度变迁两大类。前者是指在原有制度框架内的变迁，后者指与旧制度的彻底决裂。渐进式制度变迁包含制度微调、制度置换、制度转换三种类型，激进式制度变迁主要涉及制度断裂。[22]强调稳定性和渐变性是我国世界一流大学建设政策的重要特征，近30年我国实施的四项世界一流大学建设政策之间存在一定的相关性，政策的演进不是用一种全新的政策推翻或替代前一种政策，而是试图对前一项政策进行完善或改进。在30年的演变过程中，四项政策之间呈现渐进式的制度变迁，即在原有制度框架内的制度微调与制度置换，表现为制度变迁的路径依赖。

一是制度的微调。在逻辑关系上，“985工程”是在“211工程”取得阶段性进展的基础上，国家为加大力度和提高速度推进世界一流大学建设而继续实施的高等教育发展战略，“双一流”建设的实施则是为了解决“211工程”“985工程”建设存在的高校竞争缺失、身份固化、重复交叉建设等问题，引入竞争机制的一种新的尝试。[23]“985工程”是在“211工程”的基础上优中选优，“双一流”建设高校名单的选取以“211工程”和“985工程”建设的成效为起点，并非真正意义上的重新洗牌，因而引起的资源与利益分配格局变化不大。因此，“双一流”建设不是将“211工程”“985工程”推倒重来，而是将“211工程”“985工程”等重点建设项目进行统筹建设，是对两者的继承与调适。

同时，这三项政策都延续和围绕世界一流大学的政策诉求,“211工程”是“建设世界先进水平的若干大学或重点学科”，“985工程”是“建设世界一流水平的若干大学和重点学科”，“双一流”建设是“推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列”。从“世界先进水平”到“世界一流水平”再到“世界一流行列或前列”，政策追求逐步提高。[7]在建设内容方面，“211工程”主要包括学校整体条件建设、重点学科建设、高等教育公共服务体系建设，其核心是建设世界一流学科。“985工程”主要包括机制创新、队伍建设、平台建设、条件支撑和国际交流，其核心是建设世界一流大学。“双一流”建设则综合了两者的政策追求，全面推进世界一流大学建设和一流学科建设。而且，每项政策在基本原则、支持措施、组织实施等方面都略有调整，侧重点也有所不同。

二是制度的置换。虽然“2011计划”旨在推进我国高校建设世界一流大学和一流学科的进程，但与“211工程”“985工程”以及后来的“双一流”建设相比，“2011计划”有两个独特之处。一是，“2011计划”不是笼统地以“建设一流大学”为目标，而是以人才、科研、学科三位一体创新能力的提升为核心，通过高校科技体制机制改革，着重提升高等院校的创新能力，打造世界一流的创新中心。二是，“2011计划”不是针对某一高校实施，而是将某一领域具有优势的高校、科研机构、企事业单位联合起来，实现“1+1>2”的协同效果。由此可见，“2011计划”在政策目标、建设内容、建设方式等方面，与前两个工程发生了置换。因此，“2011计划”属于特定时期世界一流大学建设的过渡性政策。

(一)政策背后的深层结构分析

制度环境是高校赖以生存的社会环境的一部分，是影响高校发展的制度体系的总称。[24]在分析制度的产生时，历史制度主义注重分析制度背后的深层结构，把对制度起支配作用的宏观背景概念化为社会政治经济结构、社会文化心理结构等。[7]我国每次重点高校建设政策的制定与实施都是基于当时的国家政治体制、社会经济发展水平以及高等教育自身发展状况等进行综合考量的结果。[9]社会本位的文化模式和社会经济体制是影响我国世界一流大学建设制度安排的主要宏观因素。

关于社会本位的文化模式，大学作为追求学术自由的自治组织，自诞生之日起便具有相对的独立性。但随着民族国家的产生，国家对大学进行干预甚至控制逐渐成为一种普遍现象。[25](P.5)拥有世界一流大学是许多国家的追求，尤其是那些努力走上强国之路的发展中国家的梦想，这使建设世界一流大学成为一种国家战略行为和世界潮流。受我国政治体制、教育体制以及集体主义传统文化思想的影响，近30年我国政府始终贯彻高等教育为国家发展服务的总方针，主要采取“集中资源、率先突破、带动整体”的重点高校建设战略来推动世界一流大学建设，并将中华民族的伟大复兴、“中国梦”的实现等都寄盼于世界一流大学的建设。从政策目标看，“211工程”“985工程”以及“双一流”建设无论是面向经济建设主战场、全面建设小康社会，为社会主义现代化建设服务，还是高教强国，服务于国家富强和民族复兴，体现的都是一种社会需求逻辑，考虑社会需求多于个人需要，这正是我国集体主义文化观在国家战略层面的体现。可喜的是，“双一流”建设把培养拔尖创新人才作为重点建设任务之一，明确提出要突出人才培养的核心地位，并将学生成长作为出发点和落脚点。这些都透射出对个体成才和身心健康的重视。

关于社会经济体制，计划经济时代，高校办学自主权有限，政府是高等教育事业的投资者与举办者，社会也视大学为神圣而遥远的“象牙塔”。在这种环境下，政府既是“运动员”又是“裁判员”，高等教育质量保障的责任是政府，主体单一。随着社会主义市场经济体制的逐渐发展与成熟，高校从“象牙塔”走向社会发展的中心，并引领社会经济的发展。高校对社会的发展需求越来越灵敏，社会对高校的问责也越来越多。高校需回应政府、家长、学生、市场等不同利益相关者的质量诉求，提高质量成为高校自身的追求以及社会的呼唤，而不仅仅是政府的要求。这就要求政府、市场和高校应加快建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制，引入专门机构对高校各方面的质量进行评估。而且，在社会主义市场经济下，政府、高校、市场之间的关系发生了深刻转变，高等教育利益主体和投资主体也日益多元化。办大学、求质量不再是政府的事，而是多元投入、合力支持重点高校建设。这些都使我国世界一流大学建设体系在质量监控、资源配置模式等方面逐渐由单一走向多样、由封闭走向开放。

(二)政策的路径依赖分析

认知距离理论认为，相对于中央政府，高校对自身发展显然更具有主动权与发言权。但时至今日，我国重点高校建设政策仍然是国家主导，而且政策极少涉及高等教育领域的体制机制改革，这说明制度没有发生根本性转向，高校发展具有较强的路径依赖。在分析制度变迁时，历史制度主义强调路径依赖，即运用博弈论对行动者的行为理性进行分析。行动者经常面临两种选择——遵守制度或改变现行制度，这取决于哪种行为对自己的预期收益更高。由于回报递增机制为行动者提供了一整套激励结构，致使现行制度具有自我强化的趋势，因此，在制度变迁过程中，人们更愿意维持原来的制度，制度常常被锁定在一种无效率的路径中。[22]在我国世界一流大学建设的政策变迁过程中，政府、高校、市场是相关行动者，本文主要从政府和高校两个关键行动者的角度，分析制度变迁过程中出现的路径依赖现象。

一是政府的理性选择。受政治体制和教育体制的影响，政府是我国世界一流大学建设政策的制定者、投资者以及建设成效的验收者和评估者，因此，每次颁布的政策都目标明确，都有特定的政策意向。由于政府在强制力和权威性等方面具有优势，能够在最短的时间内以最快的速度推进制度变迁，确保政策的顺利执行，因此在这种制度下，政府能够较好地把握改革的方向，让自己和他人的行为处在一个可控范围内，行为结果也可预期，而新的制度不一定能够提供这种可预期性。而且，世界一流大学建设政策一般不会单独存在，国家会制定一些辅助性政策促使其顺利执行，比如财政拨款制度、评价制度等，这些制度之间又相互交错、相互影响。由于制度矩阵的存在，如果改变或废除旧制度，就会牵一发而动全身，导致退出成本较高。但如果继续推行该制度，单位成本和边际成本则会逐步下降。因此，制度的预期收益以及进一步推行带来的报偿使政府更愿意延续现行路径，深层次的体制机制改革步履维艰，政策处于一种难以改变路径的锁定状态。

二是高校的理性选择。长期以来，我国高等教育都是在计划经济和集权管理模式下运行的，政府对高校的发展进行管理和规划，鲜有高校积极筹划自身的发展。[26]时至今日，虽然高校具有了一定的办学自主权，办学资源也日益多元化，但政府投入仍然是我国公立重点大学主要的经费来源。高校属于资源依赖型组织，没有钱办不好大学，因此，国家意志仍然是高校发展的主导因素。在主动提高自身质量、追求卓越方面，高校仍然缺乏动力和主动权。受“211工程”“985工程”以及“双一流”建设的影响，我国高等教育系统内部被人为地划分为三六九等，高校被赋予不同的身份符号，处于不同层级的高校在高等教育领域具有不同的话语权和资源获取权。作为既得利益的重点建设高校，在获取政策和资金支持等方面享有优先权，这激励他们为获取更具社会意义的身份符号而不断努力。在政府或教育主管部门等外部制度环境抛出建设世界一流大学的观念和口号时，重点高校意识到这种口号或标签可能会为其未来的发展与变革带来契机和资源，于是纷纷响应，并根据自身判断将其纳入组织体系之中，从而进一步巩固其在场域中的优势地位。马太效应式的累加更是将这种优势不断扩大，因此，重点建设高校对现有的制度路径具有一定的依赖性，不希望改变现有制度。其他非重点建设高校是现有制度的非既得利益者，即使他们有改变现有制度的呼声与意愿，但由于缺乏话语权，改变制度很难成功，这导致现有制度处于一种被锁定的状态。

值得指出的是，高校作为一个理性“行动者”，不仅要适应制度环境，还要让制度环境适应自己。在世界一流大学建设的相关政策出台后，高校通过各种理论话语和实践行动表达自己的意见与看法，使政府了解高校的利益趋向，进而影响政府的改革行动。比如，学者们围绕“世界一流大学和一流学科”，从定义、特征与内涵、建设路径、评判标准等不同的角度进行探讨。在国家提出建设世界一流大学、一流本科教育后，学者们又围绕一流本科教育的内涵、特点、建设路径进行了卓有成效的研究。这些研究形成了一批学术成果和政策咨询建议，在一定程度上传播并影响着高校和社会对高等教育改革与发展的认知与看法。在服务政府决策方面，近年来，我国重点高校通过高水平智库建设、咨询报告、政府提案，以及学者直接参与世界一流大学建设相关政策的咨询、制定过程等，影响制度环境，进而影响教育政策的制定。

本文对近30年我国世界一流大学建设政策的演变历程进行了整体描述与分析，探讨了每项政策的内涵、目标与价值取向以及政策演变的路径与呈现的特点，并分析了在政策变迁过程中组织与制度变迁问题，既包括制度环境对大学组织及其行为的影响，也包括大学组织作为能动行动者对制度变迁的塑造，即组织与制度环境间的互动与互构机制分析。世界一流大学建设政策的制定、实施与变迁，既反映了政府等制度环境对大学组织实施自上而下的规制，也体现了大学组织通过理论话语和实践行动对制度环境进行自下而上的回应与塑造。

世界一流大学建设必须遵循两种逻辑，一种是自然演化的逻辑，另一种是人为建构的逻辑。中国世界一流大学建设遵循的是典型的人为建构逻辑，这种方式政策效率高、执行力度大，在短期内能够显著提升一批高校和学科的综合实力及国际影响力，为资源有限的国家实现高等教育跨越式发展提供了典型的成功案例。但物质条件和制度环境是世界一流大学形成的外因，想要建成一流大学，实现基业长青，一方面要遵循自然演化逻辑，回归大学作为学术组织的本质属性。具体到建设世界一流大学的过程，政府主要负责做好顶层设计，减少外部行政干预，让大学回归学术本位，压实高校作为建设主体的责任，调动高校的办学积极性，激发高校积极主动地追求卓越，这也是政策变革的准则。另一方面，大学要尊重办学规律、学科发展逻辑以及学生身心成长规律，将立德树人作为办学的根本，积极谋划并通过合理的制度设计将其纳入战略目标体系，对学校的发展进行科学的战略规划与布局，明晰学校的办学定位、发展目标和阶段性重大行动计划。只有这样，中国建设世界一流大学和高教强国才指日可待。