打开“科技黑箱”：新兴科技风险的行动者网络分析——以基站电磁辐射健康风险为例

张海柱

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院/海洋发展研究院， 山东 青岛 266100)

科技创新是现代社会发展的根本动力之一，然而，科技的快速发展与应用也可能会带来各种潜在的风险，使人类社会直面科技创新的困境。特别是近年来以生物技术与信息技术等为代表的新兴科技已经成为产业发展和国际竞争的最前沿，同时也因其对生态环境、人体健康、社会安全以及文化伦理等带来巨大的冲击或挑战而引发了激烈的社会论争。从较早的转基因到近期的基因编辑与人工智能的论争均是国内不断升级的科技风险争议的缩影。如何正确认识新兴科技风险的实质与根源进而实现有效的风险治理已经成为学界一个重要的研究议题。

从学界对科技风险的研究看，早期研究强调风险的客观属性，之后社会学取向的研究则越来越强调风险的文化与社会建构属性。由于科技风险的产生涉及科技系统与社会系统的复杂互动，因此，学界需要超越“技术决定论”与“社会决定论”，在科技与社会的“相互形塑”中深化对科技风险问题的理解。在这方面，由科技与社会研究领域“巴黎学派”的创立者拉图尔(Bruno Latour)、卡龙(Michel Callon)、劳(John Law)等学者共同发展的“行动者网络理论”(actor-network theory)提供了一个理解社会与科技行动者复杂关联与互动的理论思路。特别是该理论提出的“黑箱”(black box)隐喻更是直观呈现出科技创新的过程和结果特征以及科学知识、技术物与社会之间的复杂关系形态，为人们理解新兴科技风险争议问题提供了新的切入点。

当前，我国已经启动5G商用化的进程，基站建设将更为密集，在此背景下如何有效化解风险争议成为移动通讯技术创新与应用过程中需要解决的重要问题。有鉴于此，本文在行动者网络理论视角下，以移动通讯技术发展过程中因基站建设而引发的电磁辐射健康风险争议为例，对科技风险生成的动态网络过程进行分析，进一步探讨新兴科技风险的治理问题，以期为科技风险治理体系的完善以及科技创新与社会安全之间平衡的实现提供借鉴。

行动者网络理论是20世纪80年代兴起的科学技术研究的重要理论，因其独特的理论取向和研究方法而备受关注。行动者网络理论打破了自然与社会、主观与客观、人与非人的二分，从一种关联、互动的角度考察科学技术现象，将科学技术实践视为异质行动者相互关联而构成的动态网络过程。对该理论内核的把握建立在对“行动者”与“网络”等关键概念的理解上，这两个社会科学研究中常见的概念在行动者网络理论中被赋予了特殊含义。行动者既包括人也包括物(技术制品、观念、政策等)，在拉图尔看来，“任何通过制造差别而改变了事物状态的东西”都可以称为行动者[1]。这种将主体性与能动性赋予传统上被视为客体之“物”的研究取向在很大程度上扩展了科技与社会研究的理论视野。“网络”概念所描述的则是人与非人等异质行动者之间的互动与关联过程，正是在这种关联中，行动者获得了身份、地位、资源与权力，而科学技术等实践或实体才得以产生。这种网络概念体现了行动者网络理论所持有的“关系物质性”(relational materiality)或关系本体论立场。[2](P.4)也就是说，对科技现象的解释不是诉诸“自然”或“社会”等先验存在，而是要追随行动者去描述和解释其关联网络的构成及其形成过程。就此而言，科技风险的产生并非由自然、技术或社会、文化等因素所决定，而是在所有的这些异质性因素共同构成的行动者网络中被建构的。简而言之，行动者网络理论认为，风险是一种网络性存在，体现的是行动者网络的“关系性属性”。[3]因此，我们需要将科学技术置于动态的行动者关系网络中进行考察，而不能孤立地谈论所谓的风险问题。

在从个体“行动者”到“网络”的形成过程中，“转译”(translation)被视为重要的联结机制，也是关键行动者构建和扩大特定网络的主要策略。拉图尔指出，“我用转译表示的意思是，它是由事实建构者给出的、关于他们自己的兴趣(interests)和他们所吸收的人的兴趣的解释”[4](P.184)。换句话说，所谓转译是特定行动者通过各种方式使其他行动者相信他们的兴趣与利益一致，从而动员其他行动者进入自己所构建的网络，以扩大网络的规模、资源和影响力，进而实现自身意图的行动。转译可能面临着障碍或失败，针对特定的科技风险争议的存在表明科技创新者尚未实现对“异议者”的成功转译，或者说，科技创新过程存在着不同行动者网络之间的竞争或冲突。

正是借助于行动者、网络与转译等核心概念，行动者网络理论将科学研究与技术创新活动视为异质行动者网络的构建与维系的动态过程。就此而言，科技创新的实质是“构造更大更强的行动者网络，从而使网络建构者能维持相当的权力”[5]。在此意义上，一项成功的科学研究或技术发明与其说是“发现”了事物的本质或真理，不如说是特定科学家或工程师在各种转译与网络构建及其竞争过程中获得成功或占据优势地位的体现。而当一个新的理论或技术发明因足够强大的行动者网络的构建而获得广泛支持时，这一理论或技术发明就会变成一个“黑箱”。“黑箱”是拉图尔借用控制学中的概念表示“一部过于复杂的机器或者任何一组过于复杂的指令”[4](P.4)。对于“黑箱”，人们只需要关注输入和输出而不需要了解其内部的复杂构成。科技实践中的“黑箱”则是指已经被广泛接受为真实的、有用的科学理论或技术产品，它将复杂、抽象的科学技术原理作为一个“定论”封闭起来，排除了人们对它的探究、解析、质疑或争论，从而有助于科学技术更广泛的传播。

正是由于科技黑箱的不透明与封闭性，人们往往将现有科学技术视作“自然而然”的存在，而忽视了科技实践过程中复杂的行动者及其动态网络过程，以及在这一过程中发生的各种转译、结盟、竞争、排斥等现象。特别是科技应用的成功会掩盖其形成过程与工作原理，进一步固化其“黑箱”状态，对此，拉图尔指出“科技越成功，它们就越不透明，越晦暗”[6]。这种科技黑箱化的负面影响在于，它可能会遮蔽科技研发中的种种不确定性、争议以及技术应用的风险，从而造成科技风险的隐匿与扩散。正是由于科技黑箱存在风险遮蔽的功能，特定技术的社会后果在初期难以预料，而当负面后果真正暴露时，该技术往往已经成为经济社会结构中的重要组成部分而难以改变，由此产生了技术的社会控制困境。[7]

因此，对于科技风险问题研究而言，行动者网络理论提醒我们不能简单地将科技创新的结果视为无需质疑和解析的黑箱，而是需要设法打开科技黑箱，探究其内部构成和运作机理。按照拉图尔的观点，要去考察“形成中的科学”以及黑箱的“闭合过程”[4](P.23)，通过追溯复杂的行动者网络的构成来呈现科技创新及其风险生成的动态过程。对于“已形成”的科学事实或技术物还原其“黑箱化”过程有助于我们全面认识科技实践过程中的各种观点争论，特别是理解某种科学观点是如何经由竞争、排斥过程而稳固下来成为科学“事实”的，以及在此过程中风险是如何产生与被隐匿的。通过打开黑箱并揭示其中的混乱与失序有可能“使事情朝向另一种可能的秩序发展”[8]，这有助于科技风险及其社会争议的有效化解。

对于以生物技术和信息技术等为代表的新兴科技而言，其显著特征是技术的发明、更新与应用十分迅速，往往超前于能够为社会提供安全保障的知识、制度以及伦理规范的获得或调整，从而呈现出一种“后果不明”的特征，因此容易引发特定群体的忧虑与风险争议。不过，正是由于新兴科技发展时间较短，我们可以采取行动者网络理论倡导的“跟随行动者”方法论考察行动者网络的构建过程及其动态变化，通过对科技黑箱化过程的解构来探究其风险根源与生成逻辑。基于这一思路，本文将对移动通讯技术发展过程中出现的基站电磁辐射健康风险问题进行分析，以更好地理解这一风险争议的实质。

(一)行动者网络构建：移动通讯技术发展的黑箱化

随着5G时代的来临，移动通讯技术成为当前国际竞争的前沿领域，因其与社会公众的日常生活紧密关联而备受关注。在移动通讯技术应用中，基站作为无线信号传输的重要设施被广泛兴建。由于不同代际的技术差异，基站建设逐渐走向小型化、密集化(如5G基站的需求数量将是4G基站的数倍)，由此基站建设成为移动通讯技术创新发展的重要保障。

根据行动者网络理论，非人行动者的意愿需要通过“代言人”来表达。基站的主要代言人是移动通讯技术领域的科学专家，为了使技术及其产品被广泛接受，他们需要通过转译策略构建技术传播的行动者网络。卡龙将转译过程划分为问题化、利益化、招募和动员四个阶段。[9]就此而言，以基站为中心的转译活动具体体现为要设法将基站建设确定为经济社会发展的重要问题，并且能够让尽可能多的主体成为利益相关者，进而将这些主体发展为基站建设行动者网络的成员，谋求网络的不断扩大与稳定。

近年来，我国移动通讯技术特别是5G的快速发展在很大程度上是由于相关技术以及基站建设领域已经形成了较为强大的行动者网络。具体来看，基站建设网络中的行动者除了基站本身以及通讯领域的科学专家外，还包括移动通讯和电磁辐射领域的科学知识、移动通讯企业、政府产业管理部门、环境与健康监管部门、相关法律政策、媒体以及作为消费者的社会公众等。虽然我们无法呈现对每一个行动者进行转译的过程细节，但可以通过对相关资料的梳理发现相关行动者对基站建设的支持态度。

首先，基站的发展与建设要获得充分的科研支持，很多科学专家从事的技术研发工作以及相关企业与政府部门的资金投入为研究工作提供了重要保障，基站设施的不断更新升级也在强化其自身对其他行动者的招募和动员能力。其次，科技产品的推广需要充分的市场支持，这在5G技术的研发推广过程中体现得十分明显。在大量的媒体宣传中，5G不仅能够使普通消费者获得更快、更好的上网体验，而且还将与大数据、人工智能等前沿技术充分融合，推动新兴产业发展并创造惊人的产值。正是由于具有巨大的产业价值，5G在我国已经上升为国家战略，获得了强有力的国家政策支持。在基站建设中，包括基站在内的网络设施成为国家战略性公共基础设施，5G基站更是成为当前国家大力推动的“新基建”的重要内容。这些均表明，各级政府已经成为基站建设的重要推动者，也是基站行动者网络中最为关键的行动者。

除了对前述行动者的成功转译外，基站行动者网络的构建与维系还需要解决基站技术及其建设的安全性问题。移动通讯以电磁波为媒介，基站运行会产生电磁辐射，而高强度电磁辐射的暴露会引发包括癌症在内的严重的健康危害，由此产生基站辐射的健康风险问题。针对这一问题，基站支持者将电磁辐射相关科学知识引入行动者网络，例如，许多专家指出基站辐射属于“非电离辐射”，携带能量较弱且主要产生加热效应，只要将其辐射强度控制在一定范围之内，就不会对人体造成危害。为了控制电磁辐射的强度，国际非电离辐射防护委员会(ICNIRP)制定了电磁辐射标准，相关标准被世界卫生组织(WHO)和国际电信联盟(ITU)推荐给各成员国采用，我国执行《电磁环境控制限值》(GB8702—2014)的限值标准更为严格。以900MHz辐射频率为例，我国限值是40微瓦/平方厘米，比国际标准严格了十几倍。上述辐射限值是政府部门与相关专家论证基站安全性的主要依据，《中国环境报》刊文指出，“在国家标准范围之内的通信基站辐射是安全的”[10]。

为了确保基站实际的辐射水平符合限值，我国在基站规划建设过程中实施环境影响评价制度，该制度依据建设项目可能造成的环境影响程度划分为高、中、低三个风险等级，分别适用不同的环评程序。2015年，基站等无线通讯设施由最初的高或中风险调整为中风险，到了2018年则统一归类为低风险，无需环评就可以兴建。事实上，这反映出国家监管部门已经被成功地转译进入基站行动者网络。当出现基站辐射健康争议时，监管部门往往会通过实地检测并公布辐射水平的方式来消除辐射“谣言”与公众恐慌，从而维护行动者网络的稳定性。此外，在相关领域专家学者、政府管理部门与主流媒体的“科普”宣传下，许多社会公众均接受了基站辐射符合安全的观点，少数基站抵制者则被视为“无知”“非理性”甚至“愚蠢”，从而避免了现实中的基站辐射论争与冲突对行动者网络构成的挑战。

综上所述，我国移动通讯技术和基站建设之所以能够取得快速发展，原因是在关键行动者的转译与协调下一个以基站为中心的行动者网络成功地被构建起来，这是技术创新与产品推广的重要保障。正是由于行动者网络的成功构建与不断扩大，移动通讯技术及其产品(手机和基站)被顺利地转化为“科技黑箱”。抽象复杂的技术原理被封闭起来，包括政府部门、媒体与社会公众等在内的外部主体在享受到技术产品的便利性的同时，已经无需探究黑箱的内部构成便可以“确信”其进步性与安全性。在这一科技黑箱面前，各种质疑、忧虑或抵制被斥为非理性的错误认知，而风险治理的重点则成为通过科普教育来改变这种错误认知。

(二)网络的不稳定：基站电磁辐射健康风险的争议

遵循打开“科技黑箱”的研究思路，本文将进一步考察与基站电磁辐射健康影响相关的科学研究资料以及基站辐射安全性论证的逻辑机理，以更深入地解析风险争议的实质。事实上，在移动通讯技术发展的初期就伴随着各种风险论争。早在20世纪90年代，一些欧洲国家就出现了针对基站电磁辐射危害的争论甚至冲突。[11]当健康风险问题被提出后，相关的科学专家、专业知识、监管机构和法律政策等作为新的行动者开始进入基站行动者网络，从而对原有网络的稳定性产生影响。

为了回应风险忧虑，许多国家和国际组织的科学机构进行了大量研究，试图揭示基站电磁辐射这种低强度非电离辐射与人体健康之间的关系。其中，WHO于2006年发布的《国际电磁场研究计划》报告被认为较具权威性，该报告认为“截至目前为止，所有证据都无法显示由基站或无线网络产生的微弱电磁波会对人体健康造成负面影响”，但同时建议“政府和企业应追踪科学，促进研究计划，以减少有关极低频场曝露健康影响的科学证据的不确定性”。[12](P.4)随着时间的推移，关于基站辐射健康风险的新证据被不断地提出。总体看来，当前各种科学研究结论并不充分且尚未达成共识，从主张无风险到认为存在严重健康风险的各种观点均有支持者。[13]2011年，国际癌症研究机构(WHO的下属机构)基于各种研究结论将包括手机、基站在内的射频辐射电磁场列为了2B类致癌物(即有可能致癌)。这些研究均表明，当前基站电磁辐射的健康影响属于既无法完全确定又无法完全排除的科学不确定性问题。

针对科学不确定性问题，不同主体会进行不同的诠释，进而采取相应的措施。现实中，基站支持者往往会强调各种安全性证据，例如，前述的WHO报告在国内经常被引用并作为基站安全性的证明，但是其中关于现有科学研究存在不足或不确定性的观点则有意或无意地被忽略。《光明日报》刊文指出，“WHO专家工作组的结论是：公众通常遇到的电磁辐射，不存在实际健康问题”[14]。事实上，对科学证据的选择性强调与诠释正是行动者转译过程中的常见策略，正如拉图尔指出的，转译“常常需要隐藏、伪装甚至背叛”[15]。甚至于在某些情况下，修辞学也会进入科学行动过程中[8]，成为行动者网络构建的重要策略。有通信专家指出，我国通常使用“电磁辐射”一词，而国外一般称之为“电磁暴露”或“电磁照射”，并认为如果我国也采用国外相关概念的话，则“可能会极大地减轻对大众的心理压力”。[16]

除了基站辐射的健康风险在科学证据上存在争议外，大量争议还集中于ICNIRP等国际机构设置的电磁辐射安全限值的合理性方面。ICNIRP标准的设定主要考虑的是短期高强度电磁辐射暴露下的加热效应，这方面的科学研究已经有了确定性证据。但对于电磁辐射暴露引发的“非热效应”以及长期低强度辐射的累积效应等问题尚缺乏充分确定的证据，并没有被考虑，从而引发了争议。[17]有科学团体发布研究报告认为，现有的人体安全限值标准不够严格，并建议将电磁辐射长期暴露限值修改为ICNIRP标准的百分之一甚至千分之一。[18]此外，有批评者指出，ICNIRP限值只是一种“环境建议值”而非“安全标准”[19]，完全依据该限值的监管措施在很大程度上是一种误导。

此外，长期以来，科学研究的“中立性”饱受争议，这在基站辐射领域也得到了明显体现。有研究者考察了电磁辐射健康影响相关研究的资金来源，发现多数主张辐射安全的研究受到了通讯企业的资助，即便是ICNIRP与WHO等国际机构宣称的“研究过程中不接受企业资助”的原则在现实中也并没有得到有效落实。[20]这使得相关科学研究的可信性遭到质疑，基站电磁辐射健康风险争议更加复杂化。

总之，无论是持有异议的科学专家，还是反对基站建在自己家附近的普通公众，这些质疑者或反对者的存在表明，还有很多行动者并没有被成功地转译进基站建设行动者网络之中，他们甚至可能会构建起反对基站的新的行动者网络，挑战原有网络的稳定性与合法性。也正是在这种行动者网络的竞争、冲击与变动中，原本稳定运作的“科技黑箱”面临着障碍。当我们尝试打开黑箱去探究其内部机理时，将会发现，关于基站电磁辐射的健康风险争议并非简单的“理性”与“非理性”之争，而是现有科学研究的不足或科学的不确定性导致的必然结果。“基站安全”结论的得出也并非完全基于确凿的科学证据，利益、伪装甚至修辞等社会性因素在其中扮演着重要角色。在这种情况下，基站的黑箱化使得各种科学的不确定问题以及利益与价值的冲突被掩盖，科技风险则被隐匿，将会产生前文述及的技术的社会控制困境。

经由打开“科技黑箱”的研究路径可以帮助我们揭示基站电磁辐射健康风险问题中的种种科学的不确定性以及利益或价值的冲突，这使得我们需要突破“理性/非理性”分析框架的限制，更为全面地认识和评价基站冲突中各方的立场及其合理性。而从风险治理的角度看，基站电磁辐射争议与冲突的化解无法简单地诉诸科普教育。事实上，由于“科普”往往“将复杂而具有高度不确定性的科学研究过程与科技使用状况加以简化”[21]，因此科普途径往往会固化科技黑箱，使黑箱“越来越黑”。对于成熟且安全的科学技术及其制品而言，黑箱化有助于科学技术的快速传播与便利应用。然而，对于尚不成熟的新兴科技而言，黑箱化却会导致风险的隐匿、扩大以及在社会领域的快速扩散。

总之，新兴科技风险治理需要遵循“打开黑箱”的思路，将科技黑箱内部的不确定、冲突甚至混乱予以呈现，进而发现、承认或动员更多的行动者，以建构更具包容性的科技创新与风险治理行动者网络，从而实现创新与安全的协同发展。具体来讲，这种基于“打开黑箱”的新兴科技风险治理主要包括四个方面的内容。

第一，确立新兴科技发展的透明化与公共化原则。由于科技议题的复杂性与专业性，相关决策基本上被科学专家与技术官僚所垄断，社会公众等“外行”主体则被排斥在外，由此形成的“技术治理”(technocracy)体制是科技黑箱化的制度基础。而要顺利地打开科技黑箱，需要破除技术治理体制下不同学科、行业与主体之间的划界与隔离，特别是要推动新兴科技发展议题从狭窄的专业领域进入到更广泛的社会领域，从而提升其透明化与公共化程度。一方面，新兴科技的发展需要接受自然与社会科学以及人文伦理学科的多维度考量，以全面评估其风险与影响。另一方面，要容许甚至鼓励新闻媒体对新兴科技风险问题的报道，以推动风险知识的广泛传播。在这方面，国内主流媒体已经成为基站电磁辐射“科普”的主要平台，然而，对风险的不确定性问题以及科学争议的忽视或选择性报道值得我们反思。此外，透明与公共化原则要求推动新兴科技发展议题向普通社会公众开放，使公众角色由科技产品的被动接受者或消费者转变为积极的参与者甚至主导者。正如贝克所主张的，要“用社会理性控制科学理性，让前者为后者立法”[22]。只有真正打开科技黑箱，社会与科技理性之间的这种关系才会确立。

第二，构建开放包容的科技风险沟通对话机制。科学技术的良性发展有赖于相关知识的充分交流与共享，而科技黑箱的存在却遮蔽了科技知识并阻断了科技知识的交流、共享，因此需要推动黑箱的开放。科技黑箱打开后所呈现的往往是不同知识观点与价值诉求之间的分歧甚至对立冲突，此时冲突的化解有赖于具有开放性与包容性的风险沟通对话机制的建立，通过沟通对话能够明确各方争论的实质并促成共识的达成。在移动通讯技术的风险争议中，一些西方国家尝试以风险沟通的方式化解冲突。例如，瑞典于2004至2005年举办了“移动通讯透明论坛”，邀请各方代表进行对话并取得了一定的成效。[23]WHO在2009年发布的《建立关于电磁场风险的对话》提出了建立工作坊进行公共讨论等建议，认为通过沟通对话可以减少冲突与误解。[18]需要指出的是，为了保证风险沟通对话的实质进行，要解决不同主体在知识层面上的“可理解性”问题。也就是说，既要保证普通公众能够理解专业的科技知识与技术原理，又要保证科学专家能够理解其所在学科之外的其他学科或领域的知识，由此沟通对话才不至于沦为各个主体的“自说自话”。在这方面，柯林斯强调了同时掌握专业与社会知识的“互动型专家”(interactive expert)的作用[24](P.28)，认为他们可以作为科学专家与公众间协调沟通的桥梁，因此推动这种互动型专家的培养及其作用的发挥至关重要。

第三，构建基于责任伦理的风险共治行动者网络。新兴科技风险的治理同样涉及异质行动者的关联互动，因此需要推动多主体共同参与风险治理行动者网络的构建。该网络中的主要行动者包括科学共同体、政府监管部门、社会公众、媒体、利益集团以及各种知识、技术、法律、政策等。其中，最重要的是，明确科学、政府与社会主体在新兴科技风险治理中的责任。由于科技风险本质上是一种“人造风险”，源于人的决策选择，而“责任与决定是相关的，做决定者须负责”[25](P.77)，因此，从事科技研发的科学共同体必须坚守“负责任创新”的原则，摒弃“客观中立”形象背后过分的私利追求。在当前大科学时代，政府通过科技产业政策的扶持与大量的财政投入推动新兴科技发展成为包括我国在内的世界主要国家的重要战略选择。在此背景下，政府扮演着“风险制造者”的角色，因此必须为自身的决定承担主体责任，特别是要基于风险预防原则履行新兴科技风险的前瞻性监管责任。就社会公众而言，正是公众对手机等科技产品的消费在客观上推动着技术的发展，人们在享受科技带来的利益改善的同时，无法回避技术发展可能引发的负面后果。因此，社会公众在新兴科技风险治理中的参与不仅仅是一项权利，更是一种责任。

第四，实现基于批判性反思的信任重建。科技的黑箱化本质上是一种“脱域”机制，它将知识与技术从其产生的社会关系与背景中脱离出来，进而抽象化与象征化。吉登斯指出，脱域机制依赖于信任，特别是信任专家系统所使用的专门知识的可靠性。[26](PP.23～24)信任的前提是“无知”，“只有在愚鲁无知的时候，不论是对技术专家所宣称的知识的无知，还是对一个人所依赖的密友的想法和意图的无知，才有对信任的需要”[26](P.78)。一般情况下，科技黑箱的正常运作并不依赖于消费者对其技术原理的理解，而是建立在对科学技术系统的信任之上。然而，这种信任在很大程度上是一种“盲目信任”，基站电磁辐射风险被隐匿表明了这种盲目信任的负面后果。因此，在科学不确定性问题凸显的情况下，盲目信任将难以延续，此时有效的信任机制应当是“批判性信任”，它建立在政府、科学专家与公众在新兴科技风险议题上交流互动与反思的基础之上。只有公众真正建立起对新兴科技发展的批判性审视与反思的意识与能力，其对科技系统与政府监管部门的真正信任才有可能重建，而这种信任的重建将为风险治理行动者网络的构建奠定基础。

随着科学技术的快速发展，现代科技系统的结构与演化机理日益复杂并与经济社会系统高度融合。一方面，科技创新的速度远远超过了法律制度和伦理规范的调适速度，从而使新兴科技的运作缺乏规范和约束；
另一方面，整个社会成为科技创新的“实验室”，从而导致社会公众直面新兴科技可能带来的风险隐患。因此，以生物技术和信息技术为代表的新兴科技在发展过程中往往伴随着各种风险争议甚至冲突，从而对政府管理部门提出新的治理任务。总体而言，有效的治理思路应当是尽可能地实现“创新”与“安全”之间的平衡，既不能过分保守从而妨碍科技创新的正常步伐，又不应过于放纵从而导致社会公众暴露于巨大的灾害风险中。然而，问题的关键在于，如何才能有效地认识新兴科技风险的实质及其可能引发的危害后果，从而准确地界定政府风险治理的范围、强度和手段。

由于新兴科技风险具有复杂性，所以我们应当从科技与社会关联互动的角度对科技风险加以探究。本文选择行动者网络理论视角，以基站电磁辐射健康风险为例，对新兴科技风险问题进行考察。行动者网络理论强调要打开“科技黑箱”以考察科学技术的内部机理及其形成过程，“黑箱”内部是由人与非人等异质行动者构成的复杂的关联网络，而科技风险正产生于这种复杂行动者网络之中。因此，只有遵循打开“科技黑箱”的研究途径，细致地考察新兴科技发展行动者网络的构建过程以及该过程中存在的不确定性、分歧与冲突，才能深入理解科技风险议题的实质与根源，而对基站建设行动者网络的考察正体现了这一点。通过前文考察可以发现，在基站“代言人”使用多种转译策略的情况下，支持基站建设的行动者网络得以成功构建，并促成了移动通讯技术的“黑箱化”。这是5G技术能够得到广泛性支持的重要原因。同时，各种异质性观点与论争的存在对基站建设行动者网络的稳定性构成挑战，也由此形成了“打开黑箱”的重要动力。而当我们“打开黑箱”之后，则会更清楚地看到新兴科技发展过程中的各种不确定性问题，这正是科技风险的实质根源。

除了作为一种经验性的科技风险研究路径或方法外，“打开黑箱”也是新兴科技风险治理的规范性思路。笔者认为，新兴科技风险的有效治理不应采取“简化科学”与“遮蔽风险”的手段，而是应当承认并揭示科技发展过程中知识与技术的不确定性、争议甚至混乱的问题，由此推动全社会对新兴科技议题的深层次讨论和反思，进而构建更具开放性与包容性的风险共治行动者网络。只有对新兴科技进行多主体、多维度的全面审视与权衡，才能促成科技创新、社会发展与公众安全之间的恰当平衡，使科学技术真正服务于人类发展的需要。