我国财政投融资管理体制改革回顾与展望

温来成 王若讷

内容提要：本文回顾了党的十八大以来我国财政投融资管理体制改革取得的重要进展，从探索中国特色的财政投融资集权与分权模式、总结社会主义市场经济条件下的政府职能与政府投资管理体制的关系、概括社会主义市场条件下财政投融资与市场的边界、不断提高财政投融资绩效，以及控制债务风险等方面，总结了我国财政投融资管理体制改革的基本经验，并分析了目前存在的问题。在论述财政投融资在全面建设社会主义现代化国家中重要地位的基础上，本文对党的二十大后我国财政投融资管理体制改革发展的趋势做出展望。

党的十八大以来，我国社会主义市场经济发展进入新阶段，在财政投融资管理体制领域，进行了一系列重大改革，取得了显著成效，有力促进了国家经济社会发展。同时，还面临着一系列新的机遇和挑战，需要进一步总结改革经验，在党的二十大精神指导下，开创财政投融资体制改革的新局面。

（一）国债管理体制改革

1981年，为适应我国改革开放后经济社会发展的需要，国务院颁布《中华人民共和国国库券条例》，恢复了国债的发行，也拉开了国债管理体制改革的序幕。党的十八大以来，随着我国财税体制改革全面深化，国债管理体制也进入全面提速的阶段，主要包括：

1.国债一级市场管理体制改革

首先，进一步完善国债发行体制，保障国债顺利发行。财政部会同中国人民银行分别于2013年、2021年印发《储蓄国债（电子式）管理办法》（财库〔2013〕7号）和《储蓄国债（凭证式）管理办法》（银发〔2021〕20号），对电子式和凭证式储蓄国债的发行方式进行了规范，并于每年末制定《记账式国债招标发行规则》，以规范下一年度记账式国债的发行程序。其次，完善国债承销团管理体制。2012年国务院发布《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），取消了财政部与国债承销团成员资格之间的行政审批关系。2017年财政部会同人民银行、证监会制定并公布《国债承销团组建工作管理办法》（财库〔2017〕145号），对如何组建国债承销团进行了详细规范，至此，我国国债承销团制度日趋完善。在一系列国债管理体制改革推动下，我国国债发行市场蓬勃发展，融资效率稳步提升，2021年我国国债发行额68683.96亿元①数据来源：中华人民共和国财政部，http：//yss.mof.gov.cn/2021zyjs/202207/t20220712_3826574.htm。，为经济社会发展提供了有力的财力支持。

2.完善国债二级市场管理体制

一是国债做市支持机制逐步建立。继2011年建立关键期限国债做市制度以来，2016年财政部会同中国人民银行发布2016年第122号公告、《关于〈建立国债做市支持机制有关事宜〉的通知》（财库〔2016〕154号），在全国银行间债券市场建立了国债做市支持机制，为保障国债二级市场持续性运行，提高国债流动性发挥了重要作用。二是衍生品市场稳步发展。随着我国国债现货市场逐步发展完善，2013年9月中国金融期货交易所首次推出5年期国债期货，并紧随其后推出了10年期和2年期国债期货，有力推动了我国国债衍生品市场发展。近年来，我国国债期货市场规模稳步增长，根据相关统计数据，2021年国债期货市场成交量2505.23万手，持仓量319070手，相较于2020年分别增长4.23%和58.31②数据来源：中国金融期货交易所，http：//www.cffex.com.cn/sj/yearlymarketReport/2021/2021YearlyMarketReport.pdf。。国债衍生品市场建设，既满足了投资者套期保值、价格发现的需求，也联通了国债现货市场和期货市场，提高了标的债券的流动性，对完善建设我国国债市场具有重要意义。

3.编制和发布国债收益率曲线

国债收益率曲线作为市场化利率体系中的重要基准利率，一直以来都是国债市场改革的重点之一。2013年党的十八届三中全会决议提出 “健全反映市场供求关系的国债收益率曲线” ，国债收益率曲线建设进一步提速。2014年财政部首次发布中国关键期限国债收益率曲线，主要包括1、3、5、7、10年五个关键期限国债。在此基础上，2015年、2016年、2021年先后加入了3个月、6个月、30年以及2年期国债收益率，建立起了较为完善的国债收益率曲线。

4.国债市场对外开放程度进一步提高

2013年，《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》③详见：中国人民银行会同中国证监会与外汇管理局《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》（中国证券监督管理委员会令90号）以及《中国人民银行关于合格境外机构投资者银行间债券市场有关事项的通知》（银发〔2013〕69号）。等政策，明确将合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）引入银行间债券市场，但对其准入资格和投资债券额度进行了限制。2016年中国人民银行发布第3号公告④详见：《中国人民银行公告〔2016〕第3号》，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3021203/index.html。，这份公告进一步拓展了符合条件的境外机构投资者范围，并取消了境外投资者的投资额度限制。2017年6月，中国人民银行出台《内地与香港债券市场互联互通合作管理暂行办法》（中国人民银行令〔2017〕第1号）正式启动 “债券通” 机制，进一步拓宽了境外机构投资我国国债市场的渠道。2022年三部委联合发布《关于进一步便利境外机构投资者投资中国债券市场有关事宜》（中国人民银行中国证监会国家外汇管理局公告〔2022〕第4号），进一步简化了境外机构投资者的投资程序，并将可投资范围扩展到交易所债券市场。截至2021年末，境外机构、基金类机构持有我国记账式国债39858.83亿元，较2020年增长17.24%。我国国债市场对外开放程度达到了新高度。

（二）地方政府融资管理体制改革

我国地方政府融资管理体制经历了 “国债转贷地方” “融资平台融资” “地方政府债券发行试点” 等一系列实践探索，2014年随着新《预算法》的修订和颁布，地方政府融资管理体制建设正式进入了一个新阶段。

1.赋予省级地方政府发行债券的权力

修订后《预算法》规定地方政府经济建设资金不足的部分，可以通过发行债券的方式解决。而发行地方政府债券的权限主要由省级政府行使，市县政府如需要发行债券，则由省级政府代发。地方政府发债总额，由国务院报请全国人大或常委会审批。我国对地方政府债券发行实行余额管理。国务院在全国人大审批的限额内，部署财政部根据各地区财力状况、债务余额、还本付息数额等情况，给各个省、自治区、直辖市分配和下达发债限额，省级财政部门采用大体相同的方法给各市县分配发债限额，经省级政府批准后下达执行。目前地方政府债券分为一般债券和专项债券。一般债券纳入一般公共预算管理，其还本付息由税收等一般公共预算收入偿还，主要用于公益性项目资本支出，发债时没有对应的建设项目。专项债券纳入政府性基金预算管理，主要用于有一定收益的公益性项目资本支出，要求用项目收益偿还债券本息。

2.完善地方政府债券种类管理体制

一是地方政府债券期限结构日趋合理。自新《预算法》修订以来，财政部先后发行了财库〔2015〕64号、财预〔2015〕154号、财库〔2015〕83号以及财预〔2016〕155号等多项文件①详见：《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）、《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），以及《地方政府专项债务预算管理办法》（财预155号）。，对一般债券和专项债券的期限结构进行了限制，按照相关要求，一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，单一期限债券发行规模不得超过当年一般债券发行规模的30%，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，其中7年期和10年期债券的合计发行规模不得超过当年专项债券发行规模的50%。2018年财政部发文《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号），新增2年、15年和20年期一般债券，15年和20年期专项债券，且取消7年期以下（不含7年期）一般债券的发行规模上限设定，本次调整实现了专项债券与一般债券期限类型的统一。2019年国务院发布《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，以及2020年财政部发布《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2018〕43号），全面取消债券期限规定，强调地方政府合理确定债券期限结构，这不仅能够更加合理地满足地方经济社会发展的资金需求，也可以有效平滑地方政府偿债压力，降低地方政府债务风险水平。二是专项债券适用范围更加广泛。专项债券是地方政府债券的主导品种，在满足地区公共产品供给、缓解地方政府财政资金压力、稳定区域经济发展等方面发挥了重要的作用。为进一步增强地方政府专项债券在经济建设和民生服务领域的投资效应，财政部先后发布了财预〔2017〕62号、财预〔2017〕97号、财预〔2018〕28号、财预〔2020〕94号，以及财办预〔2021〕29号等文件①详见：《地方政府土地储备项目债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理》（财预〔2018〕28号）、《关于加快地方政府专项债券发行使用相关工作的通知》（财预〔2020〕94号），以及《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）。，将专项债券的适用范围由土地储备、棚户区改造、轨道交通逐步扩展到交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程等九大领域，范围覆盖地方政府公共服务供给的大部分领域。三是融资组合方式创新。为充分调动社会资本的积极性，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，鼓励金融机构为符合标准的专项债券提供配套融资支持，即 “专项债券+市场化融资” 。

3.完善地方政府债券限额、信息披露和绩效管理等体制

为更进一步补充和完善地方政府新增债务限额管理体制，解决新增限额合理分配问题，2017年财政部发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）要求各省（市）依据自身财力状况、债务风险等因素量化新增限额分配。在债券信息披露方面，2019年财政部办公厅下发《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办预〔2019〕364号），要求各省（市）在发行地方政府新增专项债时，需增加披露项目信息，以表格形式展现项目核心信息。在绩效管理方面，2021年，为进一步加强对地方政府专项债券项目资金的绩效管理，提高资金的使用效益，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），要求从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理以及评价结果应用五个方面，对专项债券项目资金进行管理。

（三）财政投资管理体制改革

1.更加明确界定政府投资范围

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出，应合理界定政府投资范围，包括政府投资建设项目与社会投资建设项目以及中央政府与地方政府间关于投资事权的合理划分，明确政府投资应主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出进一步明确政府投资范围。在此基础上，2019年国务院颁布《政府投资条例》（国令第712号），强调政府投资项目的非经营性，明确政府投资应投向以非经营性项目为主的公共领域。此外，《政府投资条例》还要求建立政府投资范围定期评估调整机制。

2.简化政府核准投资审批程序

一是简化投资项目审批制度。自2004年《国务院关于投资体制改革的决定》开始实施项目审批制度改革，实行核准制和备案制，并制定《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。国务院分别于2013年、2014年、2016年对国家核准目录进行修订，累计削减中央政府层面核准的企业投资项目90%左右①数据来源：《国务院印发〈政府核准的投资项目目录（2016年本）〉》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/20/content_5150692.htm。。二是简化投资项目审查制度。2014年，国家发改委颁布《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会第11号令），进一步简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容，采取项目 “审查外部性+了解内部性” 的策略，保证企业的投资自主权。

3.政府投资模式创新

根据《政府投资条例》等政策规定，政府投资资金应主要投向非营利性的公共领域，但由于政府投资资金有限，政府投资与社会投资相结合的模式成为重要选择。我国对政府与社会资本合作（PPP）模式的探索可以追溯到改革开放初期，党的十八大以来，在政府投资支持等一系列政策指导的作用下，例如财金办〔2017〕92号、发改投资规〔2019〕1098号、财金〔2019〕10号以及财政企函〔2020〕1号等②详见：《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金办〔2017〕92号）、《防止社会资本过度投资导致项目无法实施》（发改投资规〔2019〕1098号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函〔2020〕1号）。，我国PPP市场实现了规范有序的发展。截至2022年8月末，财政部PPP管理库存项目10292个，投资金额16.43万亿元③数据来源：财政部政府和社会资本合作中心，https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/project-Public。，PPP已然成为我国政府引导社会投资的重要模式，在调动社会投资积极性、加强地区经济社会薄弱环节建设、促进投融资体制改革等方面发挥了积极作用。同时，政府投资基金作为一种市场化方式使用财政资金的新模式，可以分为产业引导基金、创业投资基金以及其他类基金。2015年财政部发文《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210）对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、监督管理等方面进行了规范。政府投资模式的创新还包括基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。2020年《中国证监会 国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），标志着REITs试点工作正式展开，进一步推动了基础设施融资市场化、规范化发展。

党的十八大以来，我国在财政投融资体制领域推行了一系列重大改革，有力促进了我国社会市场经济的发展和管理体制的完善，在建设中国特色社会主义道路方面，积累了宝贵的经验。

（一）探索中国特色的财政投融资集权与分权模式

我国作为14亿人口的大国，各地经济社会发展不平衡，区域特征明显，如何解决财政投融资管理体制中的责权利划分，在中央与地方之间平衡集权与分权的关系，是现阶段建设中国特色社会的重要议题。党的十八大以来，一方面我国通过新《预算法》的修订与实施，依法赋予地方政府发行地方政府债券的权力，并在债券期限结构、还本付息方式等方面逐步下放管理权限。同时，将地方政府债券发行总额管理以报请全国人大或常委会审批的方式，由中央管控。各省市自治区发债限额由财政部分配，报请国务院批准后下达，并将发债权只赋予了省级政府，要求省级党委、政府对地方政府债务管理负总责。这样，较好地处理了集权与分权的关系，分权调动地方政府积极性，适度集权保障中央政府的宏观调控能力。

（二）不断总结社会主义市场经济条件下政府职能与政府投资管理体制的关系

随着我国社会主义市场经济的发展，财政投融资体制改革不断深入，政府职能与政府投资关系日趋明晰。2019年《政府投资条例》明确政府投资以非经营性项目为主的公共领域，即政府投资的重点是市场不能有效配置资源的领域。政府通过财政投资行为对市场发挥宏观调控功能，助力市场机制在资源配置中发挥决定性作用。这表明在政府投资领域，我国政府职能由计划经济时期生产要素的直接配置者，已转向了社会主义市场经济条件下的宏观调控者，完成了市场投资主体的转换。

（三）不断探索和总结财政投融资与市场的边界

为充分发挥财政投融资的引导效应，激发市场投资活力，我国在财政投融资体制改革进程中坚持不懈探索和总结财政投融资与市场之间的边界。对于完全竞争性领域，企业为投融资主体；
在义务教育、公共卫生等纯公共物品供给领域，政府为投融资主体；
在供电、供水、供气、高速公路等准公共物品领域，政府与社会合作模式不断创新，如PPP模式、政府投资基金、REITs，这些实践探索有利于进一步总结社会主义市场经济条件下政府投融资与企业投融资的关系，厘清政府与市场的边界，充分发挥市场机制与政府宏观调控各自的优势，提高全社会资源配置效率，促进社会主义市场经济健康发展，探索中国特色社会主义道路。

（四）不断提高财政投融资绩效，控制债务风险

伴随着我国财政投融体系不断完善，地方政府债务规模增长较快。截至2021年末，我国地方政府一般债务余额13.77万亿元，地方政府专项债务余额16.70万亿元①数据来源：2021年全国财政决算，http：//yss.mof.gov.cn/2021zyjs/。，总规模较2020年增长了18.74%。为加强对地方政府债务风险的控制，党的十八大以来，我国财政投融资体制改革加强了预算绩效管理体系建设。例如，2021年财政部印发财预〔2021〕61号文件，要求从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理以及评价结果应用五个方面，加强对专项债券项目的绩效管理，以提高项目经济社会效益，确保按期偿还本付息，从根本上防范财政投融资风险。

（五）财政投融资法律制度建设不断加强

依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，党的十八大以来，我国在积极推动财政投融资体制改革的同时，不断加强相关法律制度建设。例如，新《预算法》赋予地方政府举债融资的权利；
《政府投资条例》规范政府财政投融资行为。财政部、国家发改委等主管部门颁发了一系列关于地方政府债券、政府与社会资本合作（PPP）、政府投资基金、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等领域的规章制度，有力促进了财政投融资体制改革和发展，为财政投融资活动创造了良好的制度条件。

如前所述，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府投融资管理体制改革取得了显著成绩，为我国财政管理体制、行政管理体制改革作出了重要贡献。同时，也面临一系列新挑战。

第一，地方政府债务风险有待进一步降低。随着我国财政投融资体制改革的深化，一方面，地方政府融资模式更加丰富多样，为地方经济社会发展提供了有力的资金支持。另一方面，也不可避免造成了地方政府债务规模的迅速扩张。如何有效控制地方政府债务风险及系统性金融风险，将是我国继续深化财政投融资体制改革的重要任务。

第二，政府与市场的投资边界有待进一步厘清。虽然经过多年调整，我国政府投资配置基本以市场失灵的公共领域为主，但是在实践中，政府投资在公共领域中缺位、在竞争性领域未完全退出的问题依然存在。例如，对教育、医疗、社会保障等公共服务的供给，无法满足当前的公共需求水平，但在供水、供电等具有稳定收益的基础设施项目中，政府仍为投资主力。这就需要继续厘清政府与市场的边界，进一步转变政府职能。

第三，财政投融资管理法律制度需要进一步加强。目前涉及财政投融资管理的法律制度除新《预算法》外，主要是行政法规和部门规章。实际上财政投融资管理活动主要依靠财政部、国家发改委、人民银行、证监会等主管部门发布的部门规章为主，存在不规范、稳定程度低、法律效力不高等问题，给财政投融资管理带来了诸多困难。财政投融资巨额的资金收支，与现有法律制度的保障能力不相匹配。

第四，财政投融资管理体制有待进一步完善。在融资管理体制方面，修订后的新《预算法》赋予了省一级限额内发行地方政府债券的权利，但实际资金使用主体却是市县一级政府，这导致了资金供需不匹配的现象。部分市县一级政府分配的债务发行额度无法满足实际经济发展需求，可能出现变相举债等问题。省、市、县各级政府的责权利还需要进一步厘清。在财政投资管理体制方面，现行《政府投资条例》尚未完全解决各级政府间政府投资管理权限的划分问题。

当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。同时，改革发展所面临的国际环境更加严峻复杂，逆全球化浪潮泛起。面对复杂多变的国内外形势，以及来自各方的风险挑战，财政支持国家经济社会发展的任务十分艰巨。因此，我国亟需加快财政投融资管理体制改革的步伐，服务国家发展战略。

（一）筹集建设资金

我国已经是世界第二大经济体，但人均GDP尚未达到高收入国家下限标准，与发达国家相比还有较大差距，在今后几十年内，发展仍是第一要务。国家现代化建设需要巨额资金。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，未来我国将继续统筹推进基础设施建设，加快构建系统完善、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施。根据相关测算， “十四五” 时期，预计建成总规模40万公里的公路网，投资需求约4.1万亿元①详见：《国家公路网规划（2013年-2030年）》（发改基础〔2022〕1033号）以及国新办《国家公路网规划（2013年-2030年》情况发布会内容，http：//www.china.com.cn/zhibo/2013-06/20/content_29156282.htm。。重点推进150项重大水利工程建设，总投资需求约1.29万亿元②详见：防汛抗旱和重大水利工程建设国务院政策例行吹风会内容，http：//www.mwr.gov.cn/hd/zxft/zxzb/fbh2020 0713/。。在公共物品供给方面，仅靠税收，规费等常规收入，资金显然是不够的。在风险可控的前提下，还要利用国债、地方政府债券等形式为国家建设筹集资金，并努力提高资金使用绩效，加快国家现代化建设步伐。同时，利用PPP、政府投资基金、REITs等手段，撬动一部分社会资本参加公共物品供给，提高公共物品的规模和效率。

（二）发挥财政投资宏观调控功能，优化国民经济结构

在社会主义市场经济条件下开展现代化建设，市场机制在资源配置中发挥决定性作用，但是也离不开政府的宏观调控，政府投资则是国家宏观调控的重要手段之一，发挥着 “四两拨千斤” 的作用。在产业结构方面，需要政府投资引导高新技术产业、新兴战略性产业发展，提升我国产业的国际竞争力，实现高质量发展。在区域经济方面，政府投资缩小区域之间、城乡之间的发展差距，走持续、协调、共同富裕的道路。同时，利用政府投资引导市场供求关系，达到社会总供给与总需求之间的平衡。这些都是我国现代化建设必须解决的重大问题。

（三）调动各级政府财政投融资积极性

我国是一个14亿人口的大国，需要通过财政投融资调动各级政府的积极性，共同完成国家现代化建设大业。就各级地方政府而言，通过财政投融资活动，充分发挥本辖区资源禀赋和市场优势，发展特色经济，促进社会全面发展，提高人民福利水平。且在中央政府指导下，积极开展区域合作，取长补短，防止恶性竞争。就中央政府而言，通过财政投融资活动，加强中央政府的宏观调控能力，不断优化国民经济结构，保持社会总供给和总需求的平衡，提高资源配置效率，为各地区经济社会发展创造良好的条件。

如前所述，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，仍需要财政投融资发挥其政策功能，服务于国家现代化建设大局。根据目前财政投融资体制改革发展中存在的问题，在今后较长一段时间内，其深化改革的领域主要包括：

（一）有效管控地方政府债务风险，充分发挥其融资功能

加快地方政府投融资平台转型，控制地方政府隐性风险增长。进一步调整地方政府债券发行结构，降低专项债券比例，管控专项债券增长过快产生的风险。提高地方政府债券发行的市场化水平，发挥利率、价格等市场机制对地方政府债务风险的提示、抑制功能。进一步扩大地方政府债券投资者的队伍，降低商业银行过高的持有比例。改进债券发行、偿还方式，择机降低债务高风险地区的风险等级，逐步恢复其正常的融资能力。完善政府债券二级市场，增加地方政府债券期货等新品种，便利投资者，也有利于扩大债券发行。

（二）进一步明晰政府投资与企业、个人投资的边界，划清政府与市场的关系

以《政府投资条例》为基础，在总结我国政府财政投融资实践的基础上，逐步分类别、分行业建立政府投资项目清单、目录，以及管理制度、指导性规范，进一步明确政府投资的范围，政府与社会资本以PPP、财政投资基金、REITs等方式合作的领域，以及政府投资不宜进入的领域，或者禁止投资的领域，以进一步完善中国特色社会主义市场经济条件下的政府职能，实现政府调控与市场配置的最佳结合，成为中国特色道路的重要探索。

（三）努力提高财政投融资绩效，高质量推进国家现代化建设

首先，加强政府债券资金建设项目全生命周期绩效管理，提高资金使用绩效。地方政府专项债券建设项目绩效管理要保障还本付息。加强国债、地方政府一般债券建设项目绩效管理，保障项目达到预期的社会效益、生态效益，能够促进国家经济社会发展，从总体上培养税源，提高政府偿债能力。目前国债最长期限为50年、地方政府债券最长期限30年，通过债券项目绩效管理，提高项目建设质量，建设优质公共资产，实现代际之间负担公平。其次，加强政府投资项目全生命周期的绩效管理，提高资源配置质量。根据我国政府投资项目的实际情况，在绩效管理中需要进一步提高财政投资决策的科学化、民主化程度，提高居民参与政府投资决策的程度，增强政府投资信息透明度，广泛接受社会监督，提高投资绩效，防止对民间投资形成挤出效应，提高全社会资源配置效率，高质量推进国家现代化建设。

（四）优化各级政府财政投融资管理权限，调动中央与地方两个积极性

在政府融资领域，进一步明确省市县各级政府的权责利关系，省级党委政府负总责，落实市县政府的项目建设责任，以及所举借债务的偿还责任。条件成熟时，在经济条件较好、债务风险较低、行政管理能力较强的市县开展自主发债试点。协调国债与地方政府债券发行关系，逐步调整地方政府债券余额大于国债余额的状况，加强中央政府的融资能力和转移支付能力。在政府投资领域，进一步明确划分县级以上各级政府投资管理权限。

（五）完善财政投融资法律制度，为国家现代化建设优化制度环境

首先，在总结我国财政投融资实践的基础上，将财政部、国家发改委、人民银行等部门发布的国债、地方政府债券、PPP、政府投资基金、REITs等领域的部门规章制度等规范性文件，上升为由国务院颁发的行政法规，提高财政投融资管理制度的法律层级，解决部门规章不规范、不稳定，效力低的问题，巩固财政投融资体制改革和发展的成果。其次，在条件成熟时，在行政法规的基础上，由全国人大颁布《财政投融资基本法》《政府投资法》《政府债券管理法》等国家正式法律制度，规范财政投融资行为，满足国家现代化建设需要。