乡村振兴地方立法的功能价值定位——以《河北省乡村振兴促进条例》为例

马 涛（河北省司法厅）

民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴关涉中华民族伟大复兴战略全局。乡村振兴战略的实施离不开法治的引领、规范和保障。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）颁布实施，标志着乡村振兴战略迈入有法可依、依法实施的新阶段。截至2022年9月底，湖北、江西、广东等16个省份出台了本省乡村振兴促进条例；
2022年9月28日，河北省十三届人大常委会第三十三次会议表决通过了《河北省乡村振兴促进条例》（以下简称《条例》），自2023年1月1日起施行。本文拟以《条例》为例，阐述分析乡村振兴地方立法的时代背景及其在推进乡村振兴战略实施中的价值功能定位与彰显的地方特色，希望能对更好地发挥地方立法在乡村振兴战略实施中的保障和推动作用有所裨益。

实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作作出的重大战略部署。习近平总书记高度重视乡村振兴，发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示，深刻阐释乡村振兴重大意义，明确战略举措和工作重点。党中央、国务院先后印发指导性文件、制定专门规划，为实施乡村振兴战略提供政策支持和有力指导，并多次强调乡村振兴法治保障，提出抓紧研究制定乡村振兴法，要求各地结合实际制定促进乡村振兴的地方性法规和政府规章。2021年，《乡村振兴促进法》颁布实施，栗战书委员长在《乡村振兴促进法》实施座谈会上再次强调“有立法权的地方要在乡村振兴促进法的总体框架下，结合地方实际，及时制定配套法规，完善乡村振兴的地方立法”。作为新时期“三农”工作的总抓手，地方在推进乡村振兴战略实施过程中迫切需要立法的规范、引导、促进和保障。从法治需求来看，各地积极推进乡村振兴战略实施，对本地乡村振兴战略目标、任务、要求、推进措施等都通过政策文件的形式进行了明确规定，但鉴于政策的时效性、不连续性，乡村振兴战略全面实施还需要有力的地方性法规制度保障，但各地“三农”领域相关立法较为分散、不够系统全面，尚不能满足乡村振兴战略实施的法治要求，需要及时制定具有宏观指导性、体现本地特点的乡村振兴地方性法规。从工作实践来看，各地在乡村振兴实践探索中积累的好经验、好做法，需要通过地方立法方式予以制度化，为复制推广提供法律依据，同时也亟须通过地方立法解决乡村振兴推进中存在的难点问题。综上，有必要制定一部专门的乡村振兴地方性法规，从法规制度层面总结实践经验，补齐短板弱项，将本地行之有效的“三农”工作政策法定化，以增强其刚性执行力，确保乡村振兴战略实施的稳定性、连续性，助力乡村振兴行稳致远。

乡村振兴地方立法应按照上位法要求，定位为促进型立法，通过对地方各级人民政府及其有关部门在推进乡村振兴工作中的职责和任务予以明确，通过法定的鼓励性手段和扶持措施，促进多方主体参与乡村全面振兴。笔者认为，乡村振兴地方立法的功能价值应当主要体现在以下几个方面。

（一）对上位法予以具体细化。鉴于《乡村振兴促进法》作为促进型法律，激励扶持类规范、宣示宣言类规范较多，行为指引性强，为确保其能够在各地全面有效实施，乡村振兴地方立法应结合本地实际，对上位法进行具体细化，增强其针对性、实操性和执行力。如《条例》结合河北省实际，在产业发展、城乡融合等多个方面均结合本地实际进行了细化实化，在产业发展方面，要求严格落实粮食安全责任制，保障农民种粮收益，对耕地保护、种子资源保护等粮食生产保障要素作出规定；
要求推动现代都市型农业和特色高效农业加快发展，因地制宜发展乡村新产业新业态，推进新型农业经营主体与农民建立利益联结机制；
在城乡融合方面，从城乡融合发展角度对农村民生保障改善相关内容进行规定，要求基础设施建设城乡统筹，优先发展乡村教育事业，加强乡村医疗卫生服务，建立健全城乡统筹的社会保障制度，并对发展农村养老、促进农民工就业创业、鼓励农民消费等内容予以具体细化。

（二）固化乡村振兴政策规定。乡村振兴地方立法旨在贯彻落实党中央关于乡村振兴战略决策部署，将地方行之有效的乡村振兴政策及具体实践中的经验做法法定化。①李蕊：《乡村振兴地方立法的逻辑进路》，《地方立法研究》，2022年第1期。近年来，各地结合本地实际认真贯彻落实乡村振兴战略，先后出台一号文件、乡村振兴战略规划、关于加快推进人才振兴若干措施等政策文件，对实施乡村振兴战略进行总体设计和阶段谋划。为确保乡村振兴战略实施的稳定性、连续性和常态化，需要将这些政策措施转化为法律规范，通过地方立法固化下来。如《条例》加强粮食安全保障，将省委、省政府《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》中关于稳定粮食播种面积、提高粮食单产量以及开展粮食节约行动等政策措施上升到立法层面；
为推动农业产业高质量发展，《条例》将本省实施农业产业项目招商政策固化下来，要求加强农业全产业链招商，引进产业链头部企业以及上下游配套企业，推动成规模、高质量的农业项目建设；
为进一步强化规划在乡村振兴中的引领作用，《条例》将《河北省乡村振兴战略规划（2018—2022）》中关于加强规划管控规定上升到立法层面，专设规划引领一章作出规定等。

（三）解决乡村振兴难点问题。各地认真落实党中央、国务院决策部署，乡村振兴推进工作取得了明显成效，但仍存在一些短板弱项，如农业产业发展质量还不够高，乡村人才匮乏、人才留不住，农村文化传承、转化和利用不足等。这都需要我们结合本地实际，在乡村振兴地方立法中予以回应解决。《条例》坚持鲜明的问题导向，聚焦解决乡村振兴推进过程中存在的问题：针对乡村人才匮乏、人才留不住问题，《条例》在“人才支撑”专章中对建立完善乡村人才引进机制和政策作出规定，要求为引进人才在落户、居住、子女入学、社会保障等方面提供便利，同时对加大农业科技人才培养引进力度、加强高素质农民队伍建设、建立健全乡村工匠培养机制、加大农村教师培养力度、加强乡村卫生健康人才队伍建设等作出规定；
针对农民反映强烈的农村厕所和垃圾污水处理等问题，《条例》分别对厕所改造、农村垃圾、污水治理单设条款作出具体细化规定，要求深入推进农村厕所革命，推进农村垃圾无害化处理和资源化利用，分类分区推进农村生活污水无害化处理，加强黑臭水体治理等；
针对农村文化传承、转化和利用不足问题，《条例》明确要坚持以社会主义核心价值观为引领，弘扬西柏坡精神、塞罕坝精神等，培育新时代燕赵优秀文化，提高农民精神风貌和乡村文明程度；
加强农业文化遗产和非物质文化遗产保护，挖掘农村优秀传统文化，加强历史文化名镇名村、传统村落、民族村寨、农业遗迹的保护等；
针对因国际形势和疫情影响导致肥料等农资供应不畅问题，《条例》要求加强化肥、农药、农用柴油等农资生产供应的协调指导和质量监督，畅通农资保供运输通道，保证农资供应充足，满足农业生产需求；
针对受农民外出务工等影响导致部分耕地撂荒土地浪费问题，《条例》要求加强撂荒土地治理，明确耕地撂荒连续两年以上的，在不改变原土地承包关系的情况下，农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组有权要求其在一定期限内复耕，无正当理由逾期不复耕的，可以协调他人耕种或者集体代管；
停止向撂荒耕地承包经营权人发放相关农业补贴等等。

（四）实现农村改革于法有据。习近平总书记指出，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据。乡村振兴的全面顺利推进，需要大量的改革举措予以保障，为确保这些重大改革于法有据，亟须通过立法的形式将这些改革举措固定下来，从而形成明确且具有普遍约束力的制度体系；
同时，这些改革举措还涉及广大农民和农民专业合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体的利益，改革持续深入推进势必带来参与主体角色的重新定位和利益的调整，进而使乡村振兴在政府与社会力量合作、传统农业与现代农业衔接等方面面临更加复杂的价值判断和利益平衡。通过地方立法的形式，将乡村振兴各方参与主体的权利和义务确定下来，可以为其提供更加稳定的心理预期和行动导向，也可以为“三农”相关领域矛盾、纠纷的解决提供必要的指引，降低相关改革举措推行的阻力。②朱智毅：《论乡村振兴立法的功能定位与基本原则》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2020年第2期。《条例》将国家关于农村产权相关制度改革、农业支持保护政策以及农村供销社、农垦改革等多项改革举措通过地方立法形式进一步具体明确。

通过立法的形式对地方治理的特殊问题进行阐释和表达，发挥地方特殊优势、解决地方特殊矛盾，总结彰显本地特色治理的有益经验，是地方立法之灵魂，也是其蓬勃生命力之所在。③封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》，2021年第6期。若没有地方特色，地方立法也就丧失了其存在的价值。④周旺生：《立法学》，法律出版社 2004 年版，第 220 页。乡村振兴地方立法最重要的功能价值，就是从本地农业农村发展实际出发体现本地特色，从各地出台的乡村振兴促进条例规范内容来看，总体上彰显了当地特色。例如，上海市出台的乡村振兴促进条例专门设立农村集体经济发展、崇明世界级生态岛建设两个专章，较好地体现了国际化大都市乡村振兴工作的特点；
吉林省作为我国产粮大省，在该省乡村振兴促进条例中着重贯彻国家粮食安全保障要求，以专章形式凸显了粮食安全保障在乡村振兴发展中的地位。《条例》紧贴河北省实际，凸显地方立法特色，为乡村振兴战略在河北全面实施提供有力的法治保障。

（一）专设脱贫巩固章节。习近平总书记指出，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼。河北省作为农业大省，截至2020年年底，全省62个贫困县、7746个贫困村和现行标准下232.3万农村建档立卡贫困人口全部脱贫，巩固脱贫攻坚成果任务异常繁重。《条例》专设脱贫巩固一章作出规定，要求过渡期内主要帮扶政策保持总体稳定，确保不出现规模性返贫；
建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对有返贫致贫风险农户进行精准监测，及时开展帮扶；
巩固“两不愁三保障”成果，对农村教育帮扶、医疗健康帮扶、住房和饮水安全保障均作出规定；
加强产业就业帮扶，要求实施农业特色产业提升工程，完善联农带农机制，统筹用好乡村公益岗位，支持帮扶车间发展，扩大以工代赈实施范围，落实生态护林员政策，促进脱贫人口就业增收；
要求建立健全易地搬迁后续扶持机制，完善易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务，加大安置区配套产业培育力度，开展搬迁群众就业帮扶，加强安置区社会治理，促进搬迁群众安居乐业。

（二）与京津冀协同发展相融合。京津冀协同发展战略实施后，河北主动对接京津、服务京津，同时将乡村振兴与京津冀协同发展战略相融合，三地在乡村产业、生态等领域协同发展取得明显成效。《条例》努力为其提供制度保障：要求加强与北京市、天津市等周边省份的协作，推进区域乡村产业、人才、文化、生态、技术、基础设施等方面协同发展；
支持环京津地区发展现代都市型农业、休闲农业，培育建设优质果蔬和畜禽生产基地，增加优质农产品供给，提升服务京津高端化、多元化消费需求的能力；
鼓励依托京津人力资源市场深化劳务协作，组织开展职业技能培训和劳务输出；
加大对农业科研人员培养引进力度，要求各级人民政府利用京津驻冀农业试验基地等平台，引进高层次专家参与重大农业科技研发。

（三）通过立法固化本省做法。一是“五位一体”村级组织体系建设。2018年农村“两委”换届后，河北省创新乡村治理方式，要求各地建立村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织、村综合服务站“五位一体”村级组织体系，2020年全省实现全覆盖，实施效果良好。《条例》将该做法上升到立法层面，并突出基层党组织作用，规定健全完善村党组织领导下的村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织、村综合服务站各尽其职、多方协同的村级组织体系。二是美丽庭院示范创建。为贯彻省委、省政府关于农村人居环境整治要求，近年来，河北省妇联组织立足“系统创新、干在实处”，创造性地开展了以“人美、院美、室美、厨厕美、村庄美”为主要内容的美丽庭院创建，省市县乡村五级妇联组织上下联动、同抓共促。《条例》固化此做法，要求加强美丽庭院示范创建，各级妇联组织引导广大妇女积极参与美丽庭院示范创建。三是建立农业科技专员制度。围绕保障粮食安全，启动实施粮食生产“科技壮苗”行动，河北省组建粮食生产科技专员队伍，在137个产粮大县成立科技服务团，在1766个乡镇设立科技服务站，为4.5万个行政村每村选派一名粮食生产科技专员，采取“1+N”包村联户制度，为农户提供全程全链条技术指导服务。《条例》将该做法上升到立法层面，要求建立健全农业科技专员制度等。

（四）紧贴河北区位实际。一是充分利用河北省资源优势推进新产业新业态发展，充分利用当地农业资源，依托西柏坡、塞罕坝等红色资源，长城、大运河、名城名镇名村等文化资源，太行山、燕山、坝上、白洋淀、衡水湖、滨海等自然资源，推动农业与旅游、教育、康养等产业融合，鼓励、扶持发展红色旅游、休闲旅游、冰雪旅游、养生养老、创意农业、研学体验等乡村新产业新业态；
二是统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，要求推进太行山、燕山、坝上、平原、沿海等地区植树种草，改善乡村生态环境；
三是加强地下水超采综合治理，河北省水资源严重短缺，人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/7，近年来河北强力推进地下水超采综合治理成果显著，全面推进全社会节水行动。《条例》对此作出规定，要求推动节水农业和旱作农业发展，加强地下水超采综合治理，推进黑龙港流域、坝上地区等地下水严重超采区域实施轮作休耕、旱作雨养。

（五）细化实化各级各部门工作职责。乡村振兴战略全面有效实施，很重要的方面是各级政府及其有关部门必须发挥引领、推动和支持作用并履行好相关职责。为防止实施中部门之间相互推诿扯皮，《条例》在上位法基础上，进一步明确权力边界，理顺职能分工，细化实化各级政府及其部门职责：一是将推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴和城乡融合发展相关工作进行分工，细化到县级以上人民政府农业农村、乡村振兴、林业草原、粮食和物资储备、供销等24个具体职能部门；
二是厘清了省、市、县三级政府及其有关部门在乡村振兴产业发展方面具体职责，比如，在加快发展现代都市型农业方面，要求省人民政府及其农业农村部门打造特色优势产业集群，推进农业结构调整，稳步发展蔬菜、果品、中药材、食用菌等优势产业，县级以上人民政府重点立足区位优势和资源禀赋发展壮大特色优势产业，推进现代农业园区和农业产业强镇建设，在种业振兴方面，要求省、设区的市人民政府及其农业农村、科技等部门编制实施现代种业发展规划，鼓励、扶持特色优质良种培育和关键技术攻关，培育发展壮大具有自主研发能力和知识产权的现代种业企业。

（六）强化监督检查。中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议强调，加强对乡村振兴重点项目推进情况监督检查。为确保乡村振兴战略有效实施，必须层层压实责任，采取监督检查方式，确保各项目标任务完成。《条例》进一步加大监督检查力度，推动工作落实。一是要求县级以上人民政府利用重点工作督查、专项督查、执法检查等方式，对下一级人民政府乡村振兴促进工作情况开展监督检查。列举了发展改革、财政、自然资源、人力资源和社会保障、农业农村等10个部门，要求其按照各自职责，对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效、生态环境保护、土地管理、农业节水、农业面源污染防治与种子、农药、肥料、兽药、饲料等农业生产资料质量和农产品质量安全及农村住房建设、历史文化名镇名村、传统村落保护等情况实施监督。二是充分发挥纪检监察部门监督作用，要求各级纪检监察机关加强对全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化重点任务落实情况的监督。三是接受社会监督，明确乡村振兴工作接受社会监督，要求有关单位对公众举报及时调查核实，依法予以处理。四是强化责任追究，列举了未按照规定编制、修改乡村振兴规划等九种情形，明确各级人民政府及有关部门工作人员存在所列九种情形之一的，上级机关或者主管部门应当责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。