巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的对策研究

鞠 端

（中共南阳市委党校，河南 南阳 473056）

当前，脱贫攻坚已经取得决定性胜利，“十二五”进入开局之年，乡村振兴战略正式实施，目前正是巩固脱贫攻坚成果和稳步实施乡村振兴战略的关键节点。“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标”。

1.1 与脱贫攻坚相比，乡村振兴覆盖范围更广

脱贫攻坚工作的对象主要是贫困地区贫困人口，包括贫困县、贫困乡、贫困村，特别是贫困户。而乡村振兴所涉及的目标人群是全部农村人口，没有东西部地域差别，没有贫困地区与非贫困地区差别，涵盖了所有县市、所有农村、所有农民。

对于非贫困县、非贫困村来说，乡村振兴工作对象的范围变化不大，更多的是工作重点和内容侧重的差别。就贫困地区而言，脱贫攻坚工作目标主要聚焦于农村贫困村和贫困户。乡村振兴实施以后，工作范围有所扩大，工作对象有所变化，不仅要确保已经脱贫的贫困村贫困户不返贫，还需要在乡村振兴工作中取得明显的成绩。与之同步带来的则是在脱贫攻坚工作中形成的工作方法和工作能力能否在继续持续下去。尤其需要重视的是处于贫困边缘的农民，他们经济收入略高于现有的贫困线标准，但却享受不到贫困户所能够得到的政策福利和资金支持，而且确实存在一定的困难。

1.2 与脱贫攻坚相比，乡村振兴的目标要求更高

脱贫攻坚是一个阶段性的战略任务，持续时间短，在时间节点上，就是到2020年；
目标要求低，人均纯收入4000元；
任务很明确，其核心任务是实现“两不愁、三保障”等民生方面的目标。乡村振兴是一个全国性的重大战略工程，包括产业兴旺、生活富裕、生态宜居、乡风文明和治理有效等。

从地域上来看，脱贫攻坚工作的起点不同，但目标相近，在党中央的一贯要求下，全国扶贫攻坚的目标基本一致，没有太大差别。而乡村振兴工作的起点不同，但目标相近，各地农村的区域差异较大，东部地区早已起步，非贫困县贫困村早已走在乡村振兴甚至共同富裕的路上，西部地区则刚刚脱贫，贫困县贫困村仍然需要下大功夫来巩固脱贫攻坚的成果。乡村振兴在全国范围内来看，最终能够实现的程度也不会相同，不会存在全国统一标准。

1.3 与脱贫攻坚相比，乡村振兴的治理方式不同

首先脱贫攻坚是成功地建立了社会共识，脱贫攻坚与小康社会紧密相连，到2020年全面建成小康社会，实现全部贫困地区脱贫摘帽，彻底解决绝对贫困问题；
其次脱贫攻坚实施过程中建立了相对严密的组织架构，形成了切实可行的制度体系，比如五级书记抓扶贫、定点扶贫和对口扶贫制度、财政涉农资金县级整合制度、“第一书记”和驻村帮扶制度、最严格的考核制度等等。脱贫攻坚是政府主导，以行政手段强制推行，因此力度大、见效快，成果突出；
乡村振兴的主体则是以农村、农民为主，政府起主导作用，社会多方参与，更多的是依靠村民自治来实现。

1.4 脱贫攻坚相比，乡村振兴的政策难度更大

脱贫攻坚是一项政治任务，采取的措施诸如产业扶贫、易地搬迁、消费扶贫等措施等，帮扶效果明显，但是扶贫措施缺乏持续性，扶贫效果缺乏稳定性，面对市场经济的挑战，存在较高的风险和障碍。脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡，“既要抓好梯度跟进、又要抓好优化升级，利用脱贫攻坚形成的坚实基础，形成包容性的经济发展环境，积极促进乡村经济的‘质性’转化和发展。”

乡村振兴政策涉及的部门更多、范围更广、周期更长。从政策的制定部门来看，往往一个政策的出台会涉及到多个部门、多层机构，市、县、乡镇政府，环保、卫生、教育等等部门；
从政策的实施看，脱贫攻坚已经建成相对严密的组织体系，乡村振兴则依赖于传统的政府架构，工作范围广、任务重；
从政策的周期看，乡村振兴的政策更具有长期性，不仅要考虑政策出台的短期效应，还需要建立政策执行的长期机制。

1.5 与脱贫攻坚相比，乡村振兴的利益群体更多

脱贫攻坚侧重于贫困人口的物质生活条件改善，具有明显的福利性质，使贫困户享受到了政策福利，而非贫困户则无法享受。乡村振兴则需要在实施中兼顾不同利益群体的诉求与需求，既要考虑当前，又要着眼长远，既要提高帮扶水平，又要防止产生福利依赖。脱贫攻坚更多的是涉及到经济利益，以及与经济利益相关的财产和收入等具体方面。乡村振兴涉及的范围更广，不仅有看得见、摸得着的宅基地、责任田、农牧产业、村容村貌等方面，也包括邻里关系、乡风家风、精神文化生活等内容。

巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的有效衔接，关键是找准乡村振兴与扶贫的结合点，在产业发展、生态环境、体制机制等方面统筹推进。

2.1 科学制定规划

科学制定顶层设计。要统筹协调相对贫困地区和非贫困地区的经济社会发展，保证政策的均衡性，既突出重点，又覆盖全面。要提升乡村振兴战略规划的针对性，遵循农村经济社会发展规律，切实把解决相对贫困纳入乡村振兴战略。

科学制定发展规划。在乡村振兴战略统筹下，遵循农村发展规律，科学规划，编制和修订县市总体规划，乡镇发展规划和农村具体规划。既要符合国家政策，又要贴合地方实际，既具有前瞻性，又具有科学性，既要满足当前发展需求，又能为未来留下增长空间。

科学认定相对贫困群体。要有针对性制定相对贫困策略。对于刚刚摆脱绝对贫困的贫困户和处于贫困线边缘的农民，应该在产业、资金、社会公共服务等方面予以支持，重点培养自我发展的能力；
对于缺乏劳动能力和致富途径的老弱病残等特殊困难群体，可以通过“五保”“低保”等政策渠道予以解决；
对外出务工的农民群体，则需要加快建立健全城乡一体化的公共服务体系，推进城乡统筹治理，缩小城乡差距。

2.2 做好组织衔接

完善组织架构。建立市负总责、县抓组织、乡镇落实的组织工作机制，成立以党政最高领导为第一责任人的领导小组，同时积极学习借鉴扶贫成效评价积累的成功经验，有针对性的制定扶贫与乡村振兴有机衔接的科学评价标准和制度体系。

加强基层党组织建设。党员干部要切实增强“四个意识”，树立正确的权力观，秉持人民情怀，做到自重自省、自励自谨，在落实党规党纪中，要坚持行动先于群众，坚持标准高于群众，坚持要求严于群众。

深化全域党建。继续发挥基层党组织的组织优势，团结带领广大基层党员干部和群众，全身心投入乡村振兴国家战略。加强基层党组织建设，建立健全科学有效的扶贫责任机制，构建现代化社会治理新局面。要进一步加强农村基层党组织建设，增强党支部在乡村振兴中的主动性和领导性。把扶贫第一书记、村班子、致富带头人培养、干部培训等政策制度延伸到扶贫与乡村振兴的有机结合上，探索村委书记跨村任职机制，实施新农村精英扶贫乡村振兴计划。

2.3 做好政策衔接

优化政策体系。对现有扶贫政策进行梳理，根据不同的需要，对于过期的应当及时取消，对于继续实施的应当逐步完善，对于符合实际需要的应当进一步强化，确保脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的有效衔接。

完善金融政策。拓宽融资渠道，持续加大政府资金投入力度，保证金融政策的延续性；
降低农民信贷成本，增加信贷机会；
争取社会资金投入，通过政策支持、税收优惠、财政补贴等多种形式，鼓励企业、社会组织和个人投身乡村振兴实践。强化资金整合作用，统筹规划和使用各项涉农资金等。强化资金撬动功能，以财政资金为基础，引导金融资本和社会资本投入乡村振兴事业。

完善产权政策。坚持扶贫期间的土地利用优惠政策，推进多种形式适度规模经营，探索农村宅基地“三权分离”的具体操作规则，加快推进农村住房房地产统一登记和农民住房产权抵押贷款，加大土地规划调整力度，盘活农村建设用地存量。

2.4 做好产业衔接

建立健全由短期、快速向可持续发展转变的支撑体系，做好产业融合，是扶贫开发和乡村振兴的核心环节。完善产业发展布局。坚持发展特色农业，坚决抵制破坏农村生态环境、影响农民身心健康的落后产业，鼓励发展绿色生态农业，打造农业产业链，做大做强特色产业。善用科学技术，实施科学种植、科学养殖，提高农牧产品质量，提升产品品种，提高本土产业的综合效益，围绕“特色产业+科技”，构建可持续发展模式。

优化产业发展结构。实施三大产业融合发展策略，延长农业产业链，农产品价值链，促进农民增收。运用现代信息网络技术，充分发挥互联网的平台优势，促进农村第三产业发展。充分发挥市场在乡村振兴中的重要作用，积极培育新型农村产业和新业态，扩大当地农产品知名度，发展特色扶贫产业模式，形成可持续的电子商务扶贫产业链，精准满足消费者需求，形成一批带动和利用当地资源的大型企业实体。

拓展产业发展模式。既要注重培育新型产业化经济实体，又要注重创新利益分配方式。加快利用大数据、互联网+等新技术加快农业现代化进程，鼓励农业产业化龙头企业与贫困地区的合作，鼓励新型经营主体发展产业，创建优质农产品标准化生产基地、示范园区和孵化基地，大力发展农产品深加工。拓展电子商务平台，培育一批响亮有影响力的区域公共品牌，延伸农业产业链，增加产品增长值，让贫困户受益。

2.5 完善公共服务

健全产业链结构。加强农产品产业链建设，解决农产品储运、加工、销售问题。加强农村物流网络体系建设，完善农村基础设施建设，降低生产运输成本，推动农产品流通转型升级。健全农村社会化服务体系，加强对服务主体的监管，切实保护农民利益。推动基本公共服务均等化。要通过提高农产品价格，增加农民收入。要增加农村社会基本公共服务投入，提高财政补贴标准，缩小城乡居民在教育、医疗、养老等方面的差距。要持续加快城乡基础设施建设，构建现代化信息平台，推动公共服务不断向农村延伸和覆盖，推动农民市民化。

2.6 做好人才衔接

加强干部队伍建设。积极发挥第一书记、帮扶干部的作用，高度重视村两委班子在乡村振兴的领导地位，充分发挥农村党员的先锋模范作用，提高干部工作，壮大干部队伍，打造政治素质硬、工作能力强，扎根于农村的基层治理团队。加强人才队伍建设。对在脱贫攻坚中涌现出创业、管理、科技人才。支持他们接受专业机构的培训，提高他们的相关专业知识。同时，通过相关的人才培养和选拔政策，吸引外部人才，鼓励有农业知识的外出务工人员、青年学生回到农村扎根。加强职业技能培训。积极组织开展家庭劳动力职业教育培训和新型农民职业技能培训活动，有意识的培养相对贫困地区产业建设发展的带头人，构建完善的农村地区人才培养和引进工作机制，促进特色经济活动和产业体系的构建。

2.7 做好生态衔接

坚持绿色发展理念。以绿色发展引领乡村振兴。在观念层面，要以“两山”思想为指导，把生态发展与产业振兴融合起来，实现生态保护与经济发展同步发展。在具体内容上，要重视生态保护，大力发展生态农业，推行农业标准化生产，加快促进农村地区绿色发展，加快乡村振兴进程。在实施方法上，通过采取法律保护方式，确保绿色发展和环境保护政策落地，通过法律手段保护乡村整体环境。

完善生态保护政策。则要贯彻落实可持续发展的生态保护理念，制定保护生态环境与发展生态产业相统一的双赢政策确保环境治理措施的衔接，通过加大生态治理力度。大力发展生态产业。对于生态资源丰富的农村地区，要加强生态资源的保护，利用市场化的收到进行开发。对于资源匮乏的农村地区，要采取生态补偿等政策性措施，推动生态修复，引导农村生态生活。与此同时，建立健全科学合理的生态补偿和评价机制。

2.8 推动文化衔接

建设文明乡风家风。围绕社会主义核心价值观，选择符合农村特点，富有农民生活气息的有效方式，采用生动活泼、喜闻乐见的形式。一方面，结合传统手段和现代信息技术，采用广播、展板、手机APP、微信群等形式，宣传党的路线方针政策，传授农业知识。另一方面应通过乡规民约、族谱家训，充分发挥村民身边先进典型的示范效应，弘扬中华民族传统美德，教育引导村民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，深入推进乡村社会公德、家庭美德、村民品德建设。要加快实现乡村文化产业化建设，做好“文化+旅游”“文化+市场”“文化+产品”等产业，保持乡村文化的生命力和创新力。

加强文化平台建设。以平台建设为载体，促进乡村文化繁荣。要构建农民信息交流平台，开展农业农村知识教育培训；
要构建党建宣传平台，让农民深入了解党的政策方针；
要构建休闲娱乐平台，正确引导农民价值取向，丰富农民精神生活。

加大扶志扶智力度。借助乡村地区先进文化体系的构建对相对贫困地区群众思想认识做出积极的引导，使他们能从时代发展和美丽新乡村的建设角度重新思考个人发展方向，能在开拓群众眼界、强化群众综合素质的同时，有效改善相对贫困地区群众的精神面貌，使他们能树立良好的社会风貌，能主动参与到乡村地区经济社会的建设发展工作实践中，为乡村振兴、为家乡建设贡献自己的力量。