乡村振兴战略下乡村旅游规划的反思与重构

赵 欣

(黑龙江大学历史文化旅游学院，黑龙江哈尔滨150080)

乡村旅游起源于欧洲，因应对传统农业的衰落在欧洲快速发展起来。当农村地区迫切需要能够发展经济、缓解矛盾、改善和解决突出问题的路径与方法时，旅游业因其经济价值见效快，产业带动作用明显而成为了首选。现代乡村旅游更是围绕“乡村”的一切，将“旅游”作为乡村振兴与经济转型升级的引擎，深度挖掘延展乡村资源，以农民为参与主体，全面推进农村产业多元化融合发展，在带动乡村脱贫致富，改善乡村风貌、保护乡村生态环境、传承乡风乡俗等方面发挥了巨大的作用。

中国乡村旅游从小到大，从弱到强，从单一产品到多元系列，已逐渐形成产业关联带动性强，现代化治理的发展格局。乡村旅游规划助力了乡村旅游发展进程，规划内容和体系也在不断丰富延伸，由以农业为核心向多元产业融合，由面向都市圈的自然生态体验向以乡村为目的地的全域旅游拓展。乡村旅游及其规划的演变进程与城乡社会关系的演进也呈现出一致性，从城市、乡村的二元割裂，重都市游、轻乡村游，对乡村旅游规划的忽视，到将乡村旅游规划作为旅游总体规划中的专项规划组成，再到城乡一体化统筹、乡村振兴下将乡村旅游规划纳入旅游全面发展体系中进行专门编制。当前，乡村旅游规划正在进入全面、提升发展时期。

乡村旅游规划是乡村旅游发展的制度性、实施性和前瞻性文件，决定和影响着乡村旅游的未来走向及成效。乡村振兴战略下，乡村旅游推动乡村全面振兴的路径逐步清晰，产业融合成为乡村旅游规划的核心主题。但现阶段，乡村旅游规划在理论和实践中也面临着规划体系不清、质量不高、流于形式、落地性不强等诸多发展困境，乡村旅游规划应反思存在的问题，重新梳理解读乡村旅游发展逻辑，与乡村振兴战略契合，重构规划体系，重塑规划理念、重整旅游资源、重策旅游项目等，将乡村发展的肌理、文脉与空间全面整合到乡村旅游规划体系中，如图1所示，以规划助力乡村旅游高质量发展，与时代发展俱进。

图1 乡村振兴战略下乡村旅游规划的逻辑关系转变

1.城乡协同，统筹城乡：乡村振兴下的乡村发展逻辑

“三农问题”是我国经济社会全面发展以来面临和首要解决的问题。社会主义现代化进程中，农村发展滞后于城市，在治理体系、设施福利、公共服务、基层组织治理、生态环境等方面还存在不足。城乡二元结构下，城乡差异化导致乡村劳动力流失，空心化问题突出[1]。新时代下，全民共同富裕，共享美好生活，实现两个一百年奋斗目标，就必须破除城乡二元化，城乡并重发展。城乡融合不仅是缩小双方经济的差距，还表现在城乡人口的均衡流动[2]，社会文化的交流、认同与融合。

党的十九大提出了乡村振兴战略的总体要求，指出乡村是在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”五个维度的全面振兴，就是全面破除城乡发展间的鸿沟，以实现城乡均衡发展全民富裕的目标。乡村振兴是乡村经济、社会、文化与生态的全面振兴，经济振兴的关键是产业兴，社会振兴的核心是人兴，最终全面带动乡村居民生活向上，人们生活富足，乡风文明、服务与治理体系能力社会治理能力不断提升，乡村优秀的传统文化得以保护和传承，乡村生态优美。乡村振兴战略就是要实现真正意义上的城乡融合，而非乡村对城市的从属和追随关系，是城乡关系的重塑，是由城市对乡村的输血向激发乡村造血动能、城乡协同发展转变。

2.文旅融合，赋能城乡：乡村振兴的重要突破口与抓手

乡村旅游与乡村振兴战略的价值目标高度匹配，二者存在着较强的耦合协调关系。高质量、可持续的乡村旅游为乡村发展注入活力，是乡村振兴的重要实施路径和抓手[3-4]。传统单一的农业主体结构下，农业产业发展不充分，产业投入要素与产出之间不均衡，农业生产供给与消费需求不匹配等问题制约着农村经济的可持续发展，乡村产业结构调整迫切需要一个突破口。而“文化”和“旅游”的“放大器”与“粘合剂”功能，能够突破产业界限，以旅游为嵌入点，实现多元产业的连通与耦合，助力乡村产业振兴。

乡村既是农业生产的属地，也是农民生活的场所。农业不仅为人们提供衣食所需，还兼具文化、景观和生态价值。乡村有着丰富的自然资源与厚重的历史文化，乡村的文旅融合可表现为农业文化、乡风文化、生态文化、历史文化、民俗文化、红色文化等与旅游的融合。文旅融合激发了农业、农村的动能与价值，赋予农业更大生产空间与服务内涵，让一、二、三产业之间的协作更加紧密，以创新业态和发展模式，实现农业产业升级和农村产业结构优化，推动乡村产业的升级。乡村旅游是乡村振兴战略下文旅融合的具体实践，乡村旅游是以人的流动拓展城乡空间联系范围，促进经济、文化的交融，提高城乡联动质量。

1.乡村旅游规划反思

(1)规划失灵：规划体系与主体地位的缺陷

与国土空间规划完整规范、自上而下的五级三类四体系相比，乡村旅游规划体系沿用都市旅游规划，规划范围庞杂，“总规”“控规”与“修规”之间界限不清、关系不明，超出《旅游规划通则》等规划要求，本质上是由于现有规划编制主要考虑买方市场，以甲方意志牵动规划，导致规划理念与规划路径的错位，规划失灵。与此同时，乡村旅游规划的采购主体一般为各级旅游主管部门或相关企业，在对自然资源、保护建筑等的开发以及土地利用上，权责受限，难以推进规划的实施[5]。体系的不健全和主体地位的缺陷都造成了乡村旅游“规而不实”“规而无力”的尴尬局面。

(2)科学性缺失：规划理念与路径的错位

乡村旅游规划的编制以“旅游”为核心规划内容，以承载旅游需求为规划诉求，延续了旅游规划一直以来的重内容、轻技术的传统特征，重视对旅游项目、产品、形象、营销等旅游主体内容的设计，使规划更倾向于策划风格。乡村振兴战略下，乡村旅游被赋予了更大的发挥空间、更丰富的内涵和更多的价值，规划意义更加重大，对规划的要求也更为严谨。因此，乡村旅游规划需在“多规合一”的基础上，通过技术应用，数据支撑等方式[6]，提高规划的科学性，正确把握规划的引领方向。旅游规划设计单位资质审批的取消，更是倒逼乡村旅游规划向空间规划回归。

(3)实践落差：规划编制与实践的脱节

高质量的发展需要高水平的规划引领，实践中面对快速发展的乡村旅游，乡村旅游规划却存在着诸多问题，如规划理念流于形式；
以旅游产品单一为名的，不切实际的多样化产品填塞；
照搬其他类型规划体系，脱离乡村实际；
定位偏离需求，规划视角狭窄；
忽视生态环境，前瞻性不强等，进而导致规划成为了“纸面规划”，并未发挥应有作用。与此同时，规划中文旅融合的高质量资源和产品输出与乡村薄弱的开发条件难以在实践中契合，导致乡村旅游发展目标不明确，定位不精准，路径不清晰，重点不突出，缺乏创新性。乡村旅游产品同质化明显，文化底蕴不足，乡土气息不浓，尚未形成合力与完整产品体系。产品低端化，辨识度低，竞争力不强，难以吸引优质客源市场等问题突出[7]。乡村旅游规划应强化落地意识，主动融入与其他专项规划的衔接及创新协同[8]。

(4)空间矛盾：大旅游理念与空间限制的冲突

“乡村”是乡村旅游开展的空间，也是一切乡村旅游活动和概念体系展开的基底[9]，土地作为旅游业发展的重要载体与核心，旅游用地呈现出多样性和复杂性的特征，旅游用地权属复杂，为管理和利用都带来了困难[10]。全域旅游概念下，旅游的关联性与功能性进一步放大，旅游规划涉及的内容和领域也相应拓展，旅游业与相关产业部门的交融，必然导致旅游规划与其他规划间的重叠与交互，规划广泛的涉及面与有限的土地利用空间之间产生冲突，也使得规划在综合性与精准专业性之间凸显矛盾，陷入“百科全书”的陷阱。

2.乡村旅游规划重解

(1)乡村旅游规划对象与目标要再定位

旅游规划的本质是从供给角度对旅游资源、服务、设施的整合与筹划，使之不断满足客源市场需求，最大化经济效益并兼顾社会与生态效益[11]。乡村振兴战略下，乡村不仅是游客休闲游憩的场所，更是乡村居民生产、生活和社会文化延续的地方。空间功能延续下的乡村旅游，服务对象不仅是游客，还包括乡村居民，他们既是旅游产品的提供者也是乡村风貌和设施的受益者。因此，乡村旅游规划应以乡村居民和游客为共同服务对象，以建立主客共享的旅游服务体系为目标，在规划内容、基础设施建设上同时满足游客与乡村居民需求，这与乡村振兴战略的目标契合一致。归根结底，乡村振兴战略最终要实现人民共享美好生活的中国梦。

(2)乡村旅游规划内容要全涵盖

乡村振兴的路径是围绕乡村，将乡村的一切要素全面调动起来的全面振兴。乡村旅游要发挥“粘合剂”的作用，以旅游赋能乡村，带动乡村产业、文化、生态、乡风乡貌和人的提升。乡村旅游规划应以乡村文化为内核，聚焦乡村振兴，从形式到外延，进行全局性的开发与建设。因此，规划内容要着眼于现实，循序渐进，协调各部门，以产业融合丰富乡村旅游内涵、以多元业态壮大乡村旅游产品体系、以乡土人才助力乡村旅游可持续发展、以乡土文化升华乡村旅游文化气韵、以“智慧服务”延伸乡村旅游美好生活；
以乡风文明引领乡村旅游高质量发展。

(3)乡村旅游规划地位及关系要明确

乡村旅游规划的非法定规划性质决定了其在编制和实施时面临的问题与矛盾，要纾解这一矛盾，就必须在兼顾特色和个性化的前提下，建立多规合一、统筹协调、完整的规划编制体系。对乡村旅游规划的编制要以国土空间规划、区域发展规划为基础，与环境保护、文物保护、土地利用、城乡规划等融合对接，协调上下级各类规划。当前我国国土空间规划体系已逐步形成，正在进入以国土空间规划引领的“多规合一”的空间治理新时代，国土空间是一切国民经济社会活动开展的空间基础和载体[8]，乡村旅游规划的编制须严格遵循国土空间总体规划，进行反思和内在逻辑的转变[11-12]。

1.重塑规划理念

规划编制要紧随国家战略，以乡村振兴战略为指引和驱动，深刻解读，借力政策优势，聚焦产业要素，协调、调动一切发展力量，提高乡村旅游的生命力和质量。要有整体发展观，以乡村旅游规划引领乡村资源配置，优化乡村产业结构和发展模式，以旅游带动乡村全面发展，以规划服务国家乡村振兴战略。

以全域理念推动乡村旅游做大做强，将共享、共建、共美、共融、共治和创新理念融入到规划中。共享：统筹城乡和谐发展，发挥放大乡村产业优势，推动乡村产业的持续发展，城乡居民共享美丽乡村风貌与果实；
共建：因地制宜，城乡共建，共谋发展；
共美：优化乡村社会结构、提升文化传承与文明程度、保护乡村生态环境，让乡村为美丽中国代言；
共融：融入区域经济社会发展大格局，区域共融、城乡共融；
共治：政府、企业、村民共同参与，共同治理乡村旅游开发。创新：以科技引领乡村旅游创新，创新发展模式，拓宽发展路径，打造乡村旅游发展新典范。

2.重理规划逻辑

(1)统筹城乡关系，全面纳入乡村旅游规划

乡村振兴战略以实现共同富裕为目标，需要城乡统筹发展，协同共进。市场上，乡村旅游的主要客源群体为城市居民，乡村旅游规划需要以客源市场需求为前提，深度挖掘乡村资源潜力；
合作上，同一区域的乡村旅游与都市旅游产品具有互补性，通过合理的产品组合与空间布局，能够弥补单一产品的缺陷，放大其旅游价值；
发展上，乡村作为交通节点的末梢，需要与城镇畅通互联，乡村旅游基础设施的建设也离不开城市的支撑与支持。因此，应将乡村旅游规划与城市发展统筹设计，将乡村旅游规划全面纳入城乡规划中。

(2)融入风险意识，动态调整乡村旅游规划

规划中要有风险意识，旅游业不可避免的脆弱性和波动性特征使乡村发展不能脱离乡村产业，而完全依赖于旅游业，任何规划都必须建立在乡村完善、稳定的产业基础上。因此，在土地利用、产业发展等方面要以可持续发展的理念指导规划，提高乡村旅游发展的韧性，将旅游业作为提升乡村经济发展的助推器，调动乡村产业发展的流动性和活力。在规划中对可能出现的风险进行合理预测与评估，建立乡村旅游发展动态调整体系。

(3)坚持底线与反向思维，创新乡村旅游规划

强调底线思维，对旅游产品的设计与开发，既要视角前瞻，以创新创意激发活力，还要坚持适度原则，尤其是对涉及农业基本生产底线的，要坚持农业生产为根本，坚持生态文明，绿色发展，保护村落原生自然环境，保持生物多样性，严守永久基本农田保护红线和生态保护红线两条控制线。同时，与都市完整成熟的旅游服务系统和配套设施相比，乡村旅游基础条件的薄弱也制约着乡村旅游各要素的平衡发展。因此，要以反向思维指导规划，通盘考虑乡村旅游开发的制约因素；
以创新思维发挥乡村产业优势，弱化劣势，突破局限[13]。

3.重构规划路径

(1)以文化为内核，回归“原真性”

乡村文化是乡村社会的“根与魂”[14]，立足乡村，凝练乡村文化，为静态历史文化注入时代灵魂[15]，营造乡村文化传承与体验氛围，为乡村文化注入活力与生命。如同古建筑的修旧如旧，以保护为前提的开发理念，乡村旅游的文化内核正是人们心中的那股“乡愁”，“原真性”是乡愁的最佳呈现方式。乡村旅游的原真性表述，既可以通过物质的直抒胸臆，也可以通过非物质的潜移默化，既可以回归日常生活场景中，也可以融入农事生产中。“原真性”的表达应该是广泛的，也需要随着社会时代的发展而延伸。

(2)以大文旅观挖掘资源价值，撬动乡村动能

现有乡村旅游资源评价体系多依托于旅游规划中的资源评价方法和结构，对乡村旅游资源的评价应融入市场需求和时代发展特征，以动态、全域旅游视角挖掘和评价旅游资源价值[16]，建立完整的具有针对性的乡村资源评价体系。以大文旅观深度挖掘、开发旅游资源潜力，不仅对自然、人文等显性旅游资源评估开发，还要将乡村的产业资源、甚至乡村氛围等全面纳入乡村旅游资源评估与开发体系中。

(3)以特色打造乡村旅游标志，区域协同发展

我国乡村旅游多落实在“村”一级的行政单位范围内，村落的发展具有相对独立性和竞争性，在资源相近的村落中，极易造成以借鉴为名义的照搬照抄、千村一面，同质化恶性竞争的局面[17]。乡村旅游规划中要特别考虑竞合关系，在资源、历史发展、交通等方面深入挖掘区域村落间的特色点和协作点，建立乡村旅游分工体系，融入地区发展规划，集聚优势，集中打造标志性地理区域乡村文化特色与符号，实现区域协同发展。

(4)以空间布局为规划前提，延展空间功能

乡村旅游规划中要充分将“三生”空间与乡村旅游开发融为一体[18]，严格保护耕地，时刻紧绷生态红线意识，以生态文明建设理念引导规划，在“三生”功能的基础上，挖掘和开发旅游价值，实现旅游空间的延展。乡村旅游的空间规划布局不仅要考虑到旅游项目及辅助设施的空间布局，还需将乡村的生产，生活与生态空间全面纳入到乡村旅游规划布局中，既与乡村规划协调一致，同时也能全面有效的利用和规范乡村旅游的活动空间。

自党的十九大提出乡村振兴战略以来，中央一号文件对推进乡村振兴连续作出重要部署，文件中多次提出发展乡村旅游、实施乡村休闲旅游提升计划。作为乡村振兴战略的主要路径之一，乡村旅游的发展质量和建设水平影响着乡村振兴战略的实施效果，因此，需要重视乡村旅游规划的编制和实施。乡村振兴战略指引下，乡村旅游规划应顺应时代发展，以务实管用、标准严格、科学规范、完备有效的高质量规划体系和内容，保障乡村旅游赋能乡村发展，助力乡村振兴。