环境健康影响评价制度研究

韩利琳，王 斌

西北政法大学 a.环境资源法研究中心;b.法治学院，陕西 西安 710122

联合国大会于1966年通过的《经济、社会及文化权利国际公约》(以下简称《公约》)第12条在国际法层面承认了健康权的基本人权地位。根据《公约》定义，健康权是指人类有权享有能达到最高生理和心理健康的标准。作为一项法定的人权，各缔约国负有保证健康权实现的国际法义务。《公约》规定，缔约国应当从传染病防治、医疗保健服务、环境卫生等方面进行完善，以确保健康权的充分实现。环境与公众健康具有紧密的关联性，环境要素的恶化必然会影响到人类的健康安全。因此，改善环境卫生是各缔约国确保本国人民健康权实现的路径之一。1992年巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，几乎所有国家都认可了《里约环境与发展宣言》(Rio Declaration)的第1项原则，该原则确认了人类享有环境健康权，即人类有权享受与自然和谐相处的健康和富有成效的生活。随后，这项权利被世界许多国家通过国内立法转化为一项宪法权利予以保护，并至少在12个国家被承认为一项可强制执行的宪法权利[1]。从法解释路径出发，《中华人民共和国宪法》第33条第3款人权保障条款也为环境健康权的法律保护提供了解释空间，基于环境健康权的人权属性，人权保障条款为我国环境健康权的法治保障建设设定了基本的国家义务，也为国家的环境健康治理活动提供了目标指引。

环境影响评价制度作为主要的预防性法律制度，其功能在于识别和管控潜在的环境风险。随着2002年《中华人民共和国环境影响评价法》的出台，环境影响评价制度也在不断发展和完善，但其评价的对象主要针对建设项目和规划对环境造成不良影响的分析、预测、评估，缺乏对公众健康影响的分析、预测、评估，导致基于建设项目和规划实施后对公众健康影响评价呈现出功能缺位的状态，在目标定位、评价内容、制度设计和程序适用等方面存在诸多问题。因此，为了保障公众的环境健康权，应加快推动环境健康影响评价制度的建构与完善。

环境影响评价制度作为应对环境生态风险的规制工具，有效防范和规制了潜在的环境生态风险。但由于环境影响评价制度注重生态风险的预防规制，忽视了项目或规划行为对公众健康安全的现实威胁，从而造成了环境健康风险在环境影响评价领域中的“规制缺失”。环境影响评价制度作为有效的环境风险规制工具，理应将“环境健康风险”作为主要的规制对象之一，从而激活环境影响评价制度的风险预防功能，完成环境影响评价制度到环境健康影响评价制度的范式转型。由此可知，与强调预防规制“环境生态风险”的环境影响评价制度相比，环境健康影响评价制度注重“环境生态风险”与“环境健康风险”的一体规制。环境健康影响评价制度是“环境与人”整体主义保护观在环境法层面的立法回应。相较于传统的环境影响评价制度，环境健康影响评价制度具有以下特征：

(一)环境健康影响评价制度目标的二元化

传统的环境影响评价制度侧重于保护环境生态利益。环境生态利益是指各环境要素按照一定规律所组成的生态系统所具有的生态价值对人类生态需求的满足[2]。环境影响评价制度是人们认识到了人为的政策、规划或建设项目实施后可能对环境生态利益的负面影响，为消除潜在的生态环境风险而建立的一种行政前置制约辅助制度。从环境影响评价技术规范到评价主体以及评价依据，都体现着保护环境生态利益的目标导向。而环境健康影响评价制度是为了应对工业化进程所引发的公众健康危机而在环境立法层面的制度回应。环境健康影响评价制度保护的客体既包括环境生态利益，也包括环境健康利益。环境健康利益是指环境所具有的能够满足公众健康生活需求的环境外在价值，具体包括：符合环境卫生标准的饮用水、空气，以及能够满足公众健康生活和工作的声环境，等等。环境健康利益是人作为生态系统的组成要素所应当享有的基本生存权益。在法目标层面，环境健康影响评价制度以保护环境和保障公众健康作为直接价值目标追求，与我国环境保护立法根本目标追求相契合。

(二)“环境—健康”双本位的环境健康影响评价指标体系

传统的环境影响评价指标体系主要是以“环境”为价值基点制定的指标体系，因而传统的环境影响评价指标体系缺乏对公众健康影响的关注。虽然部分环境影响评价指标能够作为人体健康的评价依据，但远不能满足环境治理实践中的公众健康保护需求。例如，环境影响评价制度中通常没有考虑到环境公平问题，即环境健康风险在不同群体中的分布情况，没有针对不同群体确定相应评价指标。因此，从应然层面的建构逻辑出发，环境健康影响评价制度包括两方面的评价指标体系，一方面要承继传统环境影响评价制度中已有的关于环境保护的评价指标体系，另一方面，要将以“公众健康安全”为价值核心的健康影响评价指标体系纳入环境健康影响评价制度之中。环境健康影响评价制度中的健康影响评价指标是指能够反映环境风险对人群健康影响的要素。在健康影响评价活动中，各项评价指标的确定遵循以“公众健康安全”为核心的价值取向。例如，评价指标体系应当包含特殊疾病指标(与空气污染有关的呼吸系统疾病和死亡率等)和敏感人群指标(如老人、低收入人群、儿童等)。

(三)环境健康影响评价制度中健康影响评价具有独立性

相较于环境影响评价主体而言，由于环境健康问题在因果链条上具有复杂性、不确定性等特性，环境健康影响评价对于评价主体的环境卫生专业知识储备要求更高。在具体评价活动中，健康影响评价注重运用毒理学、病理学、传染病学等卫生领域的专业知识分析规划或建设项目行为对公众健康可能产生的消极或积极影响。同时，国外的环境健康影响评价制度实践表明，健康影响评估程序通常需要在卫生部门主导下进行，环境健康影响评价制度中健康影响评价活动通常独立于环境影响评价活动。此外，健康影响评价可以在哥德堡共识文件中找到规范依据，并且被多个国家纳入本国法律体系之中，成为重要的行政决策依据，因此，健康影响评价制度具有国际法基础[3]。哥德堡共识文件对健康影响评价制度作出了经典定义，健康影响评价(health impact assessment)简称为HIA，是一种程序、方法和工具的组合，用以判断一项政策、方案或项目对公众健康的潜在影响，以及这些影响在人口中的分布状况[4]。这一定义被世界各国广泛接受并采纳，越来越多的国家将健康影响评价作为提高人口健康水平的政策工具。在适用方式上，HIA制度可以独立适用，也可以整合到环境影响评价制度内适用。当健康影响评价独立适用时，程序上具有更大的灵活性，但由于环境影响与健康影响在指标和证据等方面具有紧密的关联性，所以如果独立适用健康影响评价，往往会增加额外的成本负担，不符合效率原则的要求。加拿大等国家的立法实践证明，将健康影响评价纳入环境影响评价制度中是更为成功的举措[5]。

(一)美国环境健康影响评价制度——以NEPA目标条款为立法基础

环境影响评价制度发端于美国，这项制度在美国的环境保护领域发挥着重要作用。1969年美国通过的《国家环境政策法》(以下简称NEPA)第102条确立了环境影响评价制度。同时，NEPA第2条目标条款规定：“本法目的是促进人与环境之间的和谐关系，防止或消除对环境和生物圈的破坏并促进人类健康和福祉。”通过体系解释方法推导可知，环境影响评价制度目标具有二元性，即保护环境和促进人类健康。这两种目标间的一般关系应当如下：前者是实现后者的重要路径，后者是前者的最终目标。因为环境是最广泛、最重要的健康决定因素之一，环境影响评价制度的最终目标必然要以促进人类健康福祉为价值依归。此外，该法第101条明确规定了国家促进人类健康福祉所应履行的环境保护义务，主要包括：“二、国家应保证为我国全体国民创造安全、健康、富有生命力的环境。三、最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或对健康和安全造成危害，或者引起其他不良后果。……五、谋取人口与资源的利用达到平衡，促使国民享受高度舒适的生活水平和广泛舒适的生活。六、国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人有义务参与环境的维护和改善。”并且规定，联邦政府应当采取一切可行措施，改进并协调联邦的计划、职能、方案，以达到以上立法目标。以上条款成为环境健康影响评价制度建构的立法基础，NEPA被用作在阿拉斯加及其他地区的环境影响评估中启动健康评估的基础[6]。

环境健康影响评价制度实践表明，在环境影响评价程序中进行健康影响评价活动可以在实质上影响行政决策，从而保障公民的环境健康权益。例如，在美国旧金山“三一广场项目”中，公共卫生部门的工作促使住建部门扩大了项目环境影响评价的范围，重点关注了公众环境健康风险，最终开发商选择终止了拆迁计划[7]。这一案例影响了后续城市规划工作：公共卫生部门为了解决旧金山东部社区的土地使用冲突问题，提出了一些通常在环境影响评价制度中没有解决的重要健康问题，对重新分区计划进行了健康分析，重点是噪音、道路污染和行人危害，并将这些分析结果直接纳入旧金山东部社区计划的环境影响报告书草案中。该草案包括新的缓解措施，要求住宅项目分析道路污染，并通过通风系统和建筑设计减轻对新住宅使用的影响[7]。由此可知，在环境影响评价程序中进行健康影响评价可以为行政决策提供定量化的基础信息，提高规划或项目建设的科学性与合理性。

(二)欧盟环境健康影响评价制度——以2014/52/EU环境影响评价指令为立法基础

2014年，欧盟通过了2014/52/EU指令(又称“环境影响评价指令”)。该指令是可持续发展的重要工具，可以被视为环境健康影响评价制度的立法基础。首先，在环境影响评价目标层面，该指令前言部分第41段规定，环境影响评价目标具有二元性，即通过环境影响评价制度确保对环境和人类健康的高度保护。该指令将人类健康作为环境影响评价目标之一，进一步推动了环境健康影响评价制度的建构。其次，在环境影响评价范围上，此次指令修订的主要变化是将人类健康纳入了环境影响评价的议题，在评价范围上具体贯彻了环境和人类健康保护的价值目标。该指令第3条明确规定，在环境影响评价过程中应当考虑建设项目对人口、人类健康、生物多样性以及空气、水等其他环境要素直接和间接的重大影响[8]。最后，在环境影响评价程序层面，该指令第1条规定了环境影响评价的基本程序环节：开发商自行或委托相关机构制作环境影响评价报告，提交规划主管部门或环境管理部门审查，主管部门根据环境影响评价报告征求意见，并根据环境影响评价报告和开发商补充提交的材料以及征求意见，得出环境影响评价结论。由此可见，环境影响评价报告的内容是影响环境影响评价通过的重要考量因素，这意味着开发商在编制环境影响评价报告的过程中，如果忽略了项目对人类健康的影响，环境影响评价报告很有可能无法通过环境影响评价主管部门的审核。这一环境影响评价指令在2017年被欧盟各成员国转化成国内法规，修订范围广泛，影响到大部分现有法例[9]。例如，丹麦作为欧盟成员国之一，正试图将健康影响纳入环境影响评价范围内。在丹麦斯文堡市沼气厂的环境影响评价案例中，环境影响评价范围扩大到了公众健康领域，重点分析评估了项目建设和运营对公众健康的积极影响和消极影响，提高了环境影响评价结论的有效性[10]。在2018年，国际环境健康影响评估协会和欧洲环境保护协会以2014/92/EU指令为依据发布了一份参考文件，试图解决环境影响评估过程中人类健康问题[11]。

环境健康影响评价制度的建构与完善是一项系统性工程，为了推动我国环境健康影响评价制度的构建与完善，仍有以下问题亟须解决:

(一)评价目标与范围的单一化

环境影响评价制度在国际实践中已经被证明是应用最广泛、最有效率的生态风险规制工具之一。根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，环境影响评价制度的设立目标是预防规划和项目建设行为对环境的不良影响。因此，环境影响评价制度无论是从评价目标还是具体实践层面都以保护生态环境利益为价值依归。但从人类中心主义观点出发，保护生态利益最终也是为了人类的健康利益服务，所有的环境保护法律制度的构建最终目的都是以公众的安全、健康和福祉作为最终目标追求，脱离了这一目标，环境保护立法就失去了其应有的制度价值。现有的环境影响评价并没有直接体现出保护公众健康的目标导向，缺乏以保护公众健康安全为价值目标的立法指引。

在评价范围上，我国现行环境影响评价制度的评价范围仅限于环境，即对规划以及拟建项目是否会对水环境、土壤环境等生态环境要素造成不利影响，通过对环境现状和环境的经济损益进行分析，编制环境影响评价报告书。在实在法层面，没有在立法上明确是否应当将可能受影响的公众健康作为分析评价的对象。在项目环境影响评价中，《中华人民共和国环境影响评价法》关于环境影响评价文件的内容规定，同样没有明确编制主体应当考虑拟建项目对公众健康的影响。

(二)环境影响评价机构主体缺乏专业性

环境健康问题通常具有复杂性和跨学科性，因而从评价主体到评价方法，都需满足较高的专业性要求。根据国际经验，在实施环境影响评价时，对于健康影响的考虑通常被忽视，在少数情况下，健康影响的考虑仅限于物理因素，这可归因于几个原因：缺乏经验丰富的公共卫生专业人员、公众健康影响评价的复杂性以及法律规范层面的缺失[12]。现阶段我国环境影响评价制度同样存在专业性不足的问题。

第一，卫生部门在环境影响评价过程中参与不足。2007年，我国颁布了第一部关于环境与健康领域建设的纲领性文件——《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》，该文件指出，卫生部门与环保部门应当共同负责环境健康问题的协调管理，以及环境健康风险的评估和环境健康法律标准制定等工作，并且特别指明了卫生部门和环保部门应作为牵头主体参与环境健康风险管理工作。美国司法实践证明，卫生部门有能力在环境影响评价中发挥建设性作用，并考虑和缓解环境影响评价过程中通常不考虑的环境健康决定因素[13]。在丹麦，一项调查发现在环境影响评价框架内，环境和卫生专业人员之间的合作有限，是导致对健康影响考虑较少的主要原因[9]。但是在我国现行的环境影响评价制度中，由于环境影响评价制度更关注规划或拟建项目对于环境的影响，因而在现行法律规范性文件中没有明确卫生部门在环境影响评价审批过程中的参与主体地位，卫生人员参与环境影响评价审批缺乏规范基础。

第二，有些环境影响评价人员缺乏卫生专业知识。环境是众多健康决定因素中最主要的决定因素之一，但同时也是较复杂的因素，同一环境因素可能会对不同个体的身心健康产生不同的影响，在作用方式上，各种环境因素也不是孤立的发生作用，往往是多因素结合共同对人体健康产生短期急性作用或者长期累积影响。因此，在环境健康影响评估中，环境因素的致病机制常常是不明晰的，需要综合运用多学科的知识方法进行理解和把握，但是实践中具备多学科知识的专业人员数量远不能满足实际的需求，其原因在于现行环境影响评价制度缺乏与环境健康有关的人员培训和卫生准则。现阶段人才培养机制缺乏对环境卫生领域的关注，在环境影响评价工程师职业资格考试中，考核科目并未直接涉及环境卫生学的相关专业，这就导致环境影响评价师缺乏环境健康领域的专业知识，在环境影响评价实践中容易忽视环境健康因素。

(三)环境影响评价标准缺乏对“公众健康”的关注

我国环境标准经历了近40年的发展，已经形成了以环境质量标准为核心的“二级五类”环境标准体系。环境标准是对规划行为或拟建项目进行环境影响评价的重要评价依据。环境标准所包含的内在价值直接影响着环境影响评价工作的开展，但在环境健康风险规制的视域下，我国现行的环境标准并未体现“保护公众健康”的价值取向[14]。以地表水环境质量标准为例，科学研究表明，在地表水的评价指标中，水生生物和人类对铜元素含量所需的健康基准值不同，但是我国均规定为1mg/L，没有对水生生物与人体健康之间的保护标准作出区别规定[15]。在环境标准制定上，由于环境部门与卫生部门缺乏沟通协作，可能导致环境标准不能满足实践中的卫生需求，并且部分卫生标准甚至与环境标准出现重复或冲突现象。此外，部分卫生健康标准的更新速度也难以满足社会经济发展的实践需求[16]。环境健康标准已不能满足实践中环境健康问题的防范要求，在儿童血铅污染事件中出现了没有标准可依的情况[17]。上述分析表明，我国缺乏以“保障公众健康”为价值内核的环境标准体系。

(四)缺乏独立化的环境健康影响评价程序

环境健康影响评价视域下评价活动的正当性有两方面要求：其一，评价活动应该严格遵循科学规范的技术程序，这是保证评价结果科学性的基本前提，避免了评价活动的武断和任意。其二，评价活动应该在某种外部性机制的制约下运行。评价活动必须建立在公众参与等外部性机制的制约下才能保证其过程和结果的有效性，确保评价活动能始终处于理性轨道上进行。由于我国环境影响评价制度缺乏对公众健康问题的关注，现行环境影响评价规范体系无法为健康影响评价程序提供正当性基础。

1.缺乏独立技术程序

现行的环境影响评价技术导则体系缺乏关于公众健康的专项环境影响评价技术导则，导致无法对公众健康评估提供有效的程序指引，虽然在2008年，原环境保护部办公厅发布了关于《环境影响评价技术导则人体健康(征求意见稿)》，但遗憾的是，该文件最终没有转化成针对公众健康影响评估的专项环境影响评价技术导则。此外，在煤炭开采项目和城市轨道交通项目环境影响评价技术指南中，缺乏针对公众健康影响的调查评估程序，这些项目的建设和运行有可能对公众健康产生现实威胁。例如，公路项目的运行过程中机动车所产生的废气污染物会增加哮喘和心脏病发生概率，以及交通运输产生的噪音会影响周围居民的工作、学习，部分敏感体质的人群可能会出现精神衰弱等症状[18]。在煤矿开采时产生的油母页岩等废弃物，会发生自燃并产生刺激性气体和颗粒污染物，从而对附近居民身体健康产生影响[19]。在部分行业环境影响评价技术导则中，同样缺乏独立的健康影响评估程序，难以有效规制潜在的环境健康风险。

2.公众参与不足

《环境影响评价公众参与办法》(以下简称《办法》)第14条规定了建设单位或评价机构在编制环境影响评价报告书阶段，应当征求专业人士和公众的意见，并且规定了公众有权通过各种途径表达意见，同时要求建设单位对公众分歧意见较多的项目，应当通过举办论证会或听证会开展深度公众参与，这也为与公众健康有关问题的表达奠定了规范基础。但是现阶段公众参与机制具有明显的局限性，根据《办法》规定，现阶段公众只有在环境影响评价报告书编制阶段享有参与权，但是在行政审批阶段却没有相关法律依据，而行政审批阶段才是行政决策真正作出的阶段，而环境影响评价报告的制作只不过是环境行政决策的前期准备阶段[20]。

由于公众无权在行政审批阶段发表意见，这就意味着即使将环境影响评价范围扩大至公众健康领域，公众可能也无法真正影响环境行政决策，即使在环境健康影响评价报告编制阶段建设单位依法履行了公众参与程序，听取了公众意见，但是建设单位仍有可能为了使环境健康影响评价审批顺利通过，故意隐瞒相关公众意见，或者在环境健康影响评价文件中避重就轻，使得环境健康影响评价结论难以代表公众的利益，而基于该文件所作出的环境行政审批也当然缺乏公众参与。此外，公众在调查阶段是否享有参与权以及国家如何保障公众的参与权，都有待进一步明确。

环境健康影响评价制度的建构逻辑是在现行的环境影响评价制度基础上，将环境影响评价范围扩展至公众健康领域，关注项目建设或规划行为对于公众健康的现实影响。环境影响评价范围的扩大化意味着必须对现有的环境影响评价制度进行规范改造，为环境健康影响评价工作的开展提供制度层面的立法保障，因此，本文建议从以下几个方面进行制度完善：

(一)确定环境健康影响评价目标定位和评价范围

首先，建议修改《中华人民共和国环境影响评价法》目的条款。立法目的条款不仅包含法律制度意欲实现的社会目标，也彰显了法律制度的价值倾向，特别是利益维护取向[21]。《中华人民共和国环境影响评价法》的目的条款表明了环境影响评价制度仍然是以规制环境生态风险，保护环境生态利益为主要的价值宗旨，没有体现“健康优位”的环境法治目标取向。因此，构建环境健康影响评价制度的基本前提是将《中华人民共和国环境影响评价法》目的条款予以修改，建议表述为“……对环境和公众健康产生不良影响”。由此，使公众的环境健康利益成为环境影响评价制度所保护的客体之一，为其他环境影响评价规范性文件的修改提供规范层面的价值基础。其次，为了保证环境影响评价规范体系的协调性与统一性，建议将“公众健康”作为《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》等规范性文件目标条款的重要组成部分，将对公众健康产生的影响纳入建设项目和规划环境影响评价范围之内。最后，建议调整部分环境影响评价技术导则目标条款。对于未涉及公众健康影响评估的环境影响评价技术导则，应当在导则目的条款中，增加“保障公众健康”这一价值目标，以增强环境影响评价技术导则体系的整体性与协调性。

(二)提高评价主体健康评价专业性

在环境健康影响评价中，环境与健康之间的因果关系极为复杂，既可能表现为长期的累积影响，也可能表现为短期的急性影响。由于各学科间的认识论和方法论存在差异，各个领域的专业人士都有不同的范式视角，虽然定量分析的方式可以作为环境健康影响评价决策的可靠依据，但是过于量化的评估方法也具有局限性。一方面，科学发展水平的局限性，使得定量分析结果不具有绝对意义上的正确性；
另一方面，过于严格的定量分析会降低环境健康影响评价决策的可接受程度，因为环境健康影响评价决策还需要考虑经济、技术等其他社会因素，因此，为了避免掌握话语权的专业人员在分析健康问题时过于片面化，应当制定一套跨学科的综合性方法对环境健康问题进行全面分析，提高环境健康影响评价决策的可接受性和有效性。将卫生专家纳入审查小组，在环境健康影响评价审查小组人员设置上，应当包含公共卫生领域的专家。卫生专家可以通过引用有关健康决定因素的分析数据，从而证实和加强在环境健康影响评价程序中充分考虑健康因素的理由。

(三)健全环境健康影响标准体系

1.协调环境质量标准与环境卫生标准

现阶段，环境质量标准与环境卫生标准之间的部分指标限值存在冲突或者空白内容，因此，应当及时对相关标准进行修订或补充。环保部门与卫生部门应当根据污染物对公众健康影响的程度来对环境健康指标进行周期性更新。同时，应当加强环保部门与卫生部门间沟通合作，共同完善环境健康标准体系。环保部门主要负责污染物种类以及污染状况的确定，卫生部门主要负责通过环境毒理学、流行病学等研究方法分析污染物对人体健康的影响，为环境健康标准体系的构建提供科学依据，并且建立环境健康影响数据共享平台，进而提高环境健康影响评价程序的健康风险规制能力。

2.推进环境健康基准研究

环境质量标准是以环境基准为科学基础制定的，环境基准是指环境中污染物对人体造成危害的最高容许量。与环境质量标准不同，环境基准是通过定量分析方法得出极限值，排除了经济、技术等社会因素的考量。在公众健康领域，我国对于环境健康基准的研究尚处于初步发展阶段。目前我国的环境健康基准数据大多是转化适用国外发达国家的研究成果，但是由于各国人民体质上存在差异，对于环境健康风险的敏感程度也不一致，所以这种大量借鉴国外研究成果的做法仍有不足之处[22]。各级政府应当以新环保法第15条规定和第39条规定为依据，推动环境健康基准的研究，可以通过资金扶持、政策引导等方式组织各高校和科研单位开展环境健康基准的研究。

(四)确立专项环境健康影响评价技术导则

建议加快制定针对公众健康影响评估编制的专项技术导则，具体的编制工作应当由卫生部门与环境部门共同负责。专项环境健康影响评价技术导则的基本内容应当包括以下几个方面：

一是调查。在调查阶段，建设单位应对拟建项目进行初步调查评估，可以选择文献调查的方法或者实地调研的方式对项目建设、运营、终止阶段可能造成的重大健康问题进行初步调查，包括项目所在地址、规模、目标、排放污染物的种类及周围可能受项目影响的社区(包括影响的范围和人数等基本信息)，同时，建议参照其他环境影响评价技术导则，按照受影响人群的大小以及对人体健康危害程度对环境健康评价工作进行分级，并根据不同的等级按照相应标准开展评价工作。二是分析预测。这一阶段的主要任务是分析潜在的健康风险，对可能产生的健康风险进行类型化区分(物理、化学、传染病等)，并确定评估的具体阶段(项目建设阶段或项目运行阶段)以及处于风险的群体(如工人、周围居民等)。建议采用定性或定量方法分析建设项目对人群健康是否会产生积极或消极影响，产生多大影响，长期或短期，产生的影响是否可以忽略等，并采用相关模型预测建设项目可能产生的健康影响，确定预测因子、预测范围以及预测周期。三是结论与建议。通过专家会议的方式对建设项目具体分析讨论，将建设项目的不良健康影响与有利影响进行对比，并且进一步分析是否存在可替代方案，对拟建项目的可接受性进行综合评价。如果项目是可接受的，建议制定书面的监管和缓解措施，尽可能减轻不良健康影响。此外，应当考虑所采取缓解措施的经济性，对相关措施进行成本和收益分析。

(五)完善公众参与机制

建议在《公众参与办法》中明确公众或者政府享有推选环境健康影响评价主持人以及卫生专家的权利，以此提高环境健康影响评价听证会和专家论证会的公正性以及合法性。在参与时间上，应当保障公众在环境健康影响评价活动调查阶段的参与权，公众有权了解与自身相关的环境健康信息，这能够保证环境健康信息获取的公正性，提高环境健康影响评价结果的可接受性。此外，建议确立有利害关系的公众在环境健康影响评价行政审批阶段享有参与权。虽然在环境健康影响评价文件编制阶段已经履行了公众参与程序，在审批阶段再引入公众作为参与主体，有浪费行政资源之嫌，但这一做法实际上有助于保障公众的环境健康权益，能确保每一个环境健康影响评价阶段都有公众的声音，但不是每一个阶段都以公众参与为中心[23]。有利害关系的公众群体对于关涉自身环境健康的项目或规划，有权在环境健康影响评价行政审批阶段发表意见，但是具体环境健康影响评价决定的作出，应当以行政机关的专业判断为主。最后，建议政府积极开展环境健康知识的普及，提高公众的环境健康意识，使得公众参与程序发挥应有的程序价值，推动环境健康影响评价制度化的建构，确保公众环境健康权真正得到保障。