论公立医院法治建设的路径探析

曾 蕾 湖南省儿童医院

首先，《基本医疗卫生与健康促进法》于2020年12月28日正式出台，其中明确提出：“国家建立责权清晰、管理科学、治理完善、运行高效的现代医院管理制度。”这表明，医疗领域已经被纳入法治建设轨道，在全国大力推进法治建设的基础上，加强医疗领域法治建设也势在必行。公立医院作为医疗健康领域的主力军，始终贯穿人们的生活，其法治建设推进工作也应提上日程。其次，医患关系一直是社会舆论的热点话题，一旦出现医患矛盾，往往闹得沸沸扬扬，因此，为缓解紧张的医患关系，避免医闹事件的发生，也应加强公立医院的法治建设工作。最后，公立医院的运行机制较私立医院更为复杂，医院内部科室繁多，在运行过程中不仅仅涉及医疗行为，还涉及药物、器械的采购等各个方面，在这种情况下，为厘清权责，规范运行，法治建设尤为重要。因此，推进公立医院法治建设工作，不仅仅是顺应国家法治建设的大趋势，也是为了医疗行业更有秩序地发展。

(一)以人为本

新时代人们对健康的关注度越来越高，医疗健康与人们的日常生活休戚相关，为回应这种高关注度，我们在推进公立医院法治建设的过程中，也应坚持把人民的身体健康放在首位，在法治的道路上保障医疗安全，不断提高医疗服务质量，提高医院管理水平和服务水平，增强人民健康福祉，增加人民对医疗服务的信任度与获得感，使人们在日常生活拥有更高的安全感。

(二)规范性

推进公立医院法治建设，首先要将医院运行过程规范化，制定一套合规、可行、严谨的制度和流程，使医疗行为和管理行为均有章可循。公立医院有着行业领头羊的地位，公立医院规范自身行为，可以引领医疗行业的发展，增强医疗从业者的法治意识，为后续推进整个医疗领域法治化起到标杆的作用。

(三)分类推进

医院在运行过程中不仅仅涉及治病救人等医疗行为，还包括员工管理、物品采购、药品器械采购、日常维护等方方面面，每个方面涉及的法律要求不同，在推进法治建设的过程中，不能仅推进医护工作者在医疗方面的法律知识学习，而是应该分门别类，向不同岗位的员工普及其所在岗位应当具备的法律知识，如向采购岗普及作为一名采购员应当具备哪些法律知识等。

在时代的大趋势下，全球都在推进公立医院法治建设，但由于各国立法体系存在差异，导致在推进公立医院法治建设的道路上也有明显差异，从域外推进公立医院法治建设的方式中吸取精华，找到我们可以借鉴的地方，结合我国公立医院的实情，找到一条正确的推进我国公立医院法治建设的路径。

(一)美国公立医院法律顾问制度

21世纪初，美国大部分医院多通过院外律师事务所解决法律问题。但近年来，寻求外部律师事务所帮助的模式已基本消失，越来越多的医院开始建立强大的内部法律顾问团队，在院内设立医院总法律顾问办公室，实现从事后寻求法律帮助到早期法律介入的转变。在一般情况下，法律事务部负责人也是医院的副总裁兼总法律顾问，他们常常是医院的管理阶层人员，能直接参与医院的重大决策，保证决策的合法性，并指导处理医院重大法律事务。[1]与之相比，我国公立医院虽然也有法律顾问，但都是从外部寻找律师事务所，由律师提供基础法律服务加日常坐班的模式，而医院的管理层本身没有从事法律行业的人。换言之，在医院管理人员的设置中，没有配备专门的法律工作者，即多为行政岗管法律事务或向外部聘任，这种情况还是有诸多弊端的。但由于社会制度的差异，我国的公立医院是否能像美国那样建立属于自己医院内部的法律顾问团队或在该制度上取长补短，还值得探索。

(二)德国公立医院的特殊管理模式

德国的公立医院内部分为行政院、医疗院、护理院，其中行政院主管行政方向事务，院长多为法学或经济学方面的专业人士担任。其实这种模式从广泛上看与美国的模式有着异曲同工之处，即有法律知识的人担任管理层。现阶段我国很难效仿德国公立医院的管理模式，因为这种模式需要的工程比较大，我国公立医院的院长多为拥有丰富医疗经验、诸多荣誉加身的行业“大咖”担任，若效仿德国需要从根本上改变公立医院的运行模式，贸然实施，短时间内很难达到效果。

(三)日本独立行政法人治理模式

日本的独立法人治理模式是指重新定位政府、市场、社会的关系，形成优势互补，从而提升公立医院作为独立行政法人的组织效率、主动性、自律经营和透明性。[2]其实这种管理模式与德国模式有相似之处，即将管理与医疗独立出来作为单独的模块分开运行，更容易设立独立的法律部门进行管理，从而能更好地推动其法治建设。

(四)新加坡公立医院“所有权和经营权”分离

新加坡公立医院在公司法上是非营利性私法人，以非营利性和国家控股的方式保障公立医院的公共目的性。引入商业会计系统，实现精确的成本核算，并实行问责制，倒逼医院内部制定严格的财务标准。[3]将所有权与经营权分离开来，可以保障医院在管理上有足够的自主权，在出现医疗纠纷时，管理层可以直接通过法律程序处理，而不是医院内部先行调解，能更快捷地化解矛盾。

综上，可以看出，除美国的模式外，德国、日本、新加坡实际上都是将行政事务与医疗系统分开运行，甚至行政系统对医疗系统有着一定的约束作用，这对于化解医疗纠纷有很好的推动作用，也很有利于推进法治建设，促进法治学习。而美国模式虽未将行政与医疗区分，但其在医院内部建立了高效的法律顾问团队，这对于法治建设亦有很好的推动作用。相比较而言，现阶段我国公立医院更容易学习的是美国模式，美国模式也是更贴近我国公立医院运行的模式。在美国模式下，法治建设可以依靠内部顾问团队独立开展，而不需要向外界求助。但我国的现行模式是医院外聘法律顾问，那么医院要开展法治建设时还需外部力量配合，即懂法的人帮助制定决策方案。

(一)构建独立、专业、稳定的法制团队并辅以外聘法律顾问

怎样构建独立、专业、稳定的法制团队，首先可以参考美国的内部法律顾问制度，即在医院内部组建一支专业化的团队。这种方式与外聘法律顾问是有很大不同的，外聘法律顾问在及时性方面尚有不足，例如：出现医疗纠纷后往往是医院内部先行动，私下里解决，这样做固然是可以快速解决医疗纠纷，但也是因为“私了”这种方式的存在，助涨了一些人恶意医闹的风气，有些人觉得只要去闹，院方就会为了降低影响、维护名誉而满足他的要求，长此以往，不正之风容易形成，前几年一起令人心痛的医闹事件就是这样发生的。倘若医院自己内部有组建法律专业的法律顾问团队，在遇到医闹事件时会有更好的解决办法，就算是协商解决，他们也能第一时间到达现场，以专业的角度劝解医闹对象，最大限度地遏制这种闹剧发生。现阶段我国公立医院组建自己内部的法律团队是能够实现的。第一，法律专业人才储备充足。以前我国的法律专业人才缺乏，但现在不同，医院比较容易从外部找到合适的人选，设置法律专岗，比如，聘请退休的法官、检察官、转岗的律师等；
第二，在医院内部进行人才培养。通过自我学习等方式，以进行日常的文书审核，对接外聘的法律顾问律师，由熟悉医院管理模式同时又有丰富法律经验的专人带领，通过一段时间的培养和经验积累，就会逐渐成长为一支强大的内部法制团队。

同时，公立医院外聘法律顾问进行辅助是必不可少的。医院内部的法律团队在调查取证、医疗纠纷开庭应诉等方面具有一定的局限性，且内部的法律团队在岗位上大多时间被本身的日常工作占据，也无法兼顾内外所有事务，因此，需要聘请外部法律顾问参与，为医院法律事务的处理提供有效的专业意见和可行的解决方案，法律顾问可以通过日常值班接受咨询、参加重大决策会议、重大合同或项目谈判、重点事务合法合规性审查、出具法律意见书、开展法律知识培训等多种形式提供法律服务，可以全程参与疑难复杂诉讼案件、重大专项项目的推进，为医院的制度建设、业务开展和风险防控保驾护航。同时医院可以对法律顾问服务进行考核评价，确保法律顾问的工作保质保量、落到实处。总之，公立医院在内部构建独立、专业、稳定的法制团队并辅以外聘法律顾问，良性运转可达到一加一大于二的效果，保障公立医院法治建设的人力需求。

(二)推进全员法治教育

1.推动公立医院工作人员网络模块化学习

将在医院运行过程中可以运用的高频法律知识进行整理，并进行分类，让对应的人员进行对应的学习。这种方式是采用比较流行的网络模块化学习，其特点在于，不是上传课程后每个人学习所有内容，而是将知识点分类整合，工作人员根据自身所处的岗位学习对应的内容。比如，针对转岗医师、住培医师讲解《医师法》，针对一线医护人员讲解医疗纠纷的预防和处理规范，针对具体科室则结合其特性不定期开展“送法进科室”活动，针对招标采购岗人员讲解合同的签订和履行等等。同时应注意的是，在操作过程中，可将学习内容碎片化，医疗系统的工作人员大多繁忙，休息时间比较珍贵，在休息时间的学习不能太过繁琐，这样会打消人的学习积极性。因此，尽量将一个知识点的学习时间压缩到5—10分钟，这样学起来不会有太大的负担，同时也能拥有更好的学习效果，比如，利用互联网赋能，在医院公众号设立学习专栏，实现全员指尖普法，落实全院全员的日常法律知识学习。在这种方式中，为了起到更好的推进作用，还需要加入积分元素，不单独设置其他的考核方式来增加学习负担，但需要强制性设置播放界面不能快进，以避免形式应付，落实学习效果。这种模块化学习方式是为了提升法治教育和法治学习的针对性和有效性，推进全员参与，形成全员学法的模式，从而培养和增强员工的法治意识、法治观念和法治思维。

2.法律知识竞赛

为了促使工作人员在法治学习过程有更大的积极性，医院可以组织法律知识竞赛，并在比赛中设置较为丰厚的奖励，吸引员工积极参赛，员工参与比赛的同时也能很好地检验自身的学习效果。为了体现比赛的重要性，还可以将比赛设置在大型活动中，如在4月15日(国家安全教育日)、5月4日(五四青年节)、12月4日(宪法宣传日)或新法颁布实施等具有重大意义的时间节点举行，既能营造法治氛围，又能烘托节日意义。此外，医院还可以更多地创新法治学习的形式，开展模拟法庭、辩论赛、在架病历质量评比等各项活动，促进单向推送式普法向互动式学法转变，大大提高法治学习的趣味性和灵活性，提升工作人员的参与度和关注度。

3.定期开展普法讲座

讲座是一种良好的促进学习的方式，这种方式一般是依靠主讲人的个人能力，主讲人的讲课方式若生动有趣，听讲座的人也能十分投入，从而可以在短短的两三个小时内学到大量的知识，在长期、定期的耳濡目染下，法治思维深入人心。医院可以制度年度授课计划，定期开展讲座，邀请法律、医学、护理、药学、行政等专业的专家，就依法执业、医疗纠纷、执业规范、安全生产、人事管理等方面问题，为医护人员量身打造普法课程。当然，讲座需要参与的工作人员人数够多才能够开展，一场讲座仅是依靠工作人员的个人积极性也许人数不会太多，此时医院可以在举行讲座时采取签到的形式，以签到次数来积累课时，将听课课时纳入年终考核，能在一定程度上推进讲座顺利开展。

4.领导干部带头学习

在推进法治学习的过程中，领导干部应起到带头学习、示范引领的作用。一方面，医院可以建立以党委为中心的法治建设领导小组，由党委书记和院长担任组长，亲自部署法治建设工作，带头履行法治学习任务。另一方面，建立健全医院中层干部集中学法制度，中层骨干是医院的中流砥柱，是承上启下的桥梁，因此，中层干部更需要重视法治教育，重点学习与履行岗位职责密切相关的法律法规，培养自身的法治意识和法治思维，以提升所在部门的综合治理能力。领导干部作为医院的组织力量和中坚力量，积极参与医院的法治学习有利于动员其他工作人员积极参与到学习中来，从而营造出全员积极参与法治学习的氛围。

上述法治建设的模式和方式，在我国公立医院的实践中已有成功案例，比如，湖南省儿童医院就已配备具有法律专业知识的工作人员，组建法制审计部，形成了专业、稳定的内部法制团队，同时聘请两家法律顾问单位，形成了“专职+兼职”相结合的模式，保障医院依法依规运行。同时，在法治学习方面，湖南省儿童医院也已基本实现“领导+全员”全覆盖的学法体系，形成领导干部带头学，关键岗位重点学，全院全员普遍学的“分层+分类”法治教育路径，全面加强医院法治建设。

在公立医院推行法治建设的当下，建立健全规章制度是重中之中，是建设法治医院的基础，加强医院法治队伍的建设也不可或缺，是建设法治医院的重要组成部分，公立医院要逐步形成制度完善、决策规范、法律素养良好、法治队伍健全的新局面，从而推动整个医疗行业的法治发展。■