天然林停伐对重点国有林区职工福利的影响*

夏天超 夏一凡 乔 丹 柯水发

(1 中国人民大学农业与农村发展学院 北京 100872；
2 国家林业和草原局发展研究中心 北京 100714)

国家林业局和财政部自2014年4月1日起在黑龙江省启动了全面停止天然林商业性采伐政策试点。自2015年4月1日起,东北、内蒙古重点国有林区 (包括黑龙江、吉林和内蒙古)全面停止了天然林商业性采伐 (一般称“天然林全面停伐政策”,后文简称“停伐政策”)。停伐政策的实施在恢复和保护森林资源、提高森林质量等方面发挥了重要作用[1],但也对重点国有林区职工的生产生活带来了一定影响。停伐政策的实施导致林区企业经济效益下滑、富余人员增加[2],尤其是从事木材采伐、运输的工人会因下岗或转岗而失去收入来源。重点国有林区职工是停伐政策的重要参与主体之一,其福利状况的变化会对林区经济社会发展产生显著影响。因此,研究停伐政策对林区职工福利的影响有利于为政策制定提供更加具有针对性的方向,为重点国有林区改革的深化推进提供参考。

本文以阿玛蒂亚·森 (Amartya Sen)的可行能力理论为基础构建福利评价体系,利用“东北国有林区民生监测”项目所获内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业集团和长白山森工集团5大森工集团职工福利相关数据,探究停伐政策实施前后林区职工福利水平变化情况,并提出提升福利水平的相关建议。

本文数据来源于“东北国有林区民生监测”项目2015—2018年度调研数据,所反映的是2014—2017年重点国有林区民生情况。通过数据清理,共获得有效样本3 887个。首先,根据阿玛蒂亚·森的可行能力理论选取相关指标,构建重点国有林区职工福利变化评价指标体系,并针对样本数据进行初步的描述性统计分析,再运用熵值法对所选指标进行数据标准化处理,计算各项指标权重及综合评分,以较为全面客观地评价停伐政策实施前后林区职工福利变化情况。

诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在对传统福利思想进行反思的基础上提出了可行能力理论。可行能力指一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合,反映了一个人获得福利的真正机会和选择的自由程度[3]。而功能性活动是指一个人认为值得去做的事情或达到的多种多样的状态,是个人现状的真实反映。阿玛蒂亚·森还认为,个人异质性、环境多样性和社会因素的不同会导致不同群体和个人的福利水平存在差异,在其相关著作中虽然没有提供完整的可行能力清单,但提出了包括政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5个维度的福利规范分析范式[3]。本文基于该理论构建了包括6个维度的重点国有林区职工福利变化评价指标体系 (表1)。

表1 重点国有林区职工福利变化评价体系

1)政治自由是指人们拥有的确定应该由什么人执政而且按什么原则来执政的机会,也就是通常所称的公民权利[3]。本文选取行政服务方面的指标来代表重点国有林区职工权益状况,通过职工对所在林业局行政服务满意度侧面反映重点国有林区改革的执行力度和行政服务水平。

2)经济条件指的是个人享有的以消费、生产、交换为目的而运用其经济资源的机会。一个人所拥有或可运用的资源以及交换条件决定了其经济权益的水平[3]。一方面,收入是衡量经济条件最经典的指标之一。马贤磊、黄蕾等[4-5]在测度农民福利水平时都将收入作为衡量福利的指标之一。另一方面,消费也是重要指标之一。收入如果被储蓄则不能产生效用,只有消费才能产生实际效用,提升福利水平。孙思博钰等[6]在研究重点国有林区职工家庭福利时将生活消费支出作为客观反映林区职工经济条件的指标。因此,本文从家庭年人均收入和人均消费2个方面来衡量经济条件。

3)社会机会是在社会教育、医疗保健及其他方面所施行的安排[3]。人们获得就业、医疗、培训等的机会越多,表明社会发展能力越强,福利就越高[7]。制度化的技能培训决定了职工能否掌握更全面的技能和拥有更多的社会机会[8],因而是否参与职业培训也会对林区职工福利产生影响。因此,本文将医疗保健、交通和职业技能培训纳入评价体系,具体通过医院和硬化道路的可达性与是否参加过职业技能培训来表示。

4)透明性保证是指在保证信息公开和明晰的条件下可自由地交易,满足人们对公开性的需求[3]。社会是建立在对信用的一定假设基础上运行的,需要维系一定的信用关系才能推动社会的健康发展。职工可在不同信用等级下获得抵押或信用贷款等体现了贷款的灵活性,保证职工在有资金需求时,可以在明晰的条件下自由交易,缓解资金紧张状况。因此,本文通过贷款方式来衡量透明性保证。

5)防护性保障指的是由国家或社会为处于受损害的边缘群体提供资金、服务和发展机会的安全网制度[9],包括基本的生活保障和社会福利保障[10]。一方面,居住条件是衡量居民福利水平的重要指标之一[7],居住面积和环境是居住条件的具体表现[10]。另一方面,社会保障包括五险的缴纳和政府救济方面的相关指标。社会保险的缺失会影响职工抵御风险的能力和福利水平[11]。职工对社会保障的满意度越高,其追求更高福利水平的动力越强。本文选取了居住条件和社会保障指标来体现防护性保障,居住条件以家庭常住房屋建筑面积表示,社会保障指标包括是否缴纳五险、享受低保补助的金额、政府其他补助金额,及社会保障方面的满意度。

6)其他因素。由于个人的异质性和环境的多样性等因素,不同群体的职工福利会产生差异[3]。首先,在个人异质性方面,受教育水平越高,享受到高水平福利的可能性也越大[12]；
此外,健康状况也是影响职工福利水平的重要因素[7]。林区职工由于长期从事采伐作业,体力消耗巨大,身体负担较重,尤其男性的劳动强度比女性更高[13]。其次,在环境的多样性方面,自然环境的好坏也是衡量福利水平的又一重要因素[7],周围自然环境状况有所变化,职工是最直接的感受者。职工对周围自然环境状况变化的认知可以侧面反映职工的福利变化。因此,本文将个人特征和环境因素也纳入评价体系,个人特征通过文化程度和健康状况表示,环境因素通过职工对周围自然环境状况变化的认知表示。

为了从职工个人主观感受角度来直观反映职工部分福利的变化情况,本文选取职工个人主观评价和个人特征方面的指标进行描述性统计分析。

3.1 行政服务满意度

从林区职工对所在林业局行政服务满意度可以看出 (表2),重点国有林区职工对所在林业局的行政服务满意度给予“非常不满意”和“不满意”评价的占比越来越低,可见林业局通过机构改革、资金支持和项目扶持等方式提高了重点国有林区改革的执行力度和行政服务水平,也相应提高了职工的满意度。从“满意”样本占比情况可知,2015年最低,只有14.75%。推测其原因可能是在停伐政策实施初期,林业局需要时间来应对政策变化,后期通过企业改革和产业转型等方式缓解政策带来的冲击,林区职工对林业局的行政服务满意度随之逐年提高。

表2 林区职工对行政服务满意度样本占比 (%)

3.2 医院和硬化道路可达性

总体来说,停伐政策实施对林区职工就医和基础道路设施的可达性影响不大 (表3)。距离最近的医疗机构在1 km范围内的样本占比有所降低,而距离为1～3 km的样本占比逐年提高。其原因可能是随着居民生活水平的提高和就业环境的变化,一些居民离开农村前往城镇生活,而农村规划区域面积小于城镇。

表3 林区职工家庭与最近医疗机构和硬化道路不同距离样本占比 (%)

3.3 社会保障方面满意度

林区职工对社会保障的满意度在2015年这一年度出现明显波动 (表4),显见政策冲击对职工心理的影响。2015年“不满意”样本占比达到20.24%,为4年内最高；
而“满意”样本占比仅为5.38%。从中不难看出,在停伐政策实施初期,木材砍伐量骤减,林业企业收益显著下降,职工对原有福利体系的信心受到打击。此后,林业企业通过企业改革和产业转型来应对政策冲击,改善企业经营状况,对存在社会保险断保人群实行“退一补一”政策,除了缴纳“五险一金”外,部分企业还为职工增缴其他社会保险,以解决职工的后顾之忧,保障职工的社会权益。

表4 林区职工对社会保障满意度样本占比 (%)

3.4 文化程度

由不同文化程度林区职工样本占比可知(表5),2014—2017年期间其变化不大。林区职工绝大部分接受过基本教育,“文盲或半文盲”样本占比几乎为零；
“小学”和“研究生及以上”样本占比均较低；
文化程度主要集中在“初中”“高中或中专”“大专或本科”,并且“大专或本科”样本占比逐年提升。这在一定程度上说明林区对教育的重视程度逐渐提高,对从业人员综合素质和能力的要求也越来越高。

表5 不同文化程度林区职工样本占比 (%)

3.5 健康状况

林区职工健康状况总体较好 (表6),大多数处于“一般”或“较好”状态；
但部分从事一线采伐运输等工作的职工,健康状况存在“非常差”或“较差”的情况。

表6 不同健康状况林区职工样本占比 (%)

3.6 自然环境状况变化

从职工对周围自然环境状况变化认知情况可以看出 (表7),在停伐政策开始实施的2015年认为林区自然环境状况“变得非常差”和“变得较差”的林区职工占比与上一年相比明显提高,而认为“变得较好”和“变得非常好”的林区职工占比迅速降低；
但在随后的2016和2017年认为林区自然环境状况“变得较好”的样本占比明显上升,分别达到50.58%和55.52%。这从侧面反映出停伐政策实施后,部分木材加工企业关停或转型,产品加工所产生的污染减少,自然环境状况明显改善。

表7 职工对周围自然环境变化认知样本占比 (%)

本文运用熵值法对福利评价指标体系中各指标权重进行计算,结果如表8所示。从中可以看出,与其他指标相比,贷款方式 (X7)的权重最高,说明其对职工福利水平的影响最大。这可能是由于林区职工会因子女上学、医疗、买房等原因存在各种债务[14-17],在家庭面临超额支出时,贷款不失为一项有利选择,是解决家庭经济问题的一项重要方式。王永海[15]认为,通过林权抵押贷款的方式便于林区职工居民获得贷款,用于林业发展资金投入,促进居民收入的改善,贷款确实会对职工福利产生重要影响。是否参加过职业技能培训 (X6)的权重仅低于贷款方式,表明近年来林区职工职业技能不足的问题普遍存在,同时可能受停伐政策冲击,部分职工下岗,参与培训的人数减少,导致权重有所下滑,但依旧占有较高权重,职业技能培训对林区低收入和中等收入人群有显著影响[16]。其他各项指标所占权重相差较小,较为平均。

表8 各项福利指标权重

根据权重结果计算各项指标的综合评分。由于通过熵值法计算出的综合评分数值较小,为便于比较,本文将综合评分数值乘以100得到表9。评分值变动小于0.10表示福利水平几乎无变化,比较稳定；
大于0.10表示福利水平有所变化,大于1则表示福利水平变动较大。

表9 2014—2017年重点国有林区职工福利综合评价

停伐政策实施后,重点国有林区职工福利水平总体呈现先下降后上升趋势,且不同福利指标变化情况存在差异 (表9)。2015年职工福利水平明显下降,但自2016年开始福利综合得分开始稳步上升,表明停伐政策实施后,短期内确实对重点国有林区职工原有福利体系造成一定冲击,但随后政府和林业企业通过相关政策措施来应对困局,使林区整体福利水平有所提高。其中,政府主要通过停伐补助和专项资金支持的方式积极指导企业进行产业转型；
林业企业则在企业改革和产业转型过程中,通过机构改革、资金支持和项目扶持的方式改善职工民生状况,提高了职工在享受行政服务、收入、就业、社会保障等方面的福利状况。

从各指标具体得分可以看出:1)2014—2017年重点国有林区职工在医疗机构和硬化道路的可达性 (X4和X5)、居住条件 (X8)、其他政府补助 (X11)方面的福利水平几乎没有什么变化,一直处于低水平。在国有林区改革进程中,企业在移交社会职能时需要承担移交改造费用或人员安置费用,往往面临较大的资金缺口,无法实现实质性移交,影响企业的运转资金。同时,随着停伐政策的实施,长期依靠森工企业的木材生产收入作为育林基金的资金面临较大缺口[18],导致林区公路、防火应急道路、棚改房等基础设施项目缺乏养护和修缮资金,一直处于滞后状态,基础公共设施很难满足林区群众增长的物质和文化生活需要。2)林区职工对林业局行政服务满意度 (X1)、参与职业技能培训的机会 (X6)、对社会保障满意度(X12)、自然环境状况变化 (X15)的得分呈现先下降后上升趋势。这表明:短期内停伐政策的实施确实降低了林区职工的生活满意度,职工承担了部分有形成本和无形成本,原有的福利体系一定程度上受到冲击,就业体系不明朗,福利水平有所下降；
但后续政府和各地林业局为缓解政策对企业和职工带来的冲击,及时采取相关措施,紧抓企业改革和产业转型2条主线,通过畅通群众表达诉求渠道、创新盈利模式、提供职业技能培训机会、缴纳其他社保等具体方式来改变当前困境,因而改善了职工福利状况。3)林区职工在消费支出 (X3)、贷款方式 (X7)、五险的缴纳 (X9)和低保 (X10)方面的福利状况处于波动状态。林区职工的主观福祉会受到家庭总支出、社会保险等因素的影响[19],而停伐政策实施后,部分经营不善的企业出现资金困难,职工社会保险出现断保,降低了职工社会权益。林区职工在贷款方面的福利自2015年大幅度提升,在一定程度上说明职工贷款方式的灵活多样性,职工通过抵押或者信用贷款的方式获取资金来源用于创业或其他方面,提高了自身的收入水平。4)林区职工收入 (X2)在短期内一直处于下降状态,说明收入是林区职工福利受损最为严重的方面。对长期以林为生的林区职工来说,停伐政策实施后其收入减少甚至失去主要收入来源[20],并且收入结构单一,主要以工资性收入为主[21]。此后,政府通过专项资金和停伐补助来缓解冲击,企业通过自身机构改革、资金支持和项目支持等举措改善自身经营状况,及时有效应对职工收入水平低下的问题,职工收入水平已有所提高,福利状况也已相应改善。5)其他指标得分波动较小,整体处于平稳状态。

6.1 结论

本文基于阿玛蒂亚·森的可行能力理论,从政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障和其他因素6个维度选取相关指标构建了重点国有林区职工福利评价体系,发现2014—2017年重点国有林区职工总体福利水平呈现先下降后上升趋势。天然林全面停伐政策实施后,重点国有林区职工福利在居住条件、医疗和交通等基础公共设施以及其他政府补助方面几乎没有变化,一直处于低水平状况；
在所能享受的行政服务、职业技能培训、社会保障和自然环境状况变化方面呈先下降后上升趋势；
在消费支出、贷款方式、社会保险的缴纳和低保补助方面处于波动状态。

6.2 建议

1)加大资金支持力度。一方面,设立相关专项资金和提高专项补助资金标准,用于社会职能移交过程中的改造费用、森林旅游和林下经济发展等方面,促进企业经济效益提高,进而改善企业职工的收入等福利水平；
另一方面,建立相应的贷款扶持机制,可在天保资金中设立企业发展贷款基金,为符合贷款条件的企业和职工提供贷款资金平台,缩小资金缺口,实现企业和职工的健康发展。

2)完善社会保障制度。进一步完善重点国有林区医疗保险和养老保险保障体系,提高职工的防护性保障,防止出现社会保险断保,解决职工的后顾之忧。通过养老保险和医疗保障制度的完善,提高最低保障和报销标准,减轻职工经济负担,尤其是对低收入职工来说,可以帮助其更好地从事相关职业,减轻生活压力。

3)提高职工就业能力。针对创业者、采伐运输工人和木材加工工人等转岗职工,联合相关培训机构定期举办培训课程,对从事林下种养殖、森林管护等新职业的职工有针对性地进行相关培训,提高岗位的适配度,提升职工的就业能力和素养,发挥人力资源在产业转型过程中的重要作用。

需要指出的是,由于样本数据的有限性,本文主要针对停伐前后有限年份的重点国有林区职工福利变化进行分析。近年来,随着各项配套改革措施的出台和产业转型的推进,职工收入呈现出了持续上升的态势。未来若能有更多的数据支撑,可以进一步就天然林停伐政策对职工福利的长期影响开展深入研究。此外,后续研究也可采用案例研究范式来进一步探究天然林停伐政策对不同职业类型职工的具体影响机制和影响效果,为更好地保障林区职工民生福利水平和推进林区共同富裕目标实现提供决策参考。