中国共产党村级党组织功能：历史发展与现实启示

王 同 昌

(河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 210024)

中国共产党村级党组织是乡村社会最基层的领导核心，在乡村社会治理中发挥重要作用。一百多年来，村级党组织功能经历了变迁发展过程。回顾并梳理中国共产党百余年历程中村级党组织功能的历史演进与发展变迁，总结其主要特点和重要经验，对新时代提升村级党组织的组织力，落实乡村振兴战略具有重要意义。

中国共产党村级党组织功能的历史发展，可以分为新民主主义革命时期的开创与探索、社会主义革命和建设时期的发展与曲折、改革开放和社会主义现代化建设时期的恢复与发展、中国特色社会主义新时代的深化与拓展四个阶段。

(一)新民主主义革命时期村级党组织功能的开创与探索

中国共产党最初诞生于城市，党的组织发展经历了一个从城市到乡村的过程，即政党下乡过程。在党的二大上通过的党章明确指出要在农村建立党组织：“各农村……凡有党员三人至五人均得成立一组，……为本党组织系统，训练党员及党员活动之基本单位。”[1]50这里规定了“组”的功能是训练党员和党员活动的基本单位。党的三大认为“有结合小农佃户及雇工……以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”[2]63，对在农村建立党组织提出了迫切要求。随着中国共产党的发展壮大，不少地区农村逐步建立了党组织。

针对村级党组织的主要功能，我们党进行了开创性的探索。党的四大对基层党组织做出了新规定，强调：“各农村……凡有党员三人以上均得成立一支部”[2]127。党的四大通过《对于组织问题之议决案》，对党支部功能作出明确阐述，即“不能仅限于教育党员，吸收党员，并且要在无党的群众中去煽动和宣传”[2]125。也就是要动员群众和宣传群众进行革命运动。1927年6月通过的党章修正案，强调党支部要“(一)积极在各该工厂等之内活动，领导该处群众之日常斗争，扩大党的影响；
(二)实行党的口号与决议于群众中；
(三)吸收新的党员；
(四)服从地方党部从事组织与宣传的工作；
(五)积极参加地方政治经济的斗争；
(六)尽可能讨论党的重要问题”[2]202。这是基层党组织功能第一次写入党章，也是对农村党组织功能的全面要求。

党的七大对基层党组织功能进行了新探索。七大党章对支部的任务从宣传和组织工作、关心人民群众生活并解决各种问题、吸收新党员、教育党员等四个方面进行论述[1]110。在这四项任务中，前两项属于基层党组织的外部功能，后两项属于基层党组织的内部功能。刘少奇在修改党章的报告中特别强调：“我们必须重视自然村，党的基础组织，主要的应放在自然村。”[1]202在解放战争过程中，广大农村党组织积极贯彻党的方针政策，通过土地改革把农民动员起来参加革命，通过整党批判了党内存在的一些错误倾向，……密切了党群关系，加强了基层党组织的战斗力[3]。可见，中国革命的胜利是与广大农村基层党组织充分发挥作用密不可分的，这是中国革命取得成功的一条重要经验。

(二)社会主义革命和建设时期村级党组织功能的发展与曲折

党的全面执政，为在农村全面建立党组织并充分发挥功能奠定了基础。鉴于老解放区村级党组织和党员人数已达到相当规模，新解放区还未进行土地改革，新中国成立初期党中央采取了谨慎的方针在广大新区建立党组织。1950年6月，毛泽东指出，老解放区，一般地应停止在农村中吸收党员。新解放区，土地改革完成前，一般地不应在农村中发展党的组织，以免投机分子乘机混入党内[4]。全国土地改革完成以后，尤其是在农业合作化过程中，村级党组织逐步普遍建立。正如有学者指出：“在农业合作化运动进程中，党的力量得以在农村地区全面拓展。”[5]在合作化过程中，村级党组织重要功能就是领导农业社会主义改造和加强党的自身巩固。

1956年党的八大对村级党组织功能进行了新发展。八大党章规定，凡是符合条件的每一个农业生产合作社，都要建立党的基层组织。同时从八个方面对基层党组织功能进行了规定，主要包括：宣传群众，贯彻党的决议；
尽力改善群众生活；
发展党员；
教育党员；
领导群众参加国家政治生活；
发扬群众积极性和创造性，完成党的任务；
开展批评与自我批评；
同阶级敌人的破坏活动进行斗争。除了在一般意义上规定基层党组织功能之外，还特别强调在农村中，党组织要领导和监督本单位行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议[1]234-235。因此，全面执政条件下，基层党组织功能得到强化，由七大时的四项增加为八项。邓小平进一步强调：“经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务。”[1]280这不但突出了基层党组织的功能，还强调了现实党组织功能的领导保障。

1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，其中规定了农村基层党组织的领导核心地位。同时也指出，农村基层党组织不应包办代替各级管理委员会的工作。党组织要把教育和训练干部的工作放在重要地位，还必须做好思想政治工作、领导好共青团和妇女代表会议的工作。要健全党的组织生活，加强党的组织性和纪律性[6]。据此可以看出，农村基层党组织全面领导农村一切工作，发挥全面领导功能。只是后来，党和国家事业出现了曲折也影响到农村党组织建设，主要体现在受到整个国家阶级斗争路线的影响，在人民公社体制下，党组织未能满足农民群众的物质文化生活需要，实际上就是党组织功能发生了偏差。

(三)改革开放和社会主义现代化建设时期村级党组织功能的恢复与发展

改革开放以后，随着党和国家工作重点转向以经济建设为中心，村级党组织功能也得到恢复与发展。1979年党中央指出要“加强农村党支部建设，发挥党员的模范带头作用”[7]。同时强调农村基层党组织一定要把政治功能和经济功能结合起来。党的十二大报告对农村基层党组织功能进行了强调。十二大党章对基层党组织功能从八个方面进行了论述，主要包括政策宣传与执行、党员教育管理、党员发展、批评与自我批评的开展、教育党员和群众提高警惕性等[8]。这八个方面的功能除了具体条文随着时代变迁有所修改外，总体上延续至今。

1994年，党中央明确了基层党建方针，即基层党建要服务于基层中心工作，改进基层党组织的活动内容和工作方式，严格党内政治生活。根据这一方针，对村级党组织功能进行了新规定，即贯彻执行党的农村政策，发挥核心领导作用。村级党组织要抓好领导班子，加强以党支部为核心的村级组织配套建设[9]966-968。1994年，中央还专门为加强农村党建发出通知，指出农村党组织要把贯彻执行党的基本路线、团结带领农民群众奔小康作为根本任务[9]1048。1999年，中央制定《农村基层组织工作条例》，其中规定：农村党组织要贯彻执行党的决定、讨论决定本村的重要问题、领导和推进村级自治活动、搞好自身建设、负责村级相关人员的教育管理和监督、搞好本村的精神文明建设等[10]。以党内法规形式对村级党组织功能进行明确规定，有利于村级党组织功能的充分发挥。

党的十六大对基层党组织功能又进行了新发展，提出“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径”[11]。党的十七大强调基层党组织要“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”[12]41。这就把对基层党组织功能的认识提升到了一个新高度。依据这一部署，党的十七届三中全会对村级党组织功能进行了细化，强调村级党组织要“推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定”[12]689。

(四)新时代以来村级党组织功能的深化与拓展

新时代以来，党中央把基层党组织建设提到前所未有的高度。习近平强调：“基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。”[13]党的十八大报告强调要加强基层服务型党组织建设。习近平强调：“推动服务群众、做群众工作制度化、常态化、长效化，……使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要。”[14]2014年，《关于加强基层服务型党组织建设的意见》出台，其中规定：“农村党组织要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。”[15]通过建设服务型党组织，既加强了领导和管理，也更加突出了服务功能，党员和群众对党组织的认可度普遍提高。

党的十九大对基层党组织功能的认识实现了深化与拓展，强调以提升组织力为重点，突出政治功能。党支部要担负好直接教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众的职责。十九大对基层党组织功能的丰富与拓展，既是农村基层党建经验的重要总结，也是今后推进农村基层党建工作的重要遵循。十九大后，我们党又结合农村实际对村级党组织功能进行了部署。《支部工作条例》指出：“村党支部，全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作，组织带领农民群众发展集体经济，走共同富裕道路，领导村级治理，建设和谐美丽乡村。”[16]2019年，中央对《农村基层组织工作条例》进行修订，根据十八大以来基层党建理论创新和农村实际，对村级党组织功能从六个方面进行了深化和完善，主要包括：宣传和贯彻执行党的决议、讨论和决定本村的重要问题、领导和推进村级民主、加强自身建设、做好群众工作、领导本村的社会治理[17]。实施乡村振兴对村级党组织功能提出了更高要求，需要充分发挥村级党组织领导功能，突出政治功能，通过抓党建促进乡村振兴。

村级党组织功能，既是理论问题，也是实践问题，与中国共产党不同历史时期的任务密切相关。村级党组织功能发展过程，从一个侧面反映了中国共产党的历史发展进程。通过上述梳理，可以看出村级党组织功能发展呈现出三个特点。

(一)始终坚持村级党组织的领导地位

习近平指出，不管农村发生了多大变化，都不能成为否定党的领导的理由，必须毫不动摇坚持党在农村的领导地位[18]185。这既是村级党组织建设的重要遵循，也是贯穿于中国共产党村级党组织功能发展中的一条主线。早在1925年，党的四大就明确指出：“中国的民族革命运动，必须最革命的无产阶级有力的参加，并且取得领导的地位，才能够得到胜利”[2]89。这就明确指出了中国共产党在革命中的领导功能。正是通过充分发挥村级党组织领导功能，我们党才顺利完成不同时期农村工作任务。革命时期，通过发挥村级党组织领导功能，将一盘散沙的乡村社会组织起来，积聚起强大的革命力量。新中国成立后，通过全面建立村级党组织和实行人民公社制度，实现了党组织对农村社会的全面领导。这种全面领导虽然在实践中存在一些不足，但对于巩固国家政权，快速推进国家的现代化建设，为改革开放后的经济高速发展奠定了重要基础。改革开放以后，尽管我们放弃了原来的人民公社体制，在农村实行家庭联产承包责任制，把农业生产经营指挥权和财富的分配权下放给农民，但是并没有放弃党组织领导功能。在20世纪80年代初期连续出台的中央一号文件中，都对加强村级党组织领导进行了强调。在20世纪90年代建立社会主义市场经济过程中，针对农村社会日益分化，党组织领导功能受到挑战的情况，江泽民明确指出：“党管农村工作，是我们的一个传统，也是一个重大原则。……在这个问题上，任何时候都不能有丝毫的含糊。”[19]1998年修订的村民委员会组织法也明确指出，村级党组织要发挥领导核心作用。进入新时代以来，在全面深化农村改革和精准扶贫过程中，村级党组织领导作用被提到新高度，党的领导极为重视，“成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”[20]。十九大党章强调村级党组织不但要领导本地区的工作，还要领导基层社会治理。全面脱贫的实现“意味着党正通过行之有效的手段切实领导着农村的基层治理”[21]。

(二)始终坚持服务于党的政治路线

基层党组织是党的肌体的“神经末梢”，是贯彻落实党中央重大决策部署的战斗堡垒。村级党组织功能发展与党的政治路线密切相关，可以说是党的政治路线在农村基层社会的映射。新民主主义革命时期，村级党组织的主要功能就是通过加强自身建设密切联系群众，进而动员农民群众参加革命，为革命积聚源源不断的群众力量。社会主义革命和建设时期，1953年党中央提出了过渡时期总路线。为适应这一总路线的要求，我们党在新解放区建立了村级党组织，带领农民完成社会主义改造任务。社会主义建设时期，农村建立人民公社，村级党组织发挥全面领导功能，将农民全部整合进国家体系中。改革开放以后，党确立以经济建设为中心的政治路线。与此相适应，村级党组织带领广大农民群众进行家庭联产承包责任制改革，发展农村经济，加强农村精神文明建设，发挥了重要引领功能。党的十八大以来，党中央确定了全面深化改革的战略布局，在农村实施精准扶贫。可以说十八大以来村级党组织功能发挥是以精准扶贫为中心的。截至2020年年底农村精准扶贫任务全面完成，也是村级党组织功能发挥的充分体现。随着脱贫任务的实现，今后一个时期党在乡村的重要任务就是实现乡村振兴和农村全面现代化。因此，村级党组织功能发挥将转向以实施乡村振兴战略为中心，领导和保障乡村振兴战略的顺利实施。

(三)始终坚持以解决乡村问题为中心

村级党组织功能演进是由党在不同时期的使命任务决定的。从特定角度看，村级党组织功能与乡村问题是相互依存的。从根本上解决乡村的实际问题是村级党组织建立和发展的依据。新民主主义革命时期，乡村最主要的问题是土地问题，只有解决了农民的土地问题才能动员农民进行革命。因此，村级党组织以满足农民的土地要求为目标进行土地改革和减租减息，因而获得了农民的信任。社会主义革命和建设时期，党组织带领农民实现合作化，把农民全部组织起来，解决吃饭问题。为了改变农村落后面貌，党中央发动了“大跃进”和人民公社化运动。通过实行了20多年的人民公社制度，村级党组织实现了对农村社会的全面领导，但是没有从根本上解决农民温饱问题，使村级党组织功能在实践中遭受了曲折。改革开放以后，为满足农民日益增长的物质文化生活需要，党组织带领农民实行家庭联产承包责任制改革和村民自治，加强党组织自身建设，20世纪80年代逐步解决了农民温饱问题，到20世纪末基本实现小康。进入21世纪以后，农村面临的主要问题就是把低水平、不全面、不充分的小康变为全面小康。新时代以来，全面建成小康社会进入攻坚阶段，农村的主要问题就是全面脱贫。村级党组织围绕全面脱贫开展工作，获得了农民充分认可，党群关系、干群关系得到极大巩固。

(一)加强村级党组织建设是前提

纵观村级党组织功能演进历程，我们可以看到，村级党组织的坚强有力是其发挥功能的前提。所以，实现乡村振兴目标，要求把村级党组织建设摆在更加突出地位，夯实村级党组织建设责任[22]。一是建强村级党组织带头人队伍。党组织带头人是村级党组织发挥功能的关键。经验表明，凡是村级党组织比较健全、作用发挥比较充分的，都有一个坚强的党组织带头人。对此，习近平也强调：“要完善农村基层干部选拔任用制度，打造一支高素质农村基层党组织带头人队伍”[18]186。要扩大党组织带头人队伍来源，从农村致富能手、外出务工经商返乡人员、退伍军人、高校毕业生中培养选拔村级党组织带头人，对一时没有合适党组织带头人后备人选的村级党组织，选派第一书记为带头人。此外，要加大对村级带头人的监督。从总体上看，村级党组织带头人为农村发展改革作出了重要贡献，但也有一部分党组织带头人“为官不为”，甚至腐化，致使党组织功能空转。因此要加强对村级党组织带头人的监督[23]，做到严管与厚爱统一，既要压担子，又要进行激励，鼓励干事创业[24]。二是严格履行党员发展责任。伴随着城镇化进程，我国有2亿多农民流向城市，而且以青壮年农民为主，导致农村党员后备力量不足，农村党员队伍老化现象严重。如果任其发展下去，将会导致村级党组织萎缩，危害党在农村的执政基础。因此，要加大在农村外出务工人员中发展党员力度。发展党员，要把政治标准放在首位，重点考察其对党的认同程度。三是持续整顿软弱涣散的村级党组织。由于地区差异、人员素质等各方面因素，有的村级党组织未能充分发挥功能。习近平指出：“一些基层党组织软弱涣散甚至瘫痪，一些基层党组织形同虚设，必须加以整顿。不去整顿，只是下个文件让他搞‘两学一做’，能做得起来吗？”[20]179实际上，发展、整顿，再发展、再整顿基层党组织，也是基层党组织发展的一个规律。要把严肃党内政治生活，提升党组织带头人和党员素质，增强发挥党组织功能的能力作为着力点。

(二)合理确定村级党组织功能是基础

从是否有行政依托来看，村级党组织属于无行政依托型党组织。也就是说，从中国共产党的组织体系来看，村级党组织属于中国共产党基层组织体系的重要组成部分，属于体制内力量。但从中国的政府体系来看，在“乡政村治”格局下，村一级不属于政府体系，因此，村级党组织又处在体制之外。村级党组织发挥功能缺乏体制支撑。新民主主义革命时期，村级党组织功能相对简单，广大农民普遍处于被压迫被剥削状态，客观上有利于村级党组织发挥功能。社会主义革命和建设时期，在计划经济体制下，村级党组织对农村社会有很强的控制力，能够保障其功能发挥。改革开放新时期，随着家庭联产承包责任制的实施，农村社会流动加快，尤其是全面取消农业税，村级党组织功能发挥失去了资源依托，呈现出普遍弱化趋势。进入新时代，我国进入以工补农、以城带乡阶段，公共资源、公共服务更多地倾向农村配置，为村级党组织发挥功能奠定了坚实物质基础。但随之而来出现了村级党组织功能过重问题。村支书“一肩挑六担”现象比较普遍，甚至出现“‘你再压担子，我真撂挑子’”的惊呼[25]。为此，中央办公厅印发通知为基层减负，并将2019年作为基层减负年，强调考核评价工作，关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样，不得简单将领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作落实的标准[26]。我们在基层调研中也了解到，有的乡镇工作人员仅充当“二传手”，把上级部门的工作部署直接转给村级党组织，加重了村级党组织负担。因此，一是要对村级党组织功能进行合理定位，要突出政治功能，围绕乡村振兴开展工作。二是要对乡镇党组织和村级党组织的任务进行合理分工，防止乡镇党组织把所有工作推给村级党组织。村级党组织作为乡镇党组织的下属党组织，在实践中处于被动接受地位，只有从制度上规定二者的权责边界，才能真正减轻村级党组织负担，充分发挥其应有功能。

(三)实现农民利益是村级党组织功能发挥的出发点

中国共产党在农村建立党组织，是为了更好地满足农民的利益要求。回顾村级党组织功能的百年发展，我们可以看出“中国共产党与农民群众始终保持着命运与共的血肉联系，维护农民利益始终是党中央制定农村政策的根本原则”[27]。以农民利益为出发点发挥村级党组织功能，首先，要精准判定农民的利益需求，只有精准把握农民的利益需求，才能避免所供非所需问题。在实践中，我们发现尽管有的村级党组织付出了很大努力，但农民的满意度并没有同步提升，就是因为与农民的利益需求没有实现精准对接。因此，各级党组织要深入调查研究，尤其是在实施乡村振兴的过程中，通过各种途径探寻农民的利益要求[28]。其次，要为村级党组织发挥功能创造必要的物质条件，一方面加大资源下乡力度，并通过村级党组织统筹资源利用。另一方面，提升村级党组织发展集体经济能力。只有集体经济发展了，村级党组织服务能力才能提升，功能才能有效发挥。

(四)强化领导责任是村级党组织功能发挥的保障

村级党组织功能发挥离不开上级党组织的坚强领导。新民主主义革命时期，我们党就强调各级党组织要加强对基层党组织的领导。新中国成立后各级党组织普遍高度重视农村基层党组织建设。但是在特定历史时期，也出现了对基层党建领导不力的情况。改革开放之初，邓小平就指出：“急需建立严格的责任制”[29]。1987年党的十三大指出：“党的领导机关有责任指导基层党组织做好这些工作。这些经常性工作做好了，我们就有可能在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”[30]新时代以来，习近平高度重视基层党组织建设的领导责任[31]93。2015年中央一号文件明确指出：“严格落实党建工作责任制，全面开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核。”[31]284这就进一步压实了村级党组织建设的领导责任。今后还要持续强化县委书记抓村级党组织建设的意识，切实把村级党建作为县委书记的主责和主业。要加强对村级党组织功能发挥情况的评估。研究制定村级党组织功能发挥评估指标，通过动态监测，掌握村级党组织功能发挥情况，对不能充分发挥功能的村级党组织及时进行整改提升，确保村级党组织功能充分发挥，夯实党在农村的执政基础。