惠州市水利工程招投标管理问题及对策

李献斌

(惠州市潼湖水利工程管理中心，广东 惠州 516243)

为避免不正当竞争，我国于1981年在深圳特区开始施行工程招投标制度，取得了良好的效果。随着市场经济的快速发展，招投标制度逐渐被推广应用起来。近年来，随着我国对水利工程的不断重视，水利工程建设规模日益扩大，水利部为促进水利建设的规范化发展，以法律条文形式将水利工程招投标制度规定下来。水利工程招投标制度促进了我国水利工程建设的规范化和可持续化发展，对提高水利工程质量、增加水利工程效益和节约水利工程成本具有重要意义。但是在利益驱动下，部分地区出现违法违规的情况，尤其是在水利工程招投标阶段，存在围标、串标、资质借用以及水利干部以权谋私等情况，这些问题对水利工程的健康发展具有极大危害，不仅影响了水利工程质量，也给国家和人民造成巨大的财产损失。惠州市“十四五”规划指出，要不断加大水利建设，提高水利建设资金投入，这给水利工程项目招投标管理提出了更高的要求。为营造良好的市场秩序，发挥水利工程建设效益，对惠州市水利工程招投标管理存在的问题，采取相应的措施予以解决，就变得十分必要了。

1.1 管理工作思路

目前，惠州市政府部门直接管理水利工程招投标方面的工作，惠州市水利局作为主管部门，负责申报、审批工程手续，指导水利工程监督管理工作等。惠州市水利工程招投标办公室挂靠在水利规划与管理处，主要负责水利工程招投标监管工作。为保障工程质量、节约工程成本，促进市场良性竞争，惠州市水利部门采取了以下3种做法：①对招投标有形市场予以完善。2015年开始，惠州市水利工程项目由惠州市交易中心进行交易，惠州市及下属县区水利项目则逐级分配到市级或县区级交易中心；
②完善水利工程招投标制度。惠州市水利局为加强水利市场秩序建设，从制度建设开始出发。2014年5月，惠州市设置水利项目招投标管理办公室，根据广东省及水利管理部门相关制度，制定了符合惠州市的具体相关文件，包括《惠州市水利工程项目招投标管理办法》《惠州市水利工程招投标监督办法》等；
③创新招投标方式方法。在水利工程招投标过程中，惠州市水利管理部门坚持做到信息公开，包括招标信息公开发布、报名投标条件公开、评标办法、地点公开等。同时，开始试行电子招投标制度，开发“惠州市水利工程电子招投标交易平台”，以此加强水利工程招投标的公平、透明，推动招投标工作有序展开。

1.2 管理方法

惠州市水利部门采取了诸多办法来保障水利工程招投标管理工作的顺利进行。首先，严格执行水利工程招投标制度。法律规定要求必须进行公开招标的项目，在水利工程的设计、建设以及材料设备的采购方面，都严格依法依规进行。同时，在招投标过程中，开标、评标等工作严格按照法定程序执行，确保投标活动公平、公正和公开；
其次，建立健全信用体系制度。为了构建良好的市场氛围和市场秩序，惠州市水利局印发《建立水利工程建设单位信用体系的通知》，收集施工单位基本情况，建设施工单位信用库。同时，建立水利工程行业协会体系。通过行业管理和服务制度，增强水利工程行业组织管理和自我管理；
最后，严格落实招投标监管制度。惠州市水利部门为遏制违法违规行为，重视对招标过程的全过程监管，创新水利工程监管方式，对水利工程招投标工作开展全方位监管，提高了水利工程招投标活动监管效率。

2.1 行政干预过多，招标主体错位

首先，有些部门领导独断专行，直接干预项目建设，利用职权插手招标工作，以项目技术复杂、应急工程等借口使项目直接发包，不予招标，或随意违反招标程序等；
其次，规避项目招标，如将造价达到要求招标标准的水利工程进行支解，分期建设，或将工程预算故意调低，在工程确定施工单位后，通过签署补充协议的方式增加预算。这些行为都严重违反了招投标合规程序，扰乱了水利工程招投标市场秩序；
最后，违反招标原则，设置投标门槛。个别领导通过故意抬高招标资质等级，设置不合理门槛来排斥潜在投标人，以此达到意定投标人中标的目的。

2.2 资格审查不严，投标缺乏制约

对投标人进行资格审查是水利工程招投标必不可少的环节，同时也是最不容易引起重视的环节。资格审查包括资格预审和资格后审。一般情况下，资格预审由招标代理机构进行操作，在实际操作中，存在资格预审不严谨的问题，甚至有些项目在招标过程中没有资格预审环节，给一些投标人提供了钻空子的机会，如挂靠、资质证书造假等。资格后审一般由评标委员会负责，在该环节惠州市水利部门的监管工作还没有落实到位，不能排除不符合规定的投标人。根据数据显示，施工单位的投标成本一般占项目工程造价的1%左右，因此一些有实力的施工单位不愿参与低价中标的项目，这就给挂靠企业提供了机会。在这种情况下，资质挂靠、串标、陪标等问难以有效解决。

2.3 信用信息缺失，评标制度不规范

惠州市水利工程建筑市场信用缺乏主要表现在3个方面：第一，投标单位信用信息缺失。在水利工程施工过程中，有些施工单位以次充好、偷工减料，造成工程质量不合格，但由于这些信息无法在互联网中查询，导致企业的信用信息缺失；
第二，代理机构信用信息缺失。目前招标代理机构众多，市场秩序混乱，有些机构为谋求不法利益，做出出具假证明、假报告等失信行为；
第三，评标专家信用信息缺失。有些评标专家是业主自带进入评标活动，评分有失公正，给评标工作的正常进行带来危害。同时，水利工程评标制度还有待完善，在惠州市水利工程评标过程中，还存在工程标底编制差、编制标底人员能力不足、评标标准不统一等问题，严重阻碍了招标工作的有序开展。

2.4 监管作用不显，违法行为时有发生

目前，惠州市水利工程招标的监管工作主要由招标办负责，而招标办不是具有独立法人的行政机构，存在人手不足、专业水平不高等问题，对招投标活动的监管作用不明显。同时，一些施工单位对接受招标办的监督比较排斥，对监管人员比较抵触，而有些监管人员仅参与项目开标活动，做不到全过程监督，甚至为了利益，对不合规行为不做监管。并且没有制定对于违法违规行为的处理机制。这些问题不仅违反了相关法律法规，也大大阻碍了水利工程招投标工作的顺利进行，造成了不良影响。

3.1 管理主体不明确

惠州市水利工程招投标管理主体不明确主要体现在3个方面：第一，没有统一负责管理招投标市场的部门。惠州市现有的招投标管理格局涉及多个管理部门，招投标管理制度设计存在缺陷；
第二，存在管理缺位。由于惠州市建设工程交易中心属于城建建设部门的下属单位，与水利部门的政策存在差异，导致水利项目进入交易环节时，水利部门在相应的项目招投标工作中存在监管缺失。第三，存在管理越位问题。在水利工程招投标过程中，少数监管工作人员直接参与到评标活动中去，成为评标委员。

3.2 法律法规不健全

首先，国家性水利工程招投标法律法规不适用，主要表现为法律法规之间的冲突与矛盾，如《政府采购法》与《招标投标法》在招标方式、内容、金额等方面的规定存在矛盾，造成水利工程招投标工作有法难依；
其次，地方性水利工程招投标法律法规不完善，目前惠州市主要将《招标投标法》和广东省水利部门制定的政策法规作为水利工程招投标工作的依据，还未制定符合惠州市实际情况的招投标管理配套文件；
最后，招投标管理配套的法律法规不健全。惠州市水利部门招标办监督存在漏洞的主要原因是政府监督配套法律法规缺失，存在监督漏洞，造成监督工作效率不高。

3.3 管理制度不科学

惠州市水利工程招投标目前缺乏独立的项目管理中心，给水利工程招投标管理工作带来极大的不便。并且，惠州市尚未建立完备的信用体系，主要表现在3个方面：一是企业日常信用记录不完善，如信用报告制度、信誉好坏等；
二是水利工程市场准入和清退机制不完善，如撤销资质等手段运用较少；
三是奖惩机制不健全，失信惩罚和诚信守信奖励机制不够完善。同时，招投标双方信息不对称也极大地影响了招标工作的顺利进行，如招投标双方不了解对方是否有过违约历史等。

3.4 监管机制不完善

监管机制有待完善主要表现为3个方面：第一，水利工程招投标监管队伍不够专业。惠州市现有招标办工作人员主要是从其他业务科室抽调而来，不是专职招标办工作人员，法制意识较弱，专业水平较低；
第二，监管责任模糊。目前惠州市多数区域还未设置水利工程招投标监督管理部门，相关体制不全，存在监管缺失、错位等情况，监管责任在不同管理主体之间不明确，导致招投标监管责任模糊不清；
第三，追责机制不健全，包括对招投标参与主体和监管人员的追责制度不健全。如对投标人串标、分包等违法违规性行为和监管人员违规操作等行为追究不到位。

4.1 加强水利工程招投标制度体系建设

惠州市加强水利工程招投标制度体系建设可从3个方面进行：首先，加强水利工程行业领域廉政建设，推行相关干部领导廉政责任承诺制，签署廉政责任承诺书；
其次，完善水利工程行业招投标信用体系，建立施工企业信用信息查询平台，完善市场准入和清退机制，并建立信用奖惩机制；
最后，健全水利工程行业招投标法律体系，主要包括全国性和地方性水利工程招投标法律法规和配套政策文件。同时，积极增加投诉举报渠道，健全追责机制。

4.2 积极创新水利工程招投标新模式

首先，要实现水利工程管理部门职能转变，对水利行政组织和建设企业进行改革，实现职能分离；
其次，成立独立的行业招投标管理中心，由该中心对招投标所有工作进行管理，上级管理部门只需对该中心进行监督和指导；
再次，积极采用电子化招投标，并通过法律法规将电子招投标的程序、方法等规定下来。设置专门的电子招投标管理机构，招聘专业人员并组织培训，倡导持证上岗；
最后，构建透明的电子招投标监督系统，确保招投标每个环节透明无漏洞。

4.3 提升相关从业人员业务水平

水利工程招投标管理人员既不是“裁判员”也不是“运动员”，其本质是“监督员”的角色。因此，要提高工作人员的监督意识。并且，要积极组织专业技术培训，包括相关法律法规和业务能力培训，可采取网络在线教育贯彻法律法规，提高监管工作人员职能能力和业务水平。同时，加大人才队伍建设。根据资料显示，目前惠州市水利系统中，本科及以上学历工作人员仅为27%，人员专业水平不足。因此，要重视现有人才，同时招聘经验丰富和理论知识扎实的专业人才。在此基础上，要加强评标专家库建设，定期更新评标专家库人员，建立评标专家选择评价体系，对不符合条件的专家进行清理。

4.4 强化水利工程招投标全过程监管

水利工程招投标全过程管理包括事前、事中和事后管理。在事前阶段，严把审批关，对投标代理机构和中标企业进行严格审查，对资质不良、信誉不好的企业予以清退。同时，联合审计部门、城建部门实现联合监管，将风险防控工作落实到位。在事中阶段，充分利用网络监督手段，采用大众媒体等监督方式对招投标相关单位进行监督，构建公平、透明、有序、规范、高效的电子招投标操作平台；
事后阶段，要加大标后管理力度，在施工过程中对隐蔽工程或重要部位的验收要全程录像，坚决杜绝验收走形式的现象。同时，要严惩腐败行为，对在招投标工作中滥用职权、违法违规操作的行为，要严肃处理。对于招投标过程中的投诉，必须给予高度重视，用法律法规促进水利工程行业的可持续发展。

针对惠州市水利工程招投标管理存在的问题，本文提出了加强水利工程招投标制度体系建设、积极创新水利工程招投标新模式、提升相关从业人员业务水平以及强化水利工程招投标全过程监管等建议。该建议对惠州市有序开展水利工程招投标管理工作具有重要意义，对推动我国其他地区水利工程招投标管理工作也具有一定参考价值。同时，由于水利工程招投标管理涉及方面较广，本文未能深入探索招投标管理机制，希望在未来的工作和学习中，能够进行深入研究，探索适合我国的水利工程招投标管理思路，以促进我国水利工程招投标管理的健康发展。