中国自贸试验区推动农业开放发展的探索、成效与建议

卢宪英 崔卫杰

建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的一项重要战略举措。党的十八大以来，我国历经八年、分六批次在全国范围内先后部署设立了 21个自由贸易试验区，形成了一大批高水平的制度创新成果，为高质量发展做出了重要贡献。农业作为我国对外开放的重要组成部分，也逐渐成为自贸试验区改革试验的重要内容之一。当前，世纪疫情和百年变局交织叠加，内外部环境更趋复杂多变，农业开放发展面临更多困难和风险挑战。但是，越是困难的时刻，越要思考和研究清楚农业开放发展的有关问题，越需要借助高水平的开放平台载体更好地推动农业开放发展，以更好地把握农业国际合作新机遇，推动农业农村高质量发展。为此，本文系统梳理和总结了自贸试验区在农业开放发展方面的探索和成效，提出了自贸试验区进一步推进农业开放发展的有关建议。

各自贸试验区既有贸易、投资、金融开放创新以及转变政府职能等共性试验任务，也有服务“一带一路”倡议、区域重大战略、区域协调发展战略等差异化试验任务。虽然在任务分类上没有把农业开放发展单独作为一部分加以强调，但每个自贸试验区都有涉农领域试验任务，在农业开放发展方面进行了诸多探索和实践。

（一）专设具有农业特色的自贸片区

在我国21个自贸试验区中，大部分都包含3个片区，每个片区的功能定位不同。为了更好地服务农业开放发展，我国专门设立了具有农业特色的自贸片区，即陕西自贸试验区杨凌片区。该片区以农业为特色，突出农业科技创新和示范推广，通过全面扩大农业领域国际合作交流，打造“一带一路”现代农业国际合作中心，在推动合作园区建设、国际合作交流创新平台打造、旱作农业交流与合作、中外农业联合办学以及农业金融改革创新等领域设计了多项试验任务。除了专门针对农业开放发展设立的自贸片区，其他部分自贸片区在功能定位中也体现了农业开放发展的内容。例如，浙江自贸试验区舟山岛南部片区重点发展水产品贸易；
河南自贸试验区开封片区强调提升农副产品加工国际合作及贸易能力；
黑龙江自贸试验区黑河片区重点发展跨境绿色食品等产业，绥芬河片区重点发展木材、粮食等进口加工业；
湖南自贸试验区长沙片区把农业科技产业作为重点发展产业之一。上述自贸片区把农产品国际贸易、农产品加工或农业科技创新作为发展重点之一，成为各自贸片区功能不可分割的重要内容。

（二）助力农产品贸易便利化

贸易自由便利化是自贸试验区四大共性试验任务之一，不少自贸试验区专门针对农产品贸易出台了一系列改革试点措施。一是开展农产品通关便利化改革。例如，山东、江苏等自贸试验区围绕食品、农产品等探索建立检验检疫以及追溯标准国际互认机制，扩大对第三方检验结果的采信商品和机构范围；
浙江、海南、黑龙江、安徽、湖南等自贸试验区在粮食进口检疫审批制度、优势农产品出口检疫、鲜活农产品检验检疫流程、农副产品快速通关“绿色通道”等诸多方面进行了探索和实践。二是支持特定农产品进口指定口岸建设。例如，支持天津自贸试验区在天津港建设肉类、食用水生动物指定口岸；
支持山东、江苏等自贸试验区设立食品农产品进口指定监管作业场地；
支持河北自贸试验区在北京大兴国际机场片区申请设立种子种苗、肉类、水果、冰鲜水产品以及食用水生动物等进出口指定监管作业场地。三是搭建农产品国际贸易平台。例如，上海自贸试验区为开展大宗农产品国际贸易，探索设立国际大宗商品交易和资源配置平台；
河北自贸试验区依托已有交易场所，开展粮食、食糖、木材等大宗商品现货交易；
湖南自贸试验区简化食品类展品的境外生产企业临时注册验核程序，除特殊食品外免于境外实地评审。四是支持农产品加工贸易发展。例如，浙江自贸试验区大力发展进境肉类等高端动物蛋白加工贸易产业，积极拓展国际农产品贸易合作。

（三）推动涉农领域投资自由化便利化

投资自由化便利化也是自贸试验区四大共性试验任务之一，各自贸试验区在涉农领域投资自由化便利化方面也进行了一系列探索和试验。一是大幅放宽农业领域外资准入限制。自贸试验区设立以来,全面取消了农业制造领域的外资准入限制，取消了除烟草之外的其他农产品及其加工产品的批发零售限制，取消了农产品仓储业限制，大幅放宽了种业及相关领域的外资准入限制。二是放宽农业领域市场准入限制。例如，海南自贸试验区放开种业市场准入限制，通过精简种业进出口审批流程，支持育种国际合作研究，助力海南“南繁硅谷”建设。三是鼓励农业对外投资合作。例如，广西自贸试验区鼓励企业到周边国家开展农业合作；
再如，陕西自贸试验区探索“两国双园”国际合作新模式，推动境外农业合作区建设。

（四）探索提升农业科技水平

习近平总书记强调：“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。”为此，必须以全球视野谋划和推动农业领域科技创新，深化农业领域国际科技合作，为农业科技自立自强提供重要支撑。自贸试验区作为国内国际双循环相互促进的重要枢纽,在推动农业科技合作、提升农业科技水平等方面也进行了诸多探索。一是打造农业科技合作平台。例如，陕西自贸试验区建设农业国际合作交流创新平台，面向“一带一路”沿线国家和地区，积极推进国际旱作农业交流与合作，组建现代农业合作联盟和全球农业智库联盟；
与此同时，加快打造国家现代农业国际创新园、“一带一路”现代农业国际合作中心等农业科技合作平台。再如，海南自贸试验区建设国际热带农业科学中心，打造南繁育种科技开放发展平台，提升农业科技国际合作水平。二是加强农业科技教育培训。例如，陕西自贸试验区面向“一带一路”沿线国家开展援外农业技术培训，创新中外农业领域联合办学模式。三是注重提升农业技术水平。例如，湖南自贸试验区着眼于打造国际领先、国内顶尖的现代种业科技创新引领区，提升农业科技、生物育种等技术水平。

（五）试验涉农领域体制机制改革

推动相关领域体制机制改革，服务全面深化改革是自贸试验区建设的应有之意。从国家发布的自贸试验区总体方案来看，专门针对农业领域体制机制改革的任务不多，但海南、陕西、浙江等自贸试验区仍设计了部分涉农领域的体制机制改革事项。例如，海南自由贸易港总体方案要求,在土地规划调整、农垦土地资产化、集约节约用地制度、农村土地制度改革等涉农领域开展体制机制改革探索。再如，浙江自贸试验区总体方案要求,探索开展远洋渔业引进外籍船员改革试点。尽管各自贸试验区总体方案专门针对农业领域体制机制改革的任务较少，但仍有部分自贸试验区在各自事权范围内，自主开展了一些农业领域的体制机制改革试验。例如，河南自贸试验区洛阳片区对生物制品类和非生物制品类兽药经营许可开展两证合一改革试验，在自贸试验区所在地的县区级兽药主管部门，下放生物制品类兽药经营行政许可省级权限，实现生物制品类兽药经营许可（省级下放权限）与非生物制品类兽药经营许可（县区级权限）办理“两证合一”，现场查验评审“合二为一”，简化了程序，提高了效率。

（六）强化农业发展的金融支撑

金融开放创新是自贸试验区四大共性试验任务之一，在支撑农业开放发展方面也有专门的试验任务和改革探索。一是通过金融开放创新支持和保障农业生产。例如，陕西自贸试验区深化农业金融改革创新，允许引进国外专业保险公司开展农业保险业务，保障农业生产和农民增收。再如，辽宁、四川等自贸试验区鼓励金融机构、装备制造企业集团等在自贸试验区内设立租赁公司或专营租赁业务的子公司，重点开展农用机械等融资租赁服务，为降低农业生产设备成本提供金融支撑。二是通过金融开放创新支撑农产品国际交易。例如，四川自贸试验区依托现有交易场所开展粮食等大宗商品现货交易、国际交易等业务。

（七）开展农业开放发展的差异化探索

开展差异化探索是自贸试验区的重要特点，各自贸试验区在农业领域也开展了大量的差异化探索。一是推进海峡两岸的农业合作。例如，福建自贸试验区取消除粮棉油以外的农作物新品种选育和种子生产的两岸合资企业由大陆控股的限制（转基因除外）；
允许具备相关产品检测能力、经台湾认可机构认可的台湾检测机构设立分支机构。二是推动与周边国家农业合作。例如，广西、云南、黑龙江等沿边自贸试验区，根据各自承担的差异化任务，与周边国家在国际会展农产品检验检疫监管、农产品快速检验检疫、境外农业合作园区建设等领域开展了不同类型的改革探索。三是推动与非洲国家农业合作。例如，湖南自贸试验区按照探索中非经贸合作新路径新机制的总体要求，鼓励与贝宁等非洲棉花主产国开展定向合作，支持扩大咖啡等非洲优质农产品进口。

通过一系列探索试验，我国自贸试验区形成了一批与农业开放发展有关的制度创新成果，在推进涉农领域贸易投资自由化便利化、提高农业技术创新水平等诸多方面取得了显著成效，对推动农业农村高质量发展做出了重大贡献。

（一）农业开放发展制度创新成果丰硕

自贸试验区以制度创新为核心，形成可复制可推广的制度创新成果是判断自贸试验区试验成效的重要标准之一。截至2022年4月，全国各自贸试验区已累计向全国或特定区域复制推广278项制度创新成果，在本省区市内复制推广约1700项①央视新闻客户端，“试验田”渐成“高产田”自贸区约1700项制度创新成果复制推广，2022一04一28,http：//content一static.cctvnews.cctv.com/snow一book/index.html?toc_style_id一 feeds_default&share_to=wechat&item_id=5406446550136982786&track_id=476FCB76一 BC8 A一 4E9A一 BA4B一6706DC1AB0B8.672807668641。，其中不乏大量与农业开放发展有关的制度创新成果。从国家层面复制推广的制度创新成果来看，主要包括以下五大类：一是部分非产业指向型的制度创新成果，或多或少与农业开放发展有关。例如，涉税改革事项、贸易便利、投资自由便利、信用监管等领域的大量制度创新成果，都使包括农业及农产品生产企业在内的广大市场主体受益。二是农产品贸易领域的制度创新成果。例如，“进境粮食检疫全流程监管” “优化进口粮食江海联运检疫监管措施”等改革事项，推动了粮食进出口检验检疫便利化；
“野生动植物进出口行政许可审批事项改革”下放野生动植物进出口行政许可审批权限，优化了审批流程，压缩了审批时间；
“冰鲜水产品两段准入监管模式”可以助力冰鲜水产品快速通关放行。三是与农食产品生产经营便利相关的制度创新成果。例如，“全通版”食品药品许可证，将食品生产、食品经营、药品经营等9项许可事项合并为一张《食品药品生产经营许可证》。四是推动农业科技创新的制度创新成果。例如，以标准化助推现代农业发展新模式,推动农业技术标准创新，实施农业标准化生产，建设农业标准化推广服务体系，探索以标准化助力农业高质量发展。五是农业金融领域的制度创新成果。例如,“多元化农业保险助推现代农业发展”案例，从保农户收入、满足不同农业生产经营主体需求等角度，先后创新推出一系列保险品种，有效提高了农业保险的保障水平。

（二）农产品贸易便利化水平明显提升

通过农产品贸易便利化方面的制度创新，在缩短通关时间、提升监管水平、扩大农产品贸易规模等方面取得了明显成效。一是缩短了通关时间。例如,冰鲜水产品两段准入监管模式，通过对海关一般信用及以上的冰鲜水产品进口企业实施“附条件提离”，缩短货物放行时间3～5天，有效降低了冰鲜水产品进口企业仓储成本，拓展了销售网络覆盖面。二是提升了监管水平。例如，优化进口粮食江海联运检疫监管措施，通过全程定位进江船舶，对进口粮食调运船舶适载性开展风险管理，有效防范粮食调运环节可能出现的撒漏、短重以及疫情扩散等风险。再如，进境粮食检疫全流程监管改革，通过对在线实验室运行、植物疫情无害化处理和“互联网+全程监管”工作模式等进境粮食疫情防控关键风险点上的改造和创新，实现了对进境粮食疫情和转基因粮食生物安全的有效管控。三是扩大了农产品贸易规模。例如，通过对海峡两岸农产品贸易的便利化改革试点，推动了海峡两岸农产品贸易规模的不断扩大。2021年，福建两岸农渔产品交易平台累计进口台湾农渔产品10.7亿元，同比增长87.1%,占大陆进口台湾农渔产品总值的一半以上①本论文相关数据，如无特殊说明，均来自对各个自贸试验区的调研资料整理。。

（三）农业领域双向投资合作成效显著

通过放宽农业准入限制、提升投资便利化水平、支持境外农业合作等方面的改革探索，自贸试验区农业领域双向投资成效显著。一是涉农领域投资自由化水平大幅提升。自贸试验区设立以来，共出台8版外资准入负面清单，农业领域的外资准入特别管理措施大幅下降，由第一版的19条，下降到了2021年版的5条，下降幅度达到74%②根据《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》整理计算。（见表1）。二是投资更加便利。例如，湖北自贸试验区“全通版”食品药品许可证改革，申请资料由改革前的多套减为一套，申办时间由最多9个20天减少到一个20天；
许可证年审换发次数由原来的多次（最多9次）减少到1次。三是吸引外资成效显著。例如，陕西自贸试验区杨凌国际农业科技创新港聚集了 11家国际合作研究机构和外资企业；
干细胞科技产业园、奶山羊引种繁育产业园、检测研发产业园、现代农业保税研发孵化中心等一批重大项目落户杨凌片区。四是对外农业合作园区建设加快推进。例如，陕西自贸试验区在美国、哈萨克斯坦等国家建设了6个现代农业示范园区，有效促进了农业领域技术、标准和人员对外合作。

表1 农业及相关领域外资准入特别管理措施

（四）农业领域技术创新水平明显提高

农业领域的技术创新是推动农业高质量发展的动力源泉。自贸试验区聚焦提升农业技术水平，大力推进制度创新，并取得了显著成效。一是标准化建设成效显著。例如，陕西自贸试验区杨凌片区加强标准化建设，先后建立了 11个国家级和11个省级农业标准化示范区，在保障农产品质量安全、塑造农业品牌形象、推进农业科技成果转化等方面成效显著，有效促进了农业科技成果应用转化，提高了农业技术水平。同时，先后制定了《旱区农业术语与定义》等10项国家标准、118项省级地方标准、130项示范区地方标准和20余项农业团体标准，很多成果已在西部30多个县市以及哈萨克斯坦等“一带一路”沿线国家的农业国际合作园应用转化。二是技术创新平台建设效果明显。例如，湖南自贸试验区长沙片区打造种业企业股份制合作建设技术平台，截至2022年5月已累计获得专利授权28项。再如，杨凌自贸片区综保区打造集鉴定、研发、贸易和知识产权保护等为一体的全方位、全链条种业创新平台，着眼于集聚全球种业创新资源，建设全球动植物种质资源引进中转基地，助力打造中国旱区“种业硅谷”，主动服务落实好种业翻身仗的国家战略。截至2021年3月底，已在大宗农产品贸易、生物科技、农产品跨境电商等方面储备了 20余个内外资重大项目。

（五）农业领域体制机制改革成效初显

农业领域的体制机制改革探索取得了初步成效。一是农村土地制度改革效果明显。海南自由贸易港按照总体方案要求，探索建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，统筹不同地区、不同类型土地的农民收益。截至2022年5月，海南省入市农村集体经营性建设用地85宗，总面积有1414.5亩，入市收入达9.5亿元,村集体及村民直接收益约7.3亿元。通过相关领域改革，既彰显了集体土地价值，又明显增加了村集体和农民收益，也为民营经济、小微企业以及新产业新业态发展提供了快捷多元的用地保障，有力促进了农村一二三产融合发展。二是涉农审批制度改革初见成效。例如，河南自贸试验区的生物制品类兽药与非生物类兽药经营许可两证合一改革，由之前的2次申请、15项材料、30多个工作日办结，已压减到了 1次申请、7项材料、10个工作日，有效降低了企业办证成本和时间。截至2022年3月，洛阳片区20多家兽药经营企业受益，产值近2亿元,增强了企业获得感，有效激发了企业活力。

（六）金融服务农业发展能力明显增强

融资难、融资贵一直是制约农业高质量发展的主要瓶颈之一。自贸试验区借助在金融领域的制度创新优势，着力破解农业融资难、融资贵问题，金融服务农业发展的能力明显增强。例如，陕西自贸试验区杨凌片区通过探索多元化农业保险服务体系，既有效化解了农业风险，又通过保险支农融资，有效解决了农业生产者融资难、融资贵的问题。陕西自贸试验区成立以来，已累计承保农业险28.8亿元，累计赔款6852万元；
通过险资支农为农户和涉农企业提供融资约1500万元，受益农业生产经营主体超过5万户，涉农企业农业资产抵押贷款累计撬动银行资金3.45亿元。再如，陕西自贸试验区农业生物资产动态估值浮动抵押贷款，首创“活体生物资产动态估值、浮动抵押”融资新模式，解决了活体动物难以合理评估抵押物市场价值的难点，拓展了农业主体融资新渠道。截至2022年3月，陕西自贸试验区已累计投放试点奶肉牛、生猪等动态估值浮动抵押贷款19户，涵盖合作社、企业、职业农民等多种主体，抵押物累计178830头，授信16.3亿元，贷款13.7亿元，追加浮动贷款2548万元。

当前，国内外形势复杂多变，中国自贸试验区进一步推进农业开放发展既是国家实行高水平对外开放的内在要求，也是推动农业高质量发展的必然之举。未来，自贸试验区应多措并举，系统谋划，注重系统集成，进一步加大农业领域改革开放试验力度，以高水平开放推动农业高质量发展，为全国农业高质量发展和乡村振兴战略贡献“自贸力量”。

（一）进一步加大涉农领域改革试验

以制度创新推动全面深化改革是自贸试验区建设的内在要求。未来，要针对制约农业高质量发展的体制机制障碍，加大改革探索力度。一是赋予自贸试验区更多涉农领域审批管理权限。目前，农业农村部政务服务平台共有19大类83小类政务服务事项，按照赋予自贸试验区更大权限的要求，争取把部分权限下放到自贸试验区。同时，各省在省级事权范围内，争取把更多省级涉农审批事项下放到自贸试验区。二是深化农业科技体制改革。例如，在种业领域，健全品种审定和知识产权保护制度，强化企业创新主体的制度建设。与此同时，在农村土地制度改革等领域，继续加大改革试验力度。

（二）进一步引领涉农领域开放合作

高水平开放是自贸试验区的本质特征，进一步引领和提升涉农领域开放合作水平是自贸试验区引领高水平开放的重要内容。一是将自贸试验区打造成为农业领域国际合作机制的重要承载平台。将上海合作组织、中非合作论坛等合作平台以及各种国际农业合作协议下的涉农合作内容优先在自贸试验区落地实施，打造成为各种合作机制下涉农合作项目的集中承载区和成果展示区。二是进一步推动农产品贸易、农业服务贸易发展。聚焦产品创新、国际认证认可、国际营销等企业关注点，做细做实出口服务体系建设，为国内农产品企业出口赋能；
进一步推出农产品贸易便利化措施，引领并落实好RCEP等农业领域优惠贸易政策安排；
实施农业服务贸易促进措施；
实施农产品进口多元化战略，健全农产品进口管理机制，稳定大豆、油料油脂、棉花、食糖、肉类、乳制品和天然橡胶等农产品国际供应链。三是引领农业对外投资经营。探索系统性集成性支持措施，鼓励境外农业合作示范区建设，促进优势农技、农机走出去；
支持企业在“一带一路”共建国家开展粮、棉、油、糖、胶、畜、渔等生产加工、仓储物流等领域合作。四是推动农业科技合作交流。加强与国际组织和重点国家合作，鼓励建设双边国际联合研究平台，强化与“一带一路”国家科技合作。

（三）进一步探索农业高质量发展新模式

探索基于农业全产业链的开放政策制度设计和系统集成创新，争取在重点领域率先突破。一是推动自贸试验区与其他涉农平台载体联动发展。发挥政策叠加效应，推动自贸试验区与农业国际贸易高质量发展基地、农业对外开放合作试验区等联动发展，探索不同平台联动发展、共同支撑农业高质量发展新模式。二是推动重点区域农业发展模式创新。例如，依托京津冀三地自贸试验区，推动京津冀现代农业协同发展；
深化粤港澳大湾区农业合作，建设与国际一流湾区和世界级城市群相配套的绿色农产品生产供应基地；
发挥海南自由贸易港优势，扩大农业对外开放,建设全球热带农业中心和动植物种质资源引进中转基地。三是强化金融支撑服务。推动金融机构开发一批适合农业农村特点的金融产品和服务，推进农业保险提升保障水平，扩大覆盖面。四是鼓励社会资本投资农业农村，为社会资本投资农业农村、推动农业高质量发展探索新路径，积累新经验。

(四)进一步统筹农业开放发展与安全

统筹农业开放发展与安全是坚持总体国家安全观，统筹好发展和安全的必然要求。我国农业仍然属于弱势产业，也是国际谈判中的敏感领域，在推动农业开放发展过程中，更要重视安全问题。未来，自贸试验区在引领农业领域深化改革、扩大开放的过程中，要发挥自贸试验区在统筹开放与安全、开展风险测试和压力测试方面的优势，强化风险防范与监管体系建设，确保既放得开，又管得住。与此同时，要通过扩大开放，解决农业发展过程中的安全问题。例如，种源安全关系到国家安全，可以依托自贸试验区，充分发挥我国的制度优势，在科学调配优势资源、推进种业领域国家重大创新平台建设、加强基础性前沿性研究、加强种质资源收集、保护和开发利用等方面加大改革探索力度，加快生物育种产业化步伐，为解决国家种源安全问题探索新制度、新路径和新模式。