城市化背景下基层行政区划调整研究——基于北京市地区办事处的实践①

□张可云，孙鹏

（中国人民大学，北京 100872）

在中国行政区划体系中，乡镇和街道处于最基层，其行政单位即乡镇政府与街道办事处受区县（或不设区县的地级市②不设区县的地级市包括嘉峪关市、东莞市、中山市和儋州市。）行政单位管辖，并管理村委会与居委会等基层自治组织。行政区划调整是指地方行政建制、行政单位相关事项的变更以及对行政区域的划分和调控[1]，基层行政区划调整由于涉及与城乡居民相关的事务，因此直接关乎基层社会治理。中国当前行政区划尤其是基层行政区域划分和行政单位设置与城乡二元结构存在深刻的绑定关系。这种关系的形成有一定历史原因：新中国成立后，在特定时期实行“城市地区管工业，农村地区管农业”的体制，城市地区和农村地区不能直接进行经济联系，彼此孤立发展[2]，相应的行政管理体制即具有城或乡的属性。在这种制度安排下，街道办事处不对农村居民进行管理，乡镇政府不对城市居民进行管理，形成了“街不管农，乡不管居”的城乡二元管理模式[3-4]。改革开放后，城市化进程的快速推进对这种城乡二元结构及管理模式产生了一定的冲击。

中国的城市化进程发展迅速，常住人口城市化率由1978年末的17.92%增长到2021年末的64.72%，年均增长约1.09个百分点③根据国家统计局宏观数据计算，国家统计局网，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，访问日期：2021年3月15日。。在城市化进程中城市边界向外扩张，但扩张过程并非完全的“摊大饼”，而是“插花式”蔓延，因此几乎所有城市都存在一个空间现象，即在城市边缘区域既有城又有村[5]，城乡空间相互交错，部分常住人口的户籍类型与居住地类型不匹配，形成了城乡结合部，这种现象大多产生于乡镇政府的辖区内。城乡结合部的空间形态演变与乡镇街道的行政区域边界、管理体制等形成了一定矛盾，产生了一系列治理问题。例如，北京市丰台区曾经存在街道乡镇界线不清晰、管理主体与职责不明确、“农居混杂”和城中村治理等问题[6]，相似的问题同样出现在北京的其他辖区[7]。为解决这类基层治理问题，更好地实施城乡结合部地区的城市功能管理，北京市在基层行政区划设置与调整上进行了探索。自20世纪80年代中期开始，北京市在保留近郊辖区与远郊辖区（县）乡镇政府的基础上设立地区办事处，作为区（县）级政府的派出机构，实行乡镇政府与地区办事处“一套人马，两块牌子”的体制，以管理城乡结合部地区的基层事务。地区办事处是一种过渡机构，是乡镇与街道的中间形态，兼有城乡两种类型的管理职权，以城市管理为重点[8]，其归宿是随着区域内城市化的完成调整为街道办事处体制。

在快速城市化进程中，大量农业从业人口转变为城市人口，成为城市工业和服务业的主要劳动力来源，推动了中国生产率的提高[9]。虽然根据诺瑟姆曲线[10]所揭示的规律，中国整体已经跨过城市化水平提升速率最快的阶段，增长速率即将放缓，但国内区域之间存在显著差异，部分地区城市化水平仍相对较低；
且中国人口基数大，依然有大量农业从业人口在未来会转化为城市常住人口，部分地区仍有城市扩张的需求。习近平总书记指出，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣 肘”[11]。2022年6月22日召开的 中 央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，要求提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。如何利用好行政区划资源，通过行政区划设置与调整解决基层治理问题并推进基层城乡治理创新，使城乡结合部地区的农村治理转变为城市治理，适应社会经济发展，是需要进一步研究的重大问题。因此，对城市化背景下基层行政区划调整的研究仍有重要的理论与实践意义。本文旨在探讨城市化背景下的基层行政区划调整问题，结合北京市设立地区办事处的实践经验，提出相应的基层行政区划调整原则，并为解决城乡结合部的基层治理问题提供理论与经验支持。

地区办事处的设立是北京市为解决城乡结合部基层治理问题在行政区划设置与调整方面进行的尝试，其基本任务是管理城乡结合部区域的城市事务，并推动城市化水平较高的乡镇（地区）适时向街道办事处体制转换。

（一）地区办事处的历史沿革

自20世纪80年代中期以来，根据城市化进程与城乡结合部地区基层治理的现实需求，北京市先后共有12个区（县）在基层设立了地区办事处，除东城区、西城区、石景山区和延庆区（县）外均有设立①根据未设立地区办事处辖区（县）特征可以发现，在地区办事处设立的各阶段，东城区、西城区与石景山区已完全实现城市化，而延庆区（县）由于人口较少、城市化水平较低而没有设立地区办事处的需求。，空间分布范围较广。

地区办事处的设立按其集中程度可以大致分为3个阶段：20世纪80年 代 中期至90年代中期（1985—1994年）、90年代末至本世纪初（1997—2007年）和本世纪初（2010—2012年②2012年后，北京市未再增设地区办事处，因此第三阶段截止于2012年。）。第一阶段，地区办事处设立的数量较少，且空间分布较为集中。这一阶段地区办事处的设立数量分别为：朝阳区5个、丰台区2个、门头沟区1个、房山区3个，总计11个。第二阶段，地区办事处的设立数量较多，且空间分布较广，共有9个区（县）在这一阶段设立地区办事处。这一阶段地区办事处的设立数量分别为：朝阳区16个、海淀区2个、通州区2个、顺义区7个、昌平区5个、大兴区5个、怀柔区3个、平谷区4个、密云区1个，总计45个。第三阶段，地区办事处设立数量较少，且空间分布较为集中。这一阶段地区办事处的设立数量分别为：丰台区3个、海淀区5个、门头沟区2个，总计10个。这三个阶段北京市先后共设立了66个地区办事处。地区办事处的空间分布与北京市城市发展特征相关：中心城区的地区办事处位于连片城市化区域边缘，这类地区是城市快速扩张与人口高度集聚的地区；
外围辖区的地区办事处在空间上呈现“插花式”特征，这类地区办事处一般位于城市内交通快速发展的地区，城市扩张同样较快；
远郊区（县）的地区办事处一般位于其区内城市化水平较高的地区，与中心城区相比分布较为分散。

地区办事处是乡镇与街道之间的过渡形态，逐步过渡到街道办事处是其重要任务。目前，共有8个地区办事处已转制为街道办事处。2005年，朝阳区大屯地区办事处（1993年设立）同大屯乡一并撤销，成立大屯街道办事处；
2008年，朝阳区奥运村地区办事处（原名洼里乡、洼里地区办事处，2003年设立，2004年更名为奥运村乡、奥运村地区办事处）同奥运村乡一并撤销，成立奥运村街道办事处（2011年正式挂牌）；
2015年，昌平区回龙观地区办事处（2004年设立）同回龙观镇一并撤销，拆分为回龙观、龙泽园和史各庄等三个街道办事处；
2021年，丰台区撤销了卢沟桥（乡，2010年设立）、花乡（乡，2010年设立）、南苑（乡，2010年设立）、方庄（1985年设立）、宛平城（1990年设立）等五个地区办事处，均成立了街道办事处。

然而，并非所有地区办事处均能过渡到街道办事处。2020年，通州的永顺地区办事处、梨园地区办事处（均为1997年设立）撤销，但保留了其镇的建制；
同时，大量地区办事处长期存在，并未完成向街道办事处体制的过渡。北京市现存的地区办事处共有56个，其中包含20个乡（民族乡）和36个镇（见表1）。

表1 北京市各区地区办事处名录（2022年）

首个地区办事处设立至今已有近40年。由于近期北京市基层行政区划相关规定的出台，地区办事处这一体制即将走进历史。北京市于2019年底公布《北京市街道办事处条例》，明确了北京市街道办事处公共服务、城市管理等方面的职责。2020年底北京市公布了《北京市街道办事处设立标准（试行）》，明确要求推动城市化成熟地区的乡镇、地区办事处向街道办事处转制，逐步撤销地区办事处。在未来北京各区的基层行政区划调整中，地区办事处将会以区为单位逐步分批撤销。

（二）地区办事处向街道办事处的过渡

由于兼有城乡两种类型的管理职权，地区办事处可以很好地施行城乡结合部地区的城市管理政策，同时又可以较好地协调乡村向城市转制过程中的有关问题[12]。根据已过渡为街道办事处的地区办事处的历史经验，可总结其转制成功的原因。

成功过渡到街道办事处体制的8个地区办事处可以分为两类：一类主要经由区域内的快速城市化进程实现过渡，另一类通过区内基层行政区划的边界调整实现过渡。第一类包含朝阳区的大屯与奥运村、昌平区的回龙观等三个地区办事处。朝阳区大屯和奥运村两个地区办事处是由于北京奥运会的承办，其区域内通过拆迁与场馆建设快速推进并完成了城市化进程，随后转变为街道办事处体制。奥运村地区在转制的过程中，顺利地完成了奥运场馆与公园的建设，并解决了房屋拆迁安置、集体资产清算和户籍转换等工作。昌平区回龙观地区办事处是由于“回天地区”（即回龙观、天通苑地区）大型社区集群的建设而快速完成了城市化，并需要进一步推动“回天地区”社会整治工作而实现了快速转制。第二类包含丰台区的卢沟桥、花乡、南苑、方庄和宛平城等5个地区办事处。这5个地区办事处完成过渡是通过边界的调整实现的，丰台区为一揽子解决城乡交错、命名重复、治理主体与边界不清等问题统筹重新划定街乡镇边界，以城市化水平标准确定新的行政主体（街道办事处）边界。这是《北京市街道办事处设立标准（试行）》颁布后第一批过渡到街道办事处体制的地区办事处，行政区划调整与设置参照了这一新的标准。

以上地区办事处之所以能成功过渡到街道办事处，其首要原因是行政区划设置适应了城市化，使其辖区各项特征符合街道办事处的设立标准。第一类地区办事处辖区内主动推动了城市化进程，使区域内农村地区快速转变为城市地区，同时通过大型工程建设完成了涉农的相关问题；
第二类地区办事处在符合标准与现实情况的基础上，通过边界调整实现了辖区内城乡属性与行政机构性质的一致性。但主动推进城市化的方式需要结合城市本身的发展战略与规划，遵循城市发展规律，对于特定的行政区内的城市化进程，这一方式具有一定的历史特殊性。

（三）地区办事处转制的障碍

虽然有部分地区办事处成功过渡到街道办事处体制，但大部分地区办事处并没有实现体制转换，其原因包括城市化与制度两方面。在城市化方面，部分地区办事处在设立过程中存在超前设置的问题，这是因为当时辖区内有一定的城市化完成预期，为满足已经城市化区域的管理并引导城市化发展，实现管理体制过渡，在仍有大量农村地区的情况下提前设立了地区办事处。但随着城市扩张以及规划建设的实施，城市化水平在某些辖区并没有如期推进，因此地区办事处迟迟不能完成向街道办事处的过渡。例如通州区的永顺与梨园地区办事处，这两个地区办事处未转制为街道办事处，是由于北京城市副中心的统一规划，其辖区内近期不作为重点城市化发展地区，不符合街道办事处设立标准。这种情况一般出现在远郊区和其他城市边缘地区，这部分地区办事处辖区内城市化水平提高速率缓慢，并不具备转制到街道办事处的条件。

在制度方面，由于乡镇管辖村委会，街道管辖居委会，一般而言乡镇向街道进行转换，需要完成“撤村建居”工作。但“撤村建居”工作存在多方面的制度约束。由于农村户籍长期与土地、集体经济组织等经济利益挂钩，并且部分地区存在一定的惠农政策，同时存在转为城镇居民后社会保险补缴等方面的成本，农村居民转为城市居民后可能造成利益损失，这导致相当一部分的农村居民不愿转为城市户籍；
土地与集体经济组织等受具有经济管理职能的乡镇政府管理，而街道办事处一般不具备经济管理职能，这导致即便过渡到了街道办事处体制，原有的土地与经济组织依然挂靠在原乡镇，会造成一系列管理问题，例如城市事务管理主体为街道办事处，而经济相关的事务依旧为乡镇进行管理，受管理者接受双重管理，极易造成权责不清等问题。因此“撤村建居”迟迟不能完成，乡镇政府无法撤销，引致一部分地区办事处不能过渡到街道办事处体制。例如朝阳区2010年常住人口城市化率达到了99.6%，2020年达到了100%①数据来源：《2010年中国人口普查分乡、镇、街道资料》，中国知网，网址：https://data.cnki.net/yearbook/Single/N2013030152，访问日期：2022年3月15日；
《北京市朝阳区第七次全国人口普查公报》，北京市朝阳区人民政府网，网址：http://www.bjchy.gov.cn/affair/tjgb/8a24fe8379e87d930179ea8cba4b02c0.html，访问日期：2022年3月15日。，但仍然有19个地区办事处（均为乡政府加挂）没有完成向街道办事处体制的转变。另外，自设立以来，并没有明确将地区办事处过渡到街道办事处的计划与时间表，因此并未在短期内实现过渡。

地区办事处的长期存在同样产生了一些管理方面的问题。一方面，地区办事处存在法律地位问题。《中华人民共和国宪法》与相关法律法规均没有明确规定地区办事处的设立原则、人员编制、管理权限与执法原则等方面的细则，是“北京特色”“地方粮票”。因此，在具体的管理工作中，并没有成文规定可以遵循，只能根据实际工作需求寻求上级政府的授权，一些特殊问题需要一事一议，特事特办，工作效率相对较低，一些政策难以执行到位，并且存在法律风险。这种规定性的缺位产生了一些实际工作方面的问题。另一方面，城乡结合部的城市化地区居民的户籍与生活方式、土地性质与景观等，均已具有或逐步具有城市属性，而由于地区办事处是乡镇政府的“原班人马”，其原本工作职能是管理农村居民和农业地区，无论是制度上还是管理经验上都存在城市管理方面的障碍，并且由于某些具体事项涉及多部门和科室的协同办理，不免出现权责不清的问题。在区级政府没有明确其人事、财权和事权的前提下，这种管理惯性可能使其在工作中忽略城乡管理方式的差异，造成工作上的疏漏。

地区办事处的设立是中国基层行政区划设置与调整和基层治理的尝试与探索，虽然未来将逐步撤销，但其经验值得下一阶段基层行政区划工作进行借鉴。根据这些经验，可以进一步思考基层行政区划的体制机制创新与城乡二元结构障碍的破解。

基层行政区划的职能在制度层面划分明确，其划分依据是城乡属性。乡镇主要管理农村事务，例如推动农业经济发展和农村基层治理，管理农村居民与村委会，属于农村型政区；
街道办事处主要管理城市地区事务，一般进行提供公共服务等社会事务管理，管理城市居民与居委会，属于城市型政区。同时，乡镇与街道的行政单位性质不同。乡镇是一级政府，具有经济管理职能；
街道办事处是上级政府的派出机构，受上级单位的领导，一般而言不具有经济管理职能。“非城即乡”的基层行政区划制度安排与城市扩张的进程产生了一定的矛盾，这种矛盾是由于制度的稳定性与城市化的动态性之间的张力产生的。

（一）制度的稳定性与城市化的动态性

制度安排具有一定的稳定性。对于基层行政区划，其职能安排不会随意变更，因此乡镇与街道的管理职能具有较强的稳定性；
虽然处于行政区划体系中的最底端，其行政边界与单位的调整频率在这一体系中最高，但由于行政区划调整会打破原有的行政建制，产生一系列基层单位与个体的关系重组，其设置依旧保持了相对的稳定性[13]。与制度层面的相对稳定性不同，城市化进程在中国经济快速发展过程中的变动更快，动态性更强。可以说，基层行政区划调整在一定程度上是由城市化进程推动的。这种制度的稳定性和城市化的动态性之间产生了矛盾。其一，由于城市“插花式”扩张，原有的城乡边界变得模糊，基层行政区划制度上的稳定性使城乡交错区域产生权责不清、效率低下等问题；
其二，行政区划设置的相对稳定性决定了其调整与城市化进程不会完全同步，一方面可能出现城市化地区调整滞后的情况，另一方面可能出现对城市化有预期的地区进行超前设置与调整的情况。地区办事处的设置在一定程度上破解了这一矛盾，即在乡镇政府的基础上加设带有城市属性的机构，以解决城市化的动态性带来的实际问题。然而根据现实经验，地区办事处的设立并没有完全解决问题，这是双重机构设置带来的制度冗余造成的，其实际执行主体依然是乡镇政府本身，这种问题的最终解决依然要回归到制度与空间城乡性质的同一上。

（二）基层行政区划调整与城市化的同一性

基层行政区划与城市化之间矛盾的实质是一种制度与空间的错配，其根源是城乡二元的结构性对立。这种结构性对立分为制度的城乡二元对立与空间的城乡二元对立。制度的城乡二元对立除上文所述的基层行政区划制度安排产生的城乡对立外，还有相应的城乡居民户籍制度产生的对立；
空间的城乡二元对立主要指产业空间分布上的城乡二元对立和空间形态、居民生活方式等方面的城乡二元对立，这种二元对立是城乡经济发展引致的，具有一定的客观性。在城乡制度确立之初，制度二元结构与空间二元结构具有同一性。户籍类型是根据居民所从事的产业与居住地的空间类型而确定；
行政区划类型是根据所在区域的人口户籍与产业的类型而确定，居民、行政区划与空间的城乡类型是匹配的。因此，制度的城乡二元结构源自空间的城乡二元结构，同时反过来规定了空间二元结构的发展方向，这种制度造就的城乡二元专业化生产和专业化管理使中国迅速从农业国转变为工业国，其在中国现代化进程中的积极作用是毋庸置疑的。然而，随着改革开放的逐步推进，这种同一性逐渐产生了分裂。空间维度上，城市空间“插花式”向外扩张，逐步改变原有相对不变的城乡空间形态；
居民自由流动的障碍逐步解除，大量农村户籍人口进入城市地区，从事非农产业的工作，打破了户籍与产业的绑定。城乡结合部地区的城乡空间混杂形态与明确区分城乡的行政区划设置形成了矛盾，居民的自由流动与户籍的城乡属性同样产生了矛盾。

城市与农村在空间上的二元结构会长期存在，这是由城市与农村经济发展规律决定的。城市经济依靠经济活动的集聚推动，而农村经济依靠需要大量土地的农业，城乡在经济发展方式上的差异不会完全消失，空间上依旧会存在城乡两种形态。同时，在未来的城市化过程中，城乡结合部的治理问题将依然存在。因此，在城市化背景和现有制度安排下，解决基层城乡治理问题、制度与空间二元对立的矛盾，应在行政区划的调整维度进行尝试，基层行政区划的设置与调整依然有针对不同空间形态的专业化的管理需求。其最终目标是要实现制度与空间的重新同一，并兼顾过渡区域城乡治理的有效性。

城市化背景下基层行政区划调整的最终目标是实现制度与空间城乡属性的同一，最理想的状态是实现乡镇辖区均为农村地区，街道辖区均为城市地区，从而实现针对特定空间的专业化治理。这包含边界的同一性和管理职权的同一性。在城市扩张的过程中，历史上非此即彼的城乡对立在空间上出现了“城—城乡结合—乡”的三元结构，因此制度上的二元结构对于“城乡结合”的管理便产生了缺失。地区办事处的思路是从制度上补全“城乡结合”部分，在“城乡结合”存在的情况下进行管理，其实质是将部分城市管理权限赋予乡镇政府，而其行政单位的性质与管理职能和方式上已经具有了街道办事处的特征；
而其另一个任务即向街道办事处转制，是将“城乡结合”的空间与制度结构转化为“城”，使得“城—城乡结合—乡”的三元结构再次回归到“城—乡”的二元空间结构，重新实现空间与制度的同一。这也是奥运村等地区办事处成功转制为街道办事处的原因。然而，若三元结构回归到二元结构的过程受阻，则矛盾并不能完全解决。这种矛盾的核心在于不同层面制度的勾连。这些问题的存在使得城市化即便在空间上已经完成，制度的变更依然难以推进，无法使地区办事处转制为街道办事处体制。城市化归根结底是人的城市化，相应的基层治理与服务同样应该以人为中心。城市化进程使居民的户籍属性逐渐弱化，区分人的城乡属性是通过其居住地与工作地的空间属性判断，因此户籍属性不应成为确定其管理主体的标准。对于以人为中心的管理体制，个体有明确的管理主体是关键。虽然制度与空间存在矛盾，但行政区划需要覆盖全部国土的基本性质是不会变化的，个体常住于某一空间即可成为确定其管理主体的方式，也即实行属地管理。因此，为了更好地实行基层城乡治理，将辖区空间内的各类事务纳入治理范围是解决矛盾的关键，唯此才能实现制度与空间的同一。

（三）基层行政区划调整思路

城市化背景下，基层行政区划的调整可以关注行政单位与行政边界两方面。行政单位主要涉及专业化治理的城乡类型与职权安排，行政边界主要涉及依据城乡空间形态做出边界调整。因此，基层行政区划调整应考虑以下原则。

其一，综合考虑城市发展方向。乡镇与街道的设立和调整应当考虑城市发展方向。一方面，应考虑城市发展规律，合理评估城市发展预期，确定城市扩张方向，尤其是对已有迅猛发展势头的城乡结合部地区予以重点关注，适时推动乡镇向街道转换；
另一方面，应结合城市发展规划，明确不搞大规模城市建设的地区保留其乡镇建制，不进行大幅度行政区划调整。此外，规划部门也应以城市发展规律为依据进行规划设计，保证城市化的健康发展，并与行政区划主管部门保持沟通。

其二，合理设定行政区划设立标准并保证边界划分清晰。乡镇与街道应当结合城市特征设立标准，明确其行政主体的管理幅度。管理幅度包括管辖面积、人口等指标的上限与下限，既不能超过其行政主体的治理能力，也不能因管理任务过少造成行政冗余。边界的设定需要清晰，尤其是在城乡结合部区域进行边界调整时，不能完全同犬牙交错的城乡边界相吻合，应当做到便于识别与管理。乡镇辖区内若存在连片城市化区域，即可参照当地行政区划设立标准，将已经城市化的地区进行拆分切割，以边界调整的方式实现城乡专业化治理，即城市化地区设立街道办事处，农村地区保留乡镇，且尽量不形成飞地。

其三，适当打破城乡制度障碍。城市边界不可能完全以规则几何形式向外扩张，因此会出现“城中村”与“村中城”，此时不能依靠整体城乡行政转换和边界调整解决问题。城中村即连片城市化地区仍存有的少部分农村空间形态或村委会，即仍有涉农事务需要解决。这种情况可以考虑将城中村纳入街道办事处的管辖范围，为街道办事处增加涉农科室或服务窗口。同时，与农村居民绑定的土地、集体资产等应当随其管理主体的转变进行剥离，这有利于“撤村建居”工作的推动。村中城即乡镇辖区内存在的少数已经城市化或已经设立社区的区域，但空间上较为孤立，没有与连片城市化地区相连。这种情况可以考虑给乡镇政府增加城市管理与服务的部门，解决社区居民的相关问题。在边界清晰的前提下，适度打破城乡制度障碍，进行属地管理，可以在很大程度上解决不同管理主体权责交叉不清的问题。

城乡二元结构在新的历史阶段并不利于基层治理与经济发展，制度上绝对的二元结构不利于发挥行政区划资源的作用，因此为更好地实现行政区划资源利用的效用最大化，适当打破制度限制、推动制度创新是必要的。未来基层行政区划调整要结合新型城镇化与乡村振兴推动改革，落脚于服务人民，推动发展，实现城乡一体化。

城市化发展是推动基层行政区划设置与调整的重要动因，城乡结合部空间形态的出现使得基层行政区划调整与城乡治理产生了一定困境。北京市设立地区办事处的创新实践为未来基层行政区划设置与调整提供了宝贵经验。设立地区办事处的基本任务是进行城乡结合部区域城市管理与推动行政区划向街道办事处过渡，部分地区办事处成功实现了这两个目标，但多数地区办事处并没有实现向街道办事处过渡。其根本原因是空间结构与制度结构同一性的缺失。

北京市地区办事处的实践为未来基层行政区划调整提供了思路，将城中村或村中城纳入属地管理，并适当设立相应科室与窗口是解决当下问题的方法之一，推动连片城市化地区设立新的街道办事处是实现居民获得更好服务的关键。基层治理的核心是人的治理，不应根据人的户籍属性确定治理主体，弱化户籍属性是未来推动基层行政区划调整与城乡治理创新的重要基石。

北京市设立地区办事处是行政区划设置的创新，事实上对推动城乡发展与城乡融合、优化基层治理以及促进北京市的整体发展产生了积极的作用，因而可以认为这一创新是“北京故事”的一个重要组成部分。需要注意的是，北京市设立地区办事处的实践经验虽有一定参考性，但就北京本身而言具有一定的特殊性。北京市的实践产生于城市繁荣发展阶段，且北京市是为数不多的超大城市，考虑到不同类型城市的发展路径、阶段与城市规模不尽相同，其他城市在经验参考时应当明确自身发展阶段与预期定位，结合自身特点进行，例如收缩城市需要根据自身产业与人口特征进行特定的行政区划调整实践，不可直接照搬照抄。此外，基层民族自治区域（如民族乡）在城乡转换时需要考虑到民族自治政策的相关规定，创新城市化水平较高的民族自治区域的行政区划设置与调整和基层治理。