新地区主义视角下东盟经济合作实践成效探究

张舒文

(北京外国语大学 国际组织学院,北京 100089)

冷战结束后，区域一体化浪潮开始在世界范围内蔓延开来。最先在欧洲地区出现的新地区主义潮流，因其平等互利、开放合作、渐进制度化的突出特点，很快成为世界不同国家地区一体化进程的重要选择途径。在东亚地区，最能体现新地区主义基本内涵的区域行为体就是东盟。自1967年正式成立以来，东盟成员国秉承平等与合作的宗旨，不断推进该组织一体化进程，逐步形成了以经济合作为重要基石的政治、经济、安全一体化合作组织。经过40余年的发展，东盟成员国总人口已超过6.5亿，加之其亚太地区特殊的地缘政治优势，东盟组织在整个亚太区域乃至世界范围内都占据不可或缺的地位。

在新地区主义阶段，东盟经济合作主要分为区域内经济合作和与域外行为体的经济互动，这些实践加速了东盟区域经济一体化的进程。

1.东盟区域内经济一体化

冷战结束后，东盟内部经济合作主要经历了三个阶段，经贸合作总体呈现升温趋势。第一个阶段是1992到2002年的快速起步阶段。1992年初，根据泰国提出的《东盟自由贸易协定》，东盟成员国计划在15年内相互消除一切关税和非关税壁垒，在区域内成立自由贸易区。在第四届东盟政府首脑会议上，《新加坡宣言》《加强东盟经济合作框架协定》与《共同有效优惠关税协定》三个重要协议的成功签署，标志着东盟地区经济进入一体化发展的关键起点。随着东盟《共同有效优惠关税协定》开始执行，从1993年起，东盟区域内贸易产品税率稳步下降。到2002 年初，东盟宣布东盟自由贸易区建设启动，实现了原计划的关税减免。

第二个阶段是2003至2015年全面发展阶段。2003年10月，东盟十个成员国签署了《巴厘第二协约宣言》，提出在2020年建成由“东盟经济共同体”“东盟安全共同体”和“东盟社会与文化共同体”三大支柱组成的东盟共同体，标志着东盟区域经济一体化进入向“共同市场”迈进的全面发展阶段。2006年8月，东盟经济部长会议决定加速建设东盟经济共同体，争取比原计划提前五年完成目标。在2007年举办的东盟峰会上，成员国通过了《东盟经济共同体蓝图》，计划把东南亚打造成一个商品、服务、投资、资本、劳动力自由流动的区域，东盟经济一体化发展取得了突破进展。

自2016年初至今，东盟经济处于第三个发展阶段，即东盟共同体建设不断深化发展阶段。2015年12月，东盟共同体正式成立，标志着东盟正式进入“共同体时代”。与此同时，该组织发布了未来十年区域经济一体化发展规划，即《2025年东盟经济共同体蓝图》。东盟经济共同体建设的五项重点内容，包括建立高度一体化和具备凝聚力的经济体，打造有竞争力、创新力和活力的东盟，促进互联互通与部门合作，建立有韧性、包容性和以人为本的东盟，以及打造全球性的东盟。由此，东盟区域内经济合作进入新征程。

2.东盟次区域经济合作

在地区主义视角下，次地区或次区域层面参与者的互动形式和实践也是研究东盟组织经济活动时值得关注的重要内容。两极格局被打破后，东南亚国家开始加强次地区的经济合作，典型特点就是出现经济增长三角或增长区，即相互毗邻的若干国家(或其部分地区)基于不同要素禀赋而开展经贸投资合作。例如，涵盖新加坡、马来西亚和印度尼西亚部分区域的“新柔廖增长三角”就是东盟所有经济增长三角中成效最为显著的。[1]新加坡具有较为雄厚的资金与技术，马来西亚柔佛州拥有土地资源和低廉的劳动力，印尼的巴淡岛同样拥有丰富自然资源和低成本的劳动力。1989年新加坡政府提出该设想时，正是基于区域内可能实现优势互补和规模经济的效果。除该增长三角外，印马泰增长三角、文印马菲增长区等其他经济增长三角也在冷战结束后相继成立。这些主要由市场驱动的、自发的、跨边界的经济增长区，可视为东南亚区域主义的重要表现和实现东盟经济一体化的关键途径。

围绕湄公河流域展开的次区域合作，也是东南亚各成员国经济合作中值得提及的内容。例如东盟湄公河流域开发合作和湄公河流域可持续发展合作，最早也是由东盟成员国提出的，合作内容主要在贸易投资、基础设施、交通和资源开发等方面展开。之后随着中国的加入，在亚洲开发银行的协调和资助下，大湄公河次地区经济合作成为湄公河次区域互动中范围最广、内容最丰富和制度化最完善的合作形式。不过综合来看，东盟次地区经济合作目的往往是多重的，因此组织形式上相较于区域层次合作较为松散。

3.与域外行为体的经济互动

东盟国家大多是小国甚至弱国，其周边存在诸多实力强的经济体。成员国主要采取整体参与的方式和大国平衡的战略，积极与域外行为体进行双边和多边经贸互动，借助新地区主义的价值提升与周边大国的经济互动能力。早在冷战时期，东盟就同美国正式建立了对话关系。但亚洲金融危机中美国袖手旁观的态度，促使东盟转向拉开东亚经济合作的序幕。伴随奥巴马政府“重返亚洲”战略的提出，《扩大经济合作计划》等一系列投资与贸易框架协定的签署，以及美国-东盟峰会对话合作机制的推进，使东盟同美国的贸易和投资规模呈扩大趋势。尽管特朗普政府时期美国对同东南亚发展经贸关系关注度有所下降，但在东盟与美国已保持战略合作伙伴关系的情况下，拜登上任后东盟在与美国的互动中，依然积极推进双边经济关系发展。2021年东盟-美国贸易额达3 790亿美元，同比增长超过23%。

作为东盟第二大贸易伙伴和FDI来源地，欧盟对于东南亚成员国的重要性不言而喻。目前，东盟成员国中新加坡和马来西亚与欧盟中的英、德、法等国贸易往来最为密切。不过整体来看，在这两大国际行为体的经济联系中，东盟对于欧盟存在较为明显的依赖，前者对于后者而言重要性则次要很多。除欧盟外，东盟还通过“东盟十加三”的合作机制，与日本、韩国两个亚洲发达国家开展经贸合作。由于东盟多数国家属于发展中国家，经济优势在于劳动密集型和资源密集型产品，而日本和韩国具备丰富的资本密集型和技术密集型产品，前者与后者在经济上易于形成优势互补。

在同发展中国家经济合作方面，与中国展开经贸互动是东盟域外经济活动中最突出的环节。作为东盟整体对外商谈的第一个自贸区，中国-东盟自由贸易区成为东盟坚持多边贸易体制和推进区域经济一体化的典范。目前，中国-东盟自贸区零关税已覆盖了双方90%以上的税目商品。2020年底，东盟与中国首次互为第一大贸易伙伴。《区域全面经济伙伴关系协定》签署后，东盟与中国间的贸易投资自由化程度有了实质性提高。截至2022年5月，东盟与中国的贸易总值达2.37万亿元，依然是中国第一大贸易伙伴。[2]

在东盟经济体的政策表现中，新区域主义特征包括其开放的经济合作模式、成员国自主协商的东盟方式，以及以经济合作带动政治、安全、文化等多领域一体化发展。

1.开放性与多样性原则

东盟经济领域合作具有典型的开放性地区主义特点，其经济一体化形式与内容广泛而多样。东盟本身以及各成员国家同域外的国家、国际和区域性组织均保持密切的经济交往。单从东亚地区来讲，东盟同东北亚与东南亚的多个行为体就在经济合作上呈现出不同组合。东盟 “10+1”机制覆盖中国、日本、韩国、印度等多个国家，“10+3”机制成为东盟与中、日、韩三国对话的第二个途径。如果将范围扩大到整个亚太地区，在东盟“10+3+3”模式(即东亚峰会模式)和去年签署的《区域全面经济伙伴关系协定》框架下，东盟已然在亚太区域经济一体化中处于核心位置，并会在未来持续发挥不可替代的作用。在这一点上，有专家学者提出过“同心圆说”，即在亚太各个层次和领域的区域合作互动中，东盟实际上形成了以“东盟共同体”为中心的同心圆，成为亚太不可被忽视的地区关键行为体。[3]

东盟的经济合作内容还具有多样性的典型特点。当前，东盟自由贸易区覆盖的领域从商品贸易已经扩展到服务贸易、金融投资等其他经济合作范畴。例如东盟与中、日、印等国共同建设的自由贸易区，早已经超越单纯贸易自由化的目标，相关经济协定中金融服务、人力资源开发、旅游业、海洋运输等多元化的内容，逐步成为东盟对外经济合作的重要方面。总体来讲，在经济全球化的必然趋势中，东盟国家不断通过对外经济合作获得重要经济利益，甚至在某些程度上，与域外行为体的经济联系远比区域内的经济合作更加关键。坚持开放性和多样性的新地区主义理念，有助于东盟国家在国际经济舞台上占据更显著的地位,获得更强的国际竞争力。

2.自主选择和协调一致原则

域内国家对地区合作与区域一体化的形式和内容具有自主选择性，这也是东盟新地区主义的突出特点。成员国参与东盟框架下的地区经济合作只是诸多合作途径中的一种，国家可自主选择同非东盟经济体开展双边合作形式，或考虑加入其他多边经济合作框架。例如作为组织内经济发展水平较高的新加坡，就已经根据本国发展需要同美、日、加等发达国家签订自由贸易协定或全面经济合作协定。更重要的是，成员国自主选择不受域外势力干涉。由于东南亚是大国利益交汇集中的区域，东盟国家的政策走向和动态容易受到域外强权国家的支配和掌控。为避免产生这种局面，东盟特别强调处理域内政治经济事务的自主性和中立性，并建立一系列的内部运行机制将该原则具体化。在经济领域，东盟国家自主把控经济合作步调，坚持把加强内部经济建设放在首位，之后将合作区域范围逐步扩大，防止因域外行为体强势过快的介入，使得自身在区域经济一体化过程中被“吞噬”。

协调一致原则作为东盟的关键原则，是指成员国对于地区经济合作拥有单方否决权，而非采用“少数服从多数”的方式。比如对于某项经济合作协定，如果东盟内部存在不同意见，成员国根据协调一致原则可以一直进行商讨，在全体达成一致共识之前不会付诸表决。这种做法在某种程度上尽可能地保证东盟内部的团结与和谐，促使地区一体化更紧密。当然，如果少数成员国不希望参与某项经济决策所规定的具体实践内容，但又不强烈反对该项决策，那么该决策可作为东盟组织的集体决定予以采纳并执行，这就是东盟机制中颇具灵活性和可操作性的“N-X”原则。不过值得指出的是，在强制性和“硬性”较为弱的情况下，部分经济合作实践会因为这种较为“弹性”的规范原则，无法迅速达成全体一致而受到阻碍。

3.经济一体化带动多领域合作进程

在新地区主义视角下，东盟地区经贸合作带来的作用和效果不仅局限在经济层面，更重要的是促使成员国在政治、安全、文化等多领域加速一体化进程。近年来，保护主义和单边主义不断抬头，不稳定因素尤其冲击着东盟实力较弱的国家。因此部分成员国希望借助地区经济一体化，发挥其对地区政治安全与稳定的重要作用。实际上，东盟自贸区优惠的投资与贸易条件，将不同成员国的经济利益紧密连接在一起。经济利益的融合与重叠又增强了东盟成员国间的政治和外交联系。对于部分国家来说，参与到东盟地区经济合作中，有利于本国在政治外交领域得到他国的认同与接受。例如缅甸因国内人权民主议题，在很长时间内受到部分西方国家的政治打压与经济制裁，甚至被要求从东盟组织中开除成员国资格。而依托东盟经济发展空间和对东盟组织的经贸贡献，缅甸在一定程度上避免被东南亚他国“孤立”，这对其本国利益和东盟团结的作用不言而喻。

除了政治安全层面，东盟经济一体化还有助于成员国加强社会文化、环境治理等其他领域的协调与合作。在建设东盟社会文化共同体、建立东盟身份认同过程中，较为完善的经济合作机制在其中起到重要的推动作用。例如，东盟社会文化共同体建设的资金来源中，有相当一部分资金支持来自东盟自身规划设立的区域资金项目，以及在成员国层面吸纳的资金。再比如，在湄公河流域等次区域经济合作框架下，交通、水电资源开发、环境治理等合作项目也伴随域内经贸协作应运而生。成员国间密切的经济协作有助于推动地区社会文化等诸多层面的合作。

两极格局瓦解后，为快速适应全球化与区域经济一体化的必然趋势，东盟成员国在经济领域积极调整发展策略，协作和互动过程体现出新地区主义的内在逻辑。东盟地区经济合作实践具有特定的准则、规范和机制，突出表现在平等、自主选择、灵活、协商一致等方面。这些基本原则在不阻碍成员国实现各自利益追求的同时，最大程度上促进组织内部的团结与和谐，使东盟经济共同体一体化进程中彰显一种独特的“东盟意识”。由于东南亚特殊的地理位置，美、中、日、韩、澳等多方域外力量在此进行博弈，东盟国家面对与若干实力大国“共舞”的局面，它们主观上不愿意、客观上也不能够选择封闭的旧地区主义途径。因此，面对经济领域外向性超过内聚性的现实情况，东盟成员国积极与域外经济体开展经贸互动，显著提升了整体经济实力和水平。新地区主义价值理念在东盟经贸合作领域中的发展，也辐射政治、安全、文化等多个合作领域，促使东盟向更广泛、更深入的内容拓展合作实践。东盟独树一帜的新地区主义经济合作范式，也为世界其他地区特别是中小国家的跨地区合作提供了典范。在经济全球化趋势逐步扩大的现实情况下，新地区主义影响下探索形成符合本地区发展特点的经济协作模式，在有助于增强国家间良性互动的同时，也促进域内行为体国际影响力的提升。