农村宅基地管理中的难题与解困措施分析

山东省济南市长清区农业农村局 张新迎

近几年，国家一直大力倡导有效解决农村宅基地管理难题，做出了一番努力，且初见成效。但是，在目前农村宅基地应用及管理方面，仍存在一些无法忽视的问题。若想扭转农村宅基地粗放、低效管理现状，就应结合农村建设需求，考虑各方面发展情况，促进各部门协作，以便能切实改善农村宅基地管理成效，确保农村地区高效应用土地资源。

在界定“农村宅基地”时，要充分考虑这几点：①集体所有。城市土地为国家所有，农村耕地、宅基地以及闲置未利用地按照国家法律规定属于村集体所有。②使用主体特定。宅基地的使用仅限于本集体经济组织成员拥有使用权，在村民申请宅基地时，应向本集体经济组织进行申请，经村集体经济组织成员一致同意，可以使用宅基地建设房屋。③可流转性受限制。集体经济组织成员在得到宅基地审批允许后，可以自己建设房屋，但是，不能转让，或者是出租，更不能出卖以及应用其他违法形式转让宅基地。

（一）宅基地的管理和农民的利益息息相关

农村宅基地和家庭联产承包责任制是与农民日常生活密不可分的两种土地制度，一个是和农民的住房问题密切相关，一个是和农民的收入密不可分。只有科学合理地进行宅基地的管理，才能确保农民住房问题能够得到妥善的解决，其是确保农村生活和谐稳定的前提。

（二）宅基地的管理对于提高土地利用率有着积极的作用

科学合理地进行宅基地管理能够有效地缓解农村土地和人口之间的矛盾，充分提高土地资源的利用率，使得村庄的规划更加实用和美观。

（三）宅基地的管理充分体现了土地使用的公平性

在宅基地管理制度不断革新的背景下，农村对于宅基地的管理也越来越标准和规范，在源头上规避了一户多宅的情况出现，充分体现了农民使用土地时的公平性。

（一）农村宅基地缺乏系统规划

长期以来，村庄建设规划滞后于城市，即使部分地区已强化农村建设规划，但由于涉及农村宅基地建设历史遗留问题。比如，宅基地的位置、面积大小、所建房屋高矮、村庄预留道路建设等等没有统一的规划标准，在划分宅基地后，未曾按照规划形成统一建设，不利于展现社会主义新农村的文明和风貌。此外，“村”与“村”间贫富状态不均衡，宅基地上的建筑物外观、质量、功能参差不齐，不能有效落实村庄规划建设。

（二）宅基地使用矛盾突出

受历史发展原因影响，个别农村地区在发展过程中，出现“空心村”现象，农村虽然存在大量闲置住宅，然而，超标占地现象却极其突出。比如，“一户多宅”、违规翻建、挤占村庄道路违规建设、无任何审批占用村内建设用地等问题屡见不鲜。另一方面是土地政策的收紧导致新批宅基地紧张，新审批的宅基地面积达不到农户预期，甚至有村庄出现无地可划的现象。宅基地的审批使用矛盾突出。另外，对于个别地区而言，急剧增加外来人员，一些群众意识到了利用房前、屋后空闲地的利益，针对空闲地做出非法交易行为。

（三）农村宅基地管理难度大

目前，在法律层面用来维护农村宅基地相关利益的法规数量并不多。即使制定了相关的法律法规，但法律效力并不高。据了解，很多相关的法规都是在整合地方政策以及地方规范性文件基础上而制定的。最近几年，国家在管理农村宅基地这一方面下足了功夫，一些地区虽已制定管理宅基地的方式，但由于不同地区宅基地管理政策内容未统一，现有的管理方法明显缺少规范性，加上不同地区在管理力度方面不统一，导致各地区宅基地管理效果整体不尽人意[1]。如今，农村土地在宅基地管理与城市房地产管理间产生了巨大鸿沟，急需出台有关农村宅基地管理的法规和细则，缓解宅基地流转与宅基地发证的“低效”现状，否则依旧缺少操作性，增加农村土地资源管理难度。

（一）建立健全宅基地管理体制

一方面，结合所出台的规范要求，针对新形势下的农村宅基地管理推出配套法规，面向所有农民群体讲解高效管理土地资源带来的社会效益以及发展优势，并增强农户的法律意识、规则意识。在这一过程中，需要针对家家户户的农村居民进行教育与宣传，保障每一户村民的合法住宅权益，杜绝私自建造住宅，或者违法扩大住宅面积，违规建设住宅等行为的发生。同时，要加强农民群体依法用地意识，有关“承包地”和“自留地”都是集体性质的，农户虽具有使用权，但不可随意处置相关土地资源，更不能混淆土地性质乱建住宅，要保证18亿亩耕地红线，不能占用耕地私建住宅。与此同时，需要摒弃“私有”想法，促使农村群众节约土地资源，依据法律要求合理应用土地资源。目前，农村群众对宅基地私有观念还有认知不清的现状，应全面普及与土地有关的法律法规，以便能进一步缓解“人地紧张”关系，确保所有农村群众都能节约用地，依法用地，将合法用地理念深入内心，并改变农民宅基地所有权意识，以确保所有农村群众都能意识到宅基地属于集体所有，个体只拥有使用的权力，并且要坚持合理使用，这是使用宅基地时应尽的义务。

另一方面，要进一步优化办事程序，坚持“三公开”原则，农村宅基地制度改革工作，直接关乎广大农民群众的直接利益，凡是涉及农村群众集体权益及个体权益的问题，都应得到重视[2]。按照固有步骤与方案予以解决，坚持公开、公平以及公正，把握好制度改革过程中的每一步骤，关于宅基地调剂和补偿问题，不可由专业人士代替管理，也不可以少数人意见进行包办管理。凡是集体经济组织内的所有成员，都有权利了解宅基地应用状况，并且针对宅基地补偿和调剂问题享有参与和决策的权利。必要之际，举行村民代表大会，由相关村民共同表态，才能发挥实际作用。每一户村民对宅基地都具有使用的权利，如果宅基地的性质出现了改变，势必会影响到农民群体的个人利益。所以，在更改宅基地使用性质或使用意图时，都应符合村民意图，要得到村民允许，在自愿参与情况下，才能进行改革，禁止出现“强权高压”逼迫改革的现象。

（二）完善宅基地管理的法律法规

注重完善农村宅基地管理法律法规，可在一定程度上推动农村宅基地管理工作顺利落实。关于农村宅基地置换及流转，不仅会影响农民居住空间，同时还会掀起农村土地制度改革浪潮。所以，要在固定框架内进行置换或流转。然而，如今农村宅基地管理难以和完善的城市房地产管理相提并论，在法律方面仍处于欠缺状态，未形成足够先进的制度。所以，亟须进一步探索并完善具体法律法规以及实施细则。

（三）改革农村宅基地使用制度

一方面，要注重改变农村宅基地管理方法，可以采取“期限制”，针对所有农村建设用地做出细致的划分，要将分类管理原则进行到底。告知农户对宅基地的应用权利和权限，同时，要理清应用权和经营权、处置权间的转化标准，保障每一户村民都能合理使用农村宅基地，创造相关效益。严格执行“一户一宅”，在审批得到允许之后，则不可再次申请，如果审查到有农户私自滥用农业建设用地，依据具体情节，按照相关法律规定严肃处理。

另一方面，要完善常规化的宅基地流转制度，可以借助土地流转平台作用，在土地流转平台上增加宅基地模块，节约资源，整合利用。结合农户自己意愿，在得到农户允许的情况下，转让农村宅基地的使用权，在合理合法的范围下最大限度的开发宅基地上闲置房屋的经济价值。探索农村宅基地退出方法，鼓励拥有农村宅基地使用权的人自动退出闲置住宅及宅基地，村集体经济组织可以有偿收回宅基地。农村宅基地的有偿退出是中国社会发展的客观必然，是伴随着我国农业人口流动，农村逐渐空心化以及中心城市扩大的必然产物[3]。如今，我国南部地区部分省市积极推动宅基地流转工作试点，取得了显著的工作成果，进一步优化了农民以及农村投资、融资环境，加速了新型农村城镇化发展速度。所以，进一步优化与宅基地相关的流转制度、继承制度、赠与制度等，可以在促进农民增收，建设新型农村以及带动农村产业发展等方面发挥重大意义[4]。

最后，需要针对农村宅基地规划机制的细节性内容进行完善，将宅基地规划与村庄规划结合，通过科学方案及措施加以保障村庄规划的整体性。细化宅基地的审批流程，将审批权限下放到乡镇及街道办事处，依照便民原则，简化审批流程，多部门协作联合办公，使宅基地审批过程方便、快捷、高效。

（四）完善农村宅基地社会保障体系

加强农村土地改革，管理好每一处宅基地，是优化农村社会保障体系的关键点，建设与健全兼具公共和商业各层次的保障体系，能够增强农村社会保障完善程度，与城市社保相互统一。合理利用宅基地等土地资源，是增加村集体收入，增加农村社会保障资金的有效渠道，在获得财政帮扶的情况下，扩大农村资金的投入，积极探索农村宅基地流转后的经济用途，使农村宅基地流转的收益能够更多的投入集体经济组织成员的社会保障中。

除此之外，要科学编制，合理编制，结合中央提出乡村振兴所给予的诸多政策优惠，积极推动村庄基础设施建设，强化农村宅基地管理。参照土地利用总体规划，在土地规划修建之际，征求乡村基层干部以及人民代表群众建议，保持整洁村容，确保生产秩序井然有序，农村生活安定祥和。在新农村建设过程中，“高起点”规划工作要一步到位。

最后，增强管理国土资源的强度和力度。之所以出现村民“乱占乱建”的问题，本质在于行政执法以及司法监督缺乏更行之有效的手段，为村民造成了一种错觉，认为只要把房屋建成了，即使政府不允许，也毫无办法，只要后期补办手续即可[5]。因此，要为行政执法部门赋予更多的执法权利，只有增加执法力度，才能从根源上避免个别村民私占乱建等行为。

（五）提高农村宅基地管理水平

为保证农村宅基地管理工作的有序展开，首先，加强对宅基地相关法律法规的渗透是非常有必要的，可以通过开展相关法律法规的普及宣传工作，使农民明确宅基地的管理方法，提升其自主判断能力，使其能够自行判断在宅基地使用方面有无违法违规的行为。其次，还可以开通乡镇咨询热线，帮助农民积极解答有关宅基地的相关问题，通过这种方式可以借助法律法规来提升宅基地的审批管理水平。另外，为提升宣传力度，相关乡镇宅基地管理委员会可以积极开通博客、微信公众号、微博等多媒体平台来加强对国家相关宅基地法律法规知识的宣传与讲解工作，提升农民的理解能力。同时，农民也可以借助这些多媒体平台积极留言提问，方便相关工作人员进行及时的沟通解答，在此过程中，就要求相关工作人员能够熟练掌握国家宅基地的相关法律法规。另外，在实际宅基地的管理过程中，应该使农民明确最新宅基地“一户一宅”等管理方式，同时，能够认识到此管理方法对于住房的建筑风貌、楼层、面积等都有硬性要求，转变农民传统的思维模式，使其可以更加积极主动地配合乡镇，妥善处理好自己名下的其他宅基地。

（六）提升乡镇宅基地审批管理人员的综合素养

首先，应该将中央最新宅基地管理精神有效落实到位，组织乡镇宅基地审批管理人员认真学习最新修订的《土地管理法》等，使其能够及时掌握相关法律知识和动向，确保可以帮助农民积极解答疑问。

其次，增强有关乡镇宅基地的具体申请审批业务流程，构建完善的宅基地审批制度。另外，加强对其先进技术的培训学习工作，如，云计算、大数据、互联网、计算机等技术，借助这些技术对当地各行政村的宅基地的变更、扩建、违建、集体内部转让等情况实施动态监测，对最新的信息及时更新，确保数据库中的信息可以与实际信息达成同步。同时，为有效提高审批管理工作人员自身的综合素养，可以构建相应的考核标准，提升其对相关法律法规学习的积极性。与此同时，还应该引导其多多走入基层，帮助农民答疑解惑，做好宅基地的登记等工作，提升其整体的服务水平。确保审批管理人员在实际工作过程中，能够做到严格遵守法律法规，不会出现徇私枉法的现象，为宅基地管理工作的有序开展提供保障。

最后，确保乡镇宅基地审批管理工作能够与实用性村庄规划工作小组实时信息共享，做到两者间互相参照的目的，进一步明确信息的准确性。

结合上文分析，在我国农村宅基地管理工作进行时，存在诸多问题。为了避免再次发生这些问题，应注重转变农村居民法律意识，相关部门需要增加监督力度、执法力度。结合农村宅基地使用现状，提出针对性解决方案，以便能真正改进农村宅基地管理时的不足，最终达到合理应用农村宅基地、高效应用农村宅基地的效果。