论先行付款制度及其在中国的设立——以1999年《蒙特利尔公约》为参照

孟小桦

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000)

经过百余年的发展，航空运输已逐渐成为当今主流的交通运输方式之一，且具有不可替代的地位，但航空私法纠纷频发则也随之而来，尤其是发生在承运人与航空运输消费者(即旅客)之间的纠纷。为了应对此类纠纷，国际社会制定了一系列国际航空私法公约，从1929年《统一国际航空运输某些规则的公约》(即1929年《华沙公约》)及嗣后历次修订所形成的“华沙体系”，到1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》(即1999年《蒙特利尔公约》)，以期能够统一解决国际航空运输中承运人某些方面的责任。“现代国际私法规范充分体现对弱者权利的尊重，反映了现代国际私法立法蕴涵的人文关怀，展示了国际私法价值取向的高度文明性。”[1]综观上述国际航空私法公约，可以看出，其立法观念正在从以保护承运人利益为主向以保护旅客利益为主逐渐转变，而且存在进一步加强的趋势，这与现代国际私法规范的立法蕴涵和价值取向一致。1999年《蒙特利尔公约》新创设的制度对这一立法观念体现得尤为突出，其中就包括先行付款制度。该公约第28条规定：“因航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应当在其国内法有如此要求的情况下，向有权索赔的自然人不迟延地先行付款，以应其迫切经济需要。此种先行付款不构成对责任的承认，并可从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中抵消。”先行付款制度自问世以来就受到了国际社会的普遍称赞。

当前，中国现行民航法律体系中尚未明确规定先行付款制度。中国作为1999年《蒙特利尔公约》的当事国，且在未将先行付款制度声明保留的前提下，需要进一步思考如何将其纳入国内法，使之成为民航法律体系的重要组成部分。但先行付款制度的现有规定较为笼统和抽象，实践适用中可能会存在诸多困惑和模糊的地方。如果不正确理解先行付款制度的意涵，很可能使其沦为倡议性口号，最终导致该制度与设计的初衷和目的背道而驰。因此，有必要以1999年《蒙特利尔公约》为参照，在肯定先行付款制度价值的基础上，追溯先行付款制度的沿革并借鉴域外经验，深入探析先行付款制度中的重要问题，为该制度真正在中国落地，以及推进其与中国现行立法和已有制度的有效结合提供支持。

(一)先行付款制度的法理依据与价值内涵

1. 法理依据

保护弱者利益原则是先行付款制度的立法基础。承运人和旅客在航空市场中的地位处于极不平等的事实状态，决定了航空私法纠纷中的相对弱者理所应当是旅客。旅客作为弱者，其合法权益的保障往往会受到一定的影响和制约，如不强制加以干涉，很容易使承运人和旅客之间的法律关系有失公平。基于种种客观原因，完全消除两者之间的实力差距尚无法实现，但可以借助法律的力量来调和这种不对称，即通过国际条约和国内立法对旅客利益予以倾斜或特殊保护；
否则，因弱势或不利地位所引起的不平等现象，不仅与法律的价值理念不符，也不利于航空运输业的稳定和发展。换言之，法律在此不是维护形式正义，而是侧重于对实质正义的维护[2]。国际社会已尝试采取行动，努力肩负起保障旅客利益的使命，尤其是通过1999年《蒙特利尔公约》新设的先行付款等一系列制度力图改变表面公平但实质不公的局面。先行付款制度正是建立在保护弱者利益原则的基础之上的，且内含了该原则的基本精神和学理。

先行付款制度是保护弱者利益原则的具体体现。作为承运人和旅客双方矛盾的“调和剂”，先行付款制度在一定程度上重新平衡了承运人与旅客之间的法律关系，赋予了作为弱者的旅客在某些情形下享有请求承运人经济救济的权利。通过对旅客利益的积极照顾，先行付款制度将保护弱者利益原则展现得淋漓尽致，为处于弱势一方的旅客提供了法律上的特别保护，具有至关重要的理论意义。在航空运输业蓬勃发展、人权观念和公平理念日益兴起的今天，先行付款制度所体现的不仅是国际社会对保护旅客利益的必要性的认可，也是其对保护弱者利益原则的持续关注。先行付款制度无疑是一项具有先进性和前瞻性的设计，其未来发挥出有利效果的空间相当可观。

2. 价值内涵

先行付款制度具有现实的重要性。航空器事故的发生往往会带来灾难性的后果，即便是小事故，烦琐复杂的调查和诉讼程序也会使得双方责任认定的过程漫长且耗时费力。在这一过程中，承运人若再利用优势地位对受害旅客及其家属施加压力，则可能会对他们造成二次伤害。可见，旅客及其家属通常是航空器事故中最大的受害者，甚至可能会使那些本就不富裕的家庭雪上加霜，致使其生活更加窘困，迫切需要经济上的援助。先行付款制度有助于维护受害者的利益，确保在航空器事故造成旅客伤亡后，受害旅客可以从承运人处获得经济上的救济，以应其迫切经济需要。即使在承运人对航空器事故不承担任何法律责任的情况下，只要具备一定条件，也可履行这种人道性和援助性的先行付款。

先行付款制度具有鲜明的时代性。在航空运输业处于早期萌芽阶段的背景下，作为首次尝试统一国际航空运输中承运人责任的1929年《华沙公约》，其相关规定更倾向于保护发展尚未成熟的承运人，给承运人创造良好的发展环境和空间。随着高新科技的跃迁、雄厚财力的融入和航空保险的成熟，航空运输业的发展已然日新月异，1929年《华沙公约》的局限性亟须被修订和改革，以适应新阶段航空运输业的发展要求。在历经数次补充和调整后，1999年《蒙特利尔公约》即将完全替代传统的“华沙体系”，成为现代化和一体化的全新公约。1999年《蒙特利尔公约》的立法观念与1929年《华沙公约》形成了鲜明对比，前者更加侧重于对旅客利益的保护。正如1999年《蒙特利尔公约》前言中所提到的：“认识到确保国际航空运输消费者的利益的重要性。”①先行付款制度正是这一转变的具体产物，是国际航空私法公约嬗变的发展成果，是统一承运人责任体制日益完备的重要标志，也吹响了航空运输业向新阶段奋进的号角，极具时代特征。

(二)先行付款制度的起源与发展

1. 于欧盟的起源

1997年10月9日，欧盟理事会颁布了2027/97号条例②，对“华沙体系”的具体适用作出部分调整，其理由主要有以下四点：一是有必要提高对涉及航空事故旅客的保护水平；
二是对“华沙体系”的全面审查和修订应尽早进行，以适应当今的社会经济标准和维护航空运输业的形象；
三是鉴于国内航空运输和国际航空运输的差别基本消除，应适用相同的赔偿责任；
四是在区域范围内实现承运人责任的协调，并为全球旅客保护水平的提高提供指导③。

其中，2027/97号条例第5条规定：“第一，欧洲共同体航空承运人应不迟延地，必须在有权索赔的自然人身份确定之日起15日内，根据其所遭遇的困难，按比例支付可能需要的先行付款，以应其迫切经济需要；
第二，在不影响上一条的情况下，如果旅客死亡，先行付款的数额不得少于每名旅客15 000特别提款权；
第三，先行付款不构成对责任的承认，并可从欧洲共同体航空承运人随后作为责任支付的任何数额中抵消，但不可退还，除非存在第3条第3款④规定的情形或者随后证明损害是由接收先行付款人的过失造成或促成，或者接收先行付款的人无权获得⑤。”该规定是欧盟对“华沙体系”众多调整措施中的一项，也成为了1999年《蒙特利尔公约》先行付款制度的起源[3]。

随着1999年《蒙特利尔公约》的签署，2002年5月13日，欧洲议会和欧盟理事会发布了889/2002号条例⑥，作为对2027/97号条例的修订，以使其与1999年《蒙特利尔公约》的相关规定保持一致。修订后的2027/97号条例⑦也在第5条规定了先行付款制度，并将旅客死亡情形下先行付款的数额提高至16 000特别提款权，还对第3款中不可退还的例外规定作了修正，即除非存在1999年《蒙特利尔公约》第20条规定的情形或者接收先行付款的人无权获得⑧。此外，修订后的2027/97号条例的附件也明确指出，如果旅客死亡或受伤的，欧洲共同体航空承运人必须在有权索赔的自然人身份确定之日起15日内先行付款，以应其迫切经济需要。其中，如果旅客死亡的，先行付款的数额不得少于16 000特别提款权⑨。

2. 于美国的发展

2005年9月29日，美国航空运输协会(Air Transport Association of America，ATA)⑩向美国运输部提出申请，请求以2005年《关于承运人对旅客责任的运输和运价条件的实施条款协议》(Implementing Provisions Agreement to be Included in Conditions of Carriage and Tariffs Concerning Carrier Liability to Passengers，IPA)修订1995年IPA的条款及其他协议。ATA请求修订协议是为了与1999年《蒙特利尔公约》的责任条款保持一致；
ATA还旨在使IPA符合欧盟相关条例所要求的赔偿责任。2006年 6月5日，美国运输部发布了2006- 6- 4号行政命令：《美国航空运输协会关于国际航空承运人责任限额的协议》(Air Transport Association of America, Inc. Agreement Relating to International Air Carrier Liability Limits)，通过了2005年IPA。但随后，ATA进一步修正2005年IPA，包括调整相关措辞及排版格式等，形成了2006年IPA。2006年10月26日，美国运输部又发布2006-10-14号行政命令，通过了ATA所提出的2006年IPA。

与2005年IPA相同，2006年IPA明文规定了先行付款制度，即如果旅客死亡或受伤的，承运人应当作出其认为必要的先行付款，以应旅客的迫切经济需要和解决旅客所遭遇的困难，具体如下：第一，除非对接收先行付款的人的身份存有争议，否则承运人应不迟延地按照其自行酌定的数额向旅客作出一笔或多笔先行付款；
如果旅客死亡的，先行付款的数额不得少于16 000特别提款权，且应支付给承运人自行酌定的有资格接收先行付款的旅客直系亲属的代表。第二，承运人先行付款，应作为其对1929年《华沙公约》或1999年《蒙特利尔公约》(以适用者为准)中责任的先行付款；
先行付款不构成对责任的承认；
先行付款应从代表旅客提出的任何索赔、和解或判决的支付中抵消或扣除。第三，承运人先行付款，不放弃其在1929年《华沙公约》或1999年《蒙特利尔公约》(以适用者为准)中针对代表旅客提出的任何索赔而可能享有的任何权利、抗辩或限制，而接收先行付款亦不构成任何人对任何索赔的放弃。第四，承运人先行付款，保留向其他任何人寻求责任分担或追偿的权利，且不应被视为承运人的自愿捐助或合约付款。第五，经证明承运人对旅客遭受的任何损害不负赔偿责任的，或者经证明接收先行付款的人无权获得的，或者经证明损害是由接收先行付款的人造成或促成的，则承运人可要求接收先行付款的人退还先行付款。这与修订后的2027/97号条例之间既有联系又有区别，可谓是先行付款制度的又一次发展。之后，2006年IPA虽又进行了修订，但并未改变先行付款制度。

(一)性质

先行付款制度创设了承运人和旅客之间新的权利义务关系。“法律义务是一般意义上的义务又称第一性义务，而法律责任是一种特殊意义上的义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。”[4]对承运人来说，在具备先行付款条件时，先行付款制度就向其施加了第一性义务，在其应当先行付款而不履行时才会产生第二性义务。换言之，在法定情形下，承运人为先行付款属于法律义务，应为而不为才需要承担相应的法律责任。而对某些受害者来说，先行付款制度赋予了其法律权利，且这种法律权利属于请求权。

除可与随后的损害赔偿金抵消或扣除外，先行付款制度的适用不会影响其他任何实体和程序，具有独立性。首先，先行付款制度不构成对责任的承认。先行付款制度是承运人行使经济救助的方式之一，而航空器事故的责任认定不会取决于是否适用了先行付款制度，即使适用了该制度也不会影响航空器事故的责任认定，即二者没有必然联系。这说明先行付款制度与责任认定相分离，是两个没有关联的进程。其次，先行付款制度不会制约关于索赔的任何进展。正如2006年IPA所规定，先行付款制度不会导致承运人丧失应有的任何权利、抗辩和限制，也不会让任何人失去进一步索赔的权利，同时承运人保留向其他任何人寻求责任分担或追偿的权利；
否则，这将与先行付款制度的制定初衷大相径庭，无法达至设立目的。当然，如果承运人先行付款，就应认为其履行了1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度，而非自愿捐助或合约付款。最后，先行付款制度有别于一般的援助性措施，与以往承运人和保险公司提供经济援助的传统行业惯例不同。这是基于先行付款制度的整体成立要件而得出的结论，尤其是应“迫切经济需要”使其成为一种特殊的经济援助制度。

(二)强制性

与1999年《蒙特利尔公约》中的部分强行性规范不同，先行付款制度只有在当事国的国内法有如此要求的情况下才适用，属于任意性规范。换言之，虽然1999年《蒙特利尔公约》规定了先行付款制度，某国也是1999年《蒙特利尔公约》的当事国且未对其声明保留，但先行付款制度并不必然出现在该国的国内法之中。如果某当事国的国内法没有规定先行付款制度，所属承运人就可自主决定是否给予伤亡旅客补偿，即没有法律上的作为义务。需要指出的是，此处所言国内法中的“国内”强调的是承运人国籍国的国内法，通常是指承运人经营注册地或主要营业地所在的国家；
而国内法中的“法”则强调的是承运人国籍国的强制性规范，不包括任意性规范[5]。

实际上，1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度对各当事国没有任何约束力，更像是建议性或示范性条文以呼吁当事国采纳，这种任意性规范只有在某当事国的国内法设立了先行付款制度时才会产生一定的强制性。正如在1999年《蒙特利尔公约》表决大会上通过的《最后文件》第2号决议所指出的，先行付款制度是敦促承运人(自愿)支付此类付款，并鼓励各当事国在其国内法中采取适当措施，促使承运人实施此类行动[6]。各当事国真正掌握着是否在本国设立先行付款制度的决定权，当然也为其要求承运人先行付款提供了正当依据。但即使将先行付款制度纳入国内法，各当事国对其强制性的态度仍然存在差别。修订后的2027/97号条例中的先行付款制度具有强行法性质，带有命令色彩地要求承运人履行；
而2006年IPA在一定程度上将先行付款的必要性认定交由承运人，即承运人可自行酌定判断，这相较于修订后的2027/97号条例的规定明显更加宽松。

总之，先行付款制度的强制性及其程度完全取决于各当事国，1999年《蒙特利尔公约》对此未作任何硬性要求。这不仅有利于1999年《蒙特利尔公约》的尽快推行生效，也照顾到了各当事国航空运输业发展状况的客观差异，具有适用上的灵活性。对航空运输业仍处于发展阶段的当事国来说，任意性规范的先行付款制度给予了国内承运人一定的缓冲时间，避免国际社会过于激进的立法将各当事国航空运输业的实力差距进一步拉大。但在未来，先行付款制度更应该成为强行性规范，以保证其在全球范围内的有效实施。同时，在允许各当事国按照本国航空运输业发展现状灵活设计先行付款制度的基础上，保证先行付款制度的实施效果，以免因相对强制性而导致其适用无力。

(三)适用情形

按照1999年《蒙特利尔公约》的规定，在航空器事故造成旅客死亡或受伤的情形下，先行付款制度才有可能被适用。但修订后的2027/97号条例和2006年IPA中都删去或省略了“航空器事故”这一原因事实，仅保留了“旅客死亡或受伤”的损害结果，而其中的因果关系就显得模棱两可。考虑到两者都是对1999年《蒙特利尔公约》的具体展开，在同一框架内应当保持因果关系的一致性和统一性，否则将无限扩大先行付款制度的适用情形。即使如此，先行付款制度的适用情形也没有一个清晰的范围，只是排除了旅客因航空器事故遭受财产损失的情形。一般来说，旅客伤亡所带来的损害相较于财产损失更需要先行付款制度的保护，前者的优先级当然高于后者。就目前情况而言，适用情形只包括因航空器事故造成旅客人身损害更具合理性，因为承运人和旅客之间的利益天平尚不能完全倾斜。随着保护消费者利益的价值观念进一步深化以及客观环境的成熟，在未来，财产损失也可能纳入先行付款制度的适用范围。这从1952年《关于外国航空器对地(水)面上第三者造成损害的公约》(即1952年《罗马公约》)的修订就可推测出。在1952年《罗马公约》修订过程中，关于先行付款制度是否应包含财产损失，就存在两种截然相反的观点：一种观点认为，应统一对待人身损害和财产损失，以便受害者的利益能尽快得到弥补和恢复；
另一种与之相反的观点认为，适用1999年《蒙特利尔公约》的事故案件中受害者名单是已知且确定的，而1952年《罗马公约》中的事故则与之不同，这可能造成数百上千人伤亡，实行先行付款制度可能在个人索赔得到解决之前就耗尽了承运人的资金，而且出现欺诈和重复索赔的可能性也较大[7]。最终，2009年《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》和《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》规定的先行付款制度已不再囿于人身损害。

此外，“航空器事故”的界定关乎着先行付款制度的具体适用。1999年《蒙特利尔公约》第17条第1款规定了“事故”中承运人对旅客伤亡的赔偿责任，根据体系解释，“航空器事故”理应与第17条第1款中的“事故”作相同理解，以免造成适用混乱，即对该公约第17条第1款“事故”的认定也应适用于第28条的“航空器事故”。如果两者的解释不一致，就可能出现某旅客的伤亡事故符合第17条第1款但不符合第28条的情形，导致该旅客遭受了人身损害却不能请求适用先行付款制度，如在机场、候机大厅甚至在机场外发生的航空事故[8]。一方面，通过同一理解来认定“航空器事故”更为便捷，不仅节省精力，也有利于保持1999年《蒙特利尔公约》内部的逻辑性和体系性；
另一方面，“航空器事故”的有限理解也是对适用情形的合理限制，避免因一切航空器事件造成旅客伤亡的损害都纳入其中，因为保护旅客的利益并非一味加重承运人义务，甚至走向极端。

(四)例外情形

先行付款制度的例外情形主要包括两种：一是请求权主体不适格，这将根本不具备适用先行付款制度的基本条件，即便已经适用也应溯及既往，自始至终不发生法律效力；
二是承运人具有免责事由而不承担旅客伤亡的法律责任。这两种情形在不同阶段被认定，会产生不同的效果：即便符合先行付款制度的适用情形，也可以阻却先行付款制度的适用，或者承运人有权要求已接收先行付款的人退还先行付款。修订后的2027/97号条例和2006年IPA也规定了这两种情形，即“接收先行付款的人无权获得”和“承运人免责”，且只是作为承运人有权要求退还先行付款的情形。可见，前者属于绝对可要求退还情形，后者则属于相对可要求退还情形，但如果这两种情形在适用先行付款制度之前就被确认，承运人可能就无须先行付款了。

另外，为肯定在具有免责事由时承运人有权选择是否要求退还先行付款，以及即使承运人需要承担责任，也有权选择是否让先行付款与损害赔偿金抵消或扣除，可以对先行付款作详细区分以明确其在不同情形中所具有的功能。根据承运人最终是否需要承担旅客伤亡的法律责任，先行付款可先分别识别为有责下的先行付款和无责下的先行付款。有责下的先行付款意味着承运人需要对旅客伤亡承担相应的法律责任。需要指出的是，此处的法律责任不同于承运人不履行先行付款的法律责任。一般来说，承运人有权选择是否将有责下的先行付款与损害赔偿金抵消或扣除，进而有责下的先行付款又可再细分为不进行抵消(扣除)的先行付款和进行抵消(扣除)的先行付款。对于不进行抵消(扣除)的先行付款，其可被视为慰问金或资助金；
对于进行抵消(扣除)的先行付款，就成为了损害赔偿金的一部分。而无责下的先行付款意味着承运人最终不承担旅客伤亡的法律责任，此种情形下承运人有权要求接收先行付款的人退还，因而可将无责下的先行付款再细分为不要求退还的先行付款和要求退还的先行付款。不要求退还的先行付款可理解成承运人为解决受害旅客经济上的燃眉之急而实施的赠与，同样被视为慰问金或资助金；
对于要求退还的先行付款，若接收先行付款的人不退还或不当退还的，则可能构成不当得利。如果承运人需要承担旅客伤亡的法律责任，但先行付款的数额大于最终的损害赔偿金，那么超出部分就应识别为无责下的先行付款。

(五)请求权主体

1999年《蒙特利尔公约》规定的请求权主体须同时满足“有权索赔的自然人”和“迫切经济需要”这两个要件。在航空器事故发生后，对于鉴别“有权索赔的自然人”和“迫切经济需要”普遍存在着困惑，而且这也不是一项简单的工作[9]。如何认定请求权主体直接关系到先行付款制度的适用对象，是先行付款制度得以实施的重要问题。

第一，“有权索赔的自然人”中“自然人”表明1999年《蒙特利尔公约》排除了法人和其他组织等非自然人成为请求权主体的可能性，而具体哪些人员“有权索赔”则由各当事国的国内法进行明确。例如，2006年IPA规定，如果旅客死亡的，承运人应支付给其自行酌定有资格接收先行付款的旅客的“直系亲属(Next of Kin)”的代表。按照受害者个体的不同情况，可对有权索赔的自然人作大致展开：如果某旅客因航空器事故而死亡，“有权索赔的自然人”应是该旅客的继承人或近亲属；
如果某旅客因航空器事故而受伤但未死亡，当该旅客仍是完全民事行为能力人时，“有权索赔的自然人”包括该旅客本人，以及经过该旅客授权的与其共同生活的人，或与其有抚养、赡养、抚养关系的人，或与其有其他利害关系的人；
当该旅客已是限制民事行为能力人或无民事行为能力人时，“有权索赔的自然人”只能是该旅客的监护人或近亲属。

第二，“迫切经济需要”无法由1999年《蒙特利尔公约》予以统一设定，是一个较为开放且模糊的标准。这一认定基础关涉各当事国的经济发展水平，而基于对现实的贫富差异的承认使得“迫切经济需要”同样只能由各当事国的国内法来规定。但可以肯定的是，各当事国依据自身经济状况来决定“迫切经济需要”的认定标准不会过于苛刻。“迫切经济需要”一般应理解为，如果不适用先行付款制度将严重影响“有权索赔的自然人”的生活或生产经营。同时“迫切经济需要”无须是由航空器事故造成旅客伤亡所引起的，两者可以没有因果联系。虽然1999年《蒙特利尔公约》秉持“恢复原状”和“矫正正义”的理念规定，不得要求惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿，但先行付款制度与损害赔偿无关，至多可与损害赔偿金抵消或扣除，也就不受该规定的限制。因此，即使“有权索赔的自然人”在此之前就经济困难而航空器事故的发生只是推波助澜，也符合“迫切经济需要”。这不仅省去了受害旅客必须提供存在因果联系证据的义务，也有利于承运人尽快对符合条件的受害旅客实施经济援助。而先行付款制度具有的例外情形，可以规避具有“迫切经济需要”的不法分子为骗取钱财而滥用先行付款制度的情况。此外，“迫切经济需要”是先行付款制度的标志性要件，暗含了其属于一种非常态化的特殊经济援助措施，这从修订后的2027/97号条例和2006年IPA仍保留着“迫切经济需要”也可以看出来。而在2013年韩国韩亚航空公司“7·6”坠机事件[10]和2014年马来西亚航空公司MH370航班失联事件[11]等航空器事故中，承运人向所有受害旅客及其家属提供预付款的行为，并不属于1999年《蒙特利尔公约》的先行付款，仅为常规的一般经济援助。先行付款制度针对的请求权主体较为特别，而“迫切经济需要”决定了绝非所有“有权索赔的自然人”都能够请求适用。

(六)保障措施

1999年《蒙特利尔公约》没有规定承运人对先行付款制度的违反或不作为的惩罚后果，缺少保障措施。但考虑到保障措施能够最大限度地减少先行付款制度的实施风险，保证受害者可以得到切实的经济救济，各当事国国内法在规定先行付款制度时应同步配置保障措施。先行付款制度的保障措施主要包括规定履行期限、设置最低付款数额和明确法律责任等。

第一，对于履行期限，1999年《蒙特利尔公约》只是简单地要求承运人“不迟延”地先行付款。“不迟延”的表述不仅说明了1999年《蒙特利尔公约》期望承运人尽快先行付款，与“迫切经济需要”相照应，同样给予了各当事国设置先行付款制度一定的伸缩空间，可以因地制宜。而其中的问题也显而易见。虽然“不迟延”内含了承运人应善意而不带恶意的先行付款，但实践中站在不同的利益面会对其产生理解分歧：从理性上来说，承运人认为的“不迟延”可能是越久越好，而受害者认为的“不迟延”可能是越短越好。因此，将含混不清的“不迟延”具体化，赋予其现实意义十分必要。可行的方案就是划定履行期限的时间段和起始点，要求承运人在履行期限内先行付款。这既能满足双方对于适用先行付款制度的正常期许，也能切实督促承运人尽快履行，及时保障受害旅客的利益。例如，修订后的2027/97号条例规定，承运人必须在“有权索赔的自然人”身份确定之日起15日内先行付款。欧盟规定的先行付款履行期限就是时间段和起始点的结合，而时间段是15日、起始点是“有权索赔的自然人”身份确定之日。但考虑到先行付款制度的请求权主体仍须满足“迫切经济需要”这一要件，笔者认为，起始点精确为“请求权主体确定之日”更为合适。

第二，对于最低付款数额，1999年《蒙特利尔公约》没有作出明文规定，不属于先行付款制度的必然组成部分。但如果未规定承运人先行付款的最低付款数额，就易使受害旅客的经济保障受到影响[12]。因此，各当事国有必要根据本国的实际情况和客观条件，为先行付款制度设置最低付款数额。修订后的2027/97号条例规定，先行付款的数额取决于“有权索赔的自然人”所遭遇的困难，而如果旅客死亡的，先行付款的数额不能少于16 000特别提款权。2006年IPA规定，先行付款的数额一般由承运人自行酌情决定，同样只有旅客死亡才有16 000特别提款权的最低付款数额。可以看出，对于旅客死亡这种情形，先行付款普遍被要求有明确的最低数额；
对于旅客受伤但没有死亡的情形，先行付款的数额则无法一概而论。但无论旅客是否死亡，个案必然会有差异，主要表现在受害旅客所遭受损害和“迫切经济需要”的差异。实践中需要具体判断个案适用先行付款制度的最低数额，以应对不同案件的不同情况。解决路径可通过权威第三方的个案认定，站在局外人的立场来衡量个案的最低数额。对于旅客死亡的，如果国内法设置了统一的先行付款最低付款数额，加之个案认定就相当于为受害者的利益实现上了双保险，适用方案为取两者的最大额。此外，针对先行付款制度是否应有最高数额问题，鉴于承运人先行付款只需满足受害者的“迫切经济需要”，决定了先行付款的数额并不会太多，自然就无须设置最高数额。

第三，对于法律责任，1999年《蒙特利尔公约》更是空白，只是粗略地规定了先行付款制度。如果承运人违反先行付款制度却没有任何实质上的不利后果，不免会让人质疑这一制度的实施效果。为防止承运人迟延或象征性地先行付款，甚至忽略先行付款制度的存在，各当事国应制定配套的法律责任，即如果承运人应为而不为就需要受到相应的制裁，动用国家力量来维护先行付款制度的权威。

(一)中国设立先行付款制度的必要性

1. 顺应中国航空运输业的发展需要

当前，中国航空运输业正处于迈向多领域民航强国的关键时期，具有相当大的发展空间。据预测，2020—2039年，中国航空客运周转量和航空货邮周转量的年均增长率分别为5.5%和7.0%；
2039年航空客运市场运力将达到3.92万亿座公里，而航空货邮周转量将达到1 019亿吨公里[13]。这些数据有力地证明了中国航空运输业的良好发展势态，可谓朝气蓬勃，未来可期。随着中国航空运输业规模的不断扩大，其中的风险也会相应增加，而航空器事故就是航空风险的具体表现之一。航空运输虽然是当前世界上最安全的交通运输方式之一，但是也无法完全杜绝航空器事故的发生。因此，中国在应对航空器事故时，不仅要积极地预防和控制，而且要妥善地做好事后补偿和救济，从而尽可能地减少航空器事故发生后所带来的一系列后果和危害。

为顺应中国航空运输业的发展，可通过设立先行付款制度来扩充事后补偿和救济措施。在承运人面对受害者的“迫切经济需要”时，先行付款制度就有效平衡了双方的需求，合理兼顾了双方的利益，较好缓解了双方的冲突，是正义与效率的适当结合。如果放任承运人与受害旅客之间的矛盾置之不理，不仅无法缓和双方的严峻关系，还会对中国的航空运输业在社会上造成一定的负面影响，不利于为其构建和谐稳定的发展环境。中国如果真正设立了先行付款制度，那么在国际社会上将能更好地彰显作为航空大国的责任与担当，这不仅是通过国家意志反映出中国对1999年《蒙特利尔公约》创新成果的尊重，与国际标准接轨，同时也体现了中国对航空运输消费者利益的重视。除此之外，还将大大提升中国航空承运人的国际形象和国际影响力，并营造出公平的航空市场环境，避免因相关制度的缺失使中国航空承运人被国际社会所诟病，影响中国航空运输业的整体发展。因此，先行付款制度不仅及时援助了航空器事故的受害旅客，实质上也是中国航空运输业发展过程中的应有之义。当然，不止先行付款制度，一切与客观现实相匹配的航空法治保障措施，都是中国航空运输业的发展需要。

2. 强化民航法律体系的保护能力

从整体看，中国现行民航法律体系对航空器事故发生后受害者利益的保护能力稍显不足，未达到1999年《蒙特利尔公约》所期望的保护水准。《中华人民共和国民法典》第1238条规定了民用航空器造成他人损害的侵权责任，成为民航领域侵权责任的概括性规定。这是延续了《中华人民共和国民法通则》第123条的规定，将民航领域侵权责任归于高度危险作业致人损害责任之中。《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)作为中国民航法律体系的基本法，虽详细展开了关于民航领域侵权责任的问题，但其滞后性使得相关规定已不能完全适应当前中国航空运输业发展的现实需要。特别是在承运人对旅客人身伤亡赔偿责任方面，这些规定大多是依据了1929年《华沙公约》的相关条款，并且实行国际和国内航空运输双轨制的责任规则，尚存在诸多不尽如人意之处。此外，《民用航空法》只于第166条规定了地面第三人责任险，而其他类型的航空承运人强制责任保险制度的立法缺位也反映出其依旧保留着以承运人利益为主的立法风格，不适合国际、国内航空法治发展的大环境[14]。因此《民用航空法》应当参照1999年《蒙特利尔公约》的相关变动和新制度作出适时修改和补充，提升对受害旅客利益的保护力度。先行付款制度作为保护受害旅客利益的有力措施，是《民用航空法》修订过程中不可忽视的重要制度。

另外，中国民航法律体系虽未明确规定先行付款制度，但在《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》(以下简称《援助规定》)第4章的部分条款中已有初步体现。《援助规定》第4章第29条规定：“公共航空运输企业在本企业发生民用航空器飞行事故后，应当对涉及事故的罹难者、幸存者、失踪者及其家属提供物质的和精神的援助。”该规定可称得上是提供援助制度，但与先行付款制度仍相距甚远，还可能存在有法难依的困境。首先，《援助规定》中的“民用航空器飞行事故”类似于1944年《国际民用航空公约》(即1944年《芝加哥公约》)附件13中“事故”的定义，但“这一定义仅明确适用于飞机事故调查，而不适用1929年《华沙公约》规定的对旅客的责任原理”[15]320。显然，飞机事故调查的“事故”与先行付款制度的“航空器事故”不同，前者的外延更加广泛。尽管《援助规定》并非要求承运人承担赔偿责任，仅是提供一定程度的援助，并且扩大“事故”的认定范围将更有利于受害旅客利益的主张，但这与1999年《蒙特利尔公约》的规定不相协调。其次，《援助规定》第36条虽然逐条列举了承运人应当提供援助的具体内容且十分全面，但这种未作区分的统一规定依然容易暴露出一些问题。例如，当生活富足的甲旅客和经济困窘的乙旅客因航空器事故而遭受同样的损害，如果适用《援助规定》第36条，那么甲旅客和乙旅客所得到的经济援助就应当一样。倘若为了追求实质公平，或许也只能通过第36条第5款“为实施家属援助提供必要的经费”，为乙旅客争取额外的经济救济。然而，这一规定与第36条第6款“其他与民用航空器飞行事故相关的必要援助”几乎没有不同，只能算是兜底性条款，究竟能发挥多大作用尚未可知。最后，《援助规定》的法律位阶决定了其本应具有细致可行的适用性，但就目前情况来看，还远远达不到理想的适用效果，可谓指导性大于强制性。总体而言，《援助规定》中的相关制度对于受害者的利益保护十分有限，与先行付款制度本身的价值和功能尚存在一定差距。既然《援助规定》的提供的援助制度已体现出中国保护受害者利益的决心，那么设立先行付款制度就可谓是势在必行。

(二)中国设立先行付款制度的具体考量

1. 加强《民用航空法》的支撑

2016年，中国民用航空局发布了关于《民用航空法》修订征求意见稿(以下简称“《民用航空法》意见稿”)公开征求意见的通知，表示“为了突出消费者权益保护，在现行《民用航空法》维护旅客、托运人作为航空消费者权益的基础上，本次修订进一步加强保护措施，切实保护消费者”，其中一大亮点就是新增了航空器事故的先行付款制度[16]。《民用航空法》意见稿第131条第1款规定：“因民用航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应当向有权索赔的自然人不延迟地先行付款。该先行付款不构成对责任的承认，可以从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中扣除。”虽然《民用航空法》意见稿还未生效，但其开创性地将先行付款制度明确纳入中国未来民航法律体系之中，无疑是中国航空法治发展所迈出的一大步，既顺应了中国航空运输业的发展需要，也强化了民航法律体系对受害旅客利益的保护能力。而《民用航空法》意见稿在借鉴1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度时是有取舍地加以吸收，并非全盘照抄。从字面上来看，《民用航空法》意见稿与1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度除细枝上的措辞不同外，还有3处较为明显的区别。

第一，1999年《蒙特利尔公约》的“航空器”与《民用航空法》意见稿的“民用航空器”之别。虽然1999年《蒙特利尔公约》未明确“航空器”的定义，但鉴于国际航空公约的有限适用范围，“航空器”实质上所指的就是“民用航空器”。作为国际航空公约的基础和宪章性文件，1944年《芝加哥公约》第3条规定，“本公约仅适用于民用航空器，不适用于国家航空器”，并指出国家航空器系用于军事、海关和警察部门的航空器。这种“二元分类法”是依据航空器的功能性标准进行动态划分的，且采用排除法间接表明了民用航空器的范围，即除用于军事、海关和警察部门以外的航空器。作为1944年《芝加哥公约》的缔约国，中国也采取了这一划分标准，现行《民用航空法》第5条规定：“本法所称民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。”而且《民用航空法》意见稿在此基础上进一步贴合了1944年《芝加哥公约》的表述，将第5条调整为：“本法所称民用航空器，是指国家航空器之外的航空器。用于执行军事、海关、警察飞行任务的航空器，属于国家航空器。”因此，1999年《蒙特利尔公约》的“航空器”与《民用航空法》意见稿的“民用航空器”，指代的均是民用航空器，即国家航空器以外的航空器，只是为了在各自的文本语境中保持一致才有了差异。但就“国家航空器”的文义，1944年《芝加哥公约》与《民用航空法》意见稿略有不同，也会稍加影响“民用航空器”的具体含义[17]。

第二，《民用航空法》意见稿删除了“应当在其国内法有如此要求的情况下”这一表述。1999年《蒙特利尔公约》加入这一表述是为了说明先行付款制度是一项任意性规范，不具有任何强制性。各当事国是否采纳先行付款制度完全取决于其自身，不受任何拘束。先行付款制度一旦在某一当事国的国内法中设立，就意味着该当事国自愿接受了先行付款制度在本国的适用，而该国的承运人也就存在负有先行付款义务的可能。所以，当事国的国内法在规定先行付款制度时就没有必要再次强调“应当在其国内法有如此要求的情况下”，省去这一多余的表述也丝毫不会影响先行付款制度的实际适用，保留反而会使条文看起来不够简洁和精练，甚至突兀。因此，《民用航空法》意见稿删除“应当在其国内法有如此要求的情况下”这一表述十分必要且合理。

第三，《民用航空法》意见稿舍弃了“以应其迫切经济需要”。这一表述的缺失意味着《民用航空法》意见稿从实质上改变了1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度，是切实影响到先行付款制度成立的重大区别。作为请求权主体的要件之一，“以应其迫切经济需要”体现出先行付款制度是为了真正需要经济援助的受害者而设计的，并非常态化的制度，亦不同于发生航空器事故后的一般性补偿和救济措施。而对于《民用航空法》意见稿未规定“以应其迫切经济需要”，虽然这展现了中国希望能够保护一切受害旅客的决心，但如此的先行付款制度与《援助规定》的提供援助制度似乎别无二致，而与1999年《蒙特利尔公约》所规定的先行付款制度相距甚远。那么，如此“先行付款制度”究竟是创新，还是只是填补了《援助规定》中提供援助制度的上位法依据？根据《民用航空法》意见稿第153条第3款新规定的家属援助制度，可以看出，这才是《援助规定》中提供援助制度的上位法依据。但如果说《民用航空法》意见稿的“先行付款制度”是对1999年《蒙特利尔公约》的创新，就不免令人担心，这样的立法是否会影响中国承运人的后续发展。没有“以应其迫切经济需要”这一要件，就意味着只要因航空器事故造成旅客伤亡的，承运人就必须先行付款。先行付款制度被常态化，就会使承运人需要提前迅速支付大量的资金，即使随后可从损害赔偿金中抵消或扣除，也会给其带来沉重的经济负担。目前，中国航空运输业还未达到顶峰，以牺牲发展空间换取航空法治的进步可能并不是明智之选。因此，笔者认为，“以应其迫切经济需要”这一表述仍有存在的必要，以摆正先行付款制度是一种非常态化事后补偿和救济措施的定位。

综上可知，为了使1999年《蒙特利尔公约》的先行付款制度能够更加充分恰当地融入中国今后的民航法律体系，《民用航空法》意见稿的相关规定仍需要进一步完善，因而，笔者建议将第131条第1款修正为：“因民用航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应当向有权索赔的自然人不延迟地先行付款，以应其迫切经济需要。该先行付款不构成对责任的承认，可以从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中扣除。”

2. 补足规章体系中的规定

当先行付款制度真正在中国生效后，为避免《民用航空法》中笼统性和抽象性的规定形同虚设，下位法就需要对其进行细化，保证实践中的可操作性。在众多民航规章中，《援助规定》的提供援助制度算是与先行付款制度最为相近，但是先行付款制度的细化规定并不适合直接被增添至《援助规定》之中。首先，《援助规定》中“民用航空器飞行事故”的定义不能适用于先行付款制度。《援助规定》中的“民用航空器飞行事故”与1944年《芝加哥公约》中的“事故”近乎相同，而后者的目的是防止类似事故再发生，不涉及其他可能引起的种种法律问题[15]76-77。因而先行付款制度的“航空器事故”显然与《援助规定》中的“民用航空器飞行事故”不同。其次，鉴于先行付款制度的特殊性，需要区别于《援助规定》的提供援助制度。只要发生航空器事故，承运人就需要提供一般援助，这是依据《援助规定》而采取的措施。而当某一受害旅客存在迫切经济需要时，才可能进一步适用先行付款制度，请求承运人先行付款。当然，在某些情形中，对于同一位受害旅客可以同时适用提供援助制度与先行付款制度。最后，先行付款制度可以仿效《中华人民共和国社会保险法》与《社会保险基金先行支付暂行办法》之间的关系，由主管部门颁布单独的民航规章对其作全面、系统的细化。依照民航规章立法技术规范的要求[18]，该规章可以以《民用航空器事故先行付款实施办法》来命名，这符合“适用范围、规范事项、基本体例”的三要素规章名称构成。因此，先行付款制度的下位法细化，规定在全新的民航规章《民用航空器事故先行付款实施办法》中更加合理，而不是将其强行纳入《援助规定》之中。

综上所述，笔者建议《民用航空器事故先行付款实施办法》至少包含以下内容：第一，回应先行付款制度与《援助规定》中提供援助制度的对接关系，并不互斥。先行付款制度的构成要件必然比《援助规定》的提供援助制度更加严格，即先行付款制度的适用相对狭窄。也可以理解成，先行付款制度在一定情形中是提供援助制度的补充。第二，明确除了可以与随后损害赔偿金抵消或扣除外，先行付款制度的适用具有独立性，不会影响后续的其他任何实体和程序。第三，指出先行付款制度的适用情形仅限于因航空器事故造成的旅客死亡或伤害，保留原因事实和损害结果的因果关系，并明确“航空器事故”的定义。鉴于现行《民用航空法》和《民用航空法》意见稿第124条的“事件”与1999年《蒙特利尔公约》第17条第1款的“事故”有所差别，如果仍不作调整，那么先行付款制度的“航空器事故”也只能与《民用航空法》的“事件”保持统一。第四，列明先行付款制度的例外情形，包括请求权主体不适格和承运人具有免责事由。而这两种情形在不同阶段被确认，将会产生不同的适用效果。此外，先行付款还可以分为有责下的先行付款和无责下的先行付款，前者可以进行抵消(扣除)和不进行抵消(扣除)，后者可以要求退还和不要求退还。第五，请求权主体须同时满足“有权索赔的自然人”和“迫切经济需要”，缺一不可。“有权索赔的自然人”可参照《援助规定》的内容，而“迫切经济需要”可参照《中华人民共和国民事诉讼法》中先予执行的标准。需要指出的是，先予执行的适用范围难以涵盖航空领域的先行付款制度，而现阶段司法机关也不太可能对其进行扩大性解释[19]。第六，制定先行付款制度的保障措施，包括规定履行期限、设置最低付款数额以及明确法律责任。这是保证先行付款制度普遍执行力的必然选择，督促承运人贯彻落实《民用航空器事故先行付款实施办法》，使先行付款制度在实践中保有生命力。另外，还需要规定先行付款制度的启动和实现途径。对于启动，根据“谁主张、谁举证”的民事诉讼规定，受害旅客应提供伤亡事实、为有权索赔的自然人和处于迫切经济需要等证明；
对于实现途径，包括承运人主动和被动先行付款，其中被动先行付款可通过多元纠纷解决机制予以实现。

总之，在上位法的先行付款制度落实后，下位法对其进行细化同样举足轻重。《民用航空法》意见稿的先行付款制度一旦生效就需要《民用航空器事故先行付款实施办法》立即跟进，防止出现先行付款制度的实践真空期。

中国是1999年《蒙特利尔公约》的当事国，这表明其认同和肯定了国际航空私法公约的新近发展成果，其中也包括先行付款制度。先行付款制度凭借着其独特的进步意义和价值功能，将大大提升国际国内航空法治化水平，促进世界范围内航空运输业发展的现代化。现阶段，中国已基本具备了实施先行付款制度的法治土壤，待这颗“种子”在《民用航空法》意见稿的精心孕育下真正落地，就可期盼其能早日成长为一朵温暖的花来抚慰航空器事故受害旅客那支离破碎的心，“以应其迫切经济需要”。

注释：

① 参见：1999年《蒙特利尔公约》前言第三段。

② 参见：Council Regulation (EC) No 2027/97。

③ 参见：Preamble of Council Regulation (EC) No 2027/97。

④ 经欧洲共同体航空承运人证明，损害是由受伤或死亡旅客的过失造成或促成的，可免除欧洲共同体航空承运人部分或全部责任。参见：Article 3(3) of Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑤ 参见：Article 5 of Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑥ 参见：Regulation (EC) No 889/2002。

⑦ 参见：Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑧ 参见：Article 5 of Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑨ 参见：
Annex of Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑩ 美国航空运输协会(ATA)成立于1936年，2011年改为Airlines for America(A4A)。