新时代农村基层党建引领乡村治理的实践进路

江 成

（中共内江市市中区委党校，四川 内江 641100）

中国共产党十九届四中全会提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，党建引领基层治理的重要性被提到了新高度。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，要完善村党组织领导乡村治理的体制机制。目前，乡村社会正处于关键转型期，乡村治理涌现出了大量的重点和难点问题，农村基层党建的效能直接关乎乡村治理能力。因此，巩固农村基层党组织核心地位，已逐渐成为我国乡村治理、乡村振兴的重要举措。在此背景下，探究农村基层党建引领乡村治理的实践进路就显得十分必要。

农村基层党建引领乡村治理展现出严密的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑，对其进行深入分析，既是对马克思主义党建理论的创新发展，对中国共产党成功经验的传承发扬，也是新时代加强农村基层党组织建设和乡村治理的重要举措。

（一）理论逻辑：马克思主义党建理论的创新发展

马克思、恩格斯是开创无产阶级党建理论的先驱，领导建立了世界上第一个无产阶级政党。基层党组织是党执政的组织基础，是党全部工作和战斗力的中坚力量。因此，基层党组织建设对做好党建工作起着至关重要的作用，关系到乡村治理的深度与广度。在新时代背景下加强农村基层党组织建设，是对马克思主义党建理论的创新发展，为推进新时代党的建设新的伟大工程奠定坚实基础。无产阶级革命领导人十分重视农村基层党组织建设，以反映执政党的先进性和纯洁性。马克思、恩格斯把基层党组织看作党的思想武装阵地，认为同盟“应该使自己的每一个支部都变成工人协会的中心和核心”[1]，着重指出在持续的实践活动中，工人阶级与农民结成同盟才能壮大自身力量。列宁在指导俄国社会民主工党时指出，党支部要承担更加重大的责任，要把对党的责任分散到各个坚强的党支部去，从而保证党由下至上的坚强领导。毛泽东指出：“提高党支部及党员作用，支部不但是发展党员、教育党员的学校，而尤其应当成为连队的坚强堡垒。每个党员不仅是模范战士，而同时是非党群众的领导者。”[2]党建的目的就是要促进每一级党组织发挥战斗堡垒作用，每一位党员发挥先锋模范作用，这样才能提升党的凝聚力和向心力。习近平着眼于新时代乡村治理促进乡村振兴的现实需求，重视农村基层党组织建设，将“组织振兴”作为乡村振兴的重要内容和基本要求，以高质量党建引领乡村治理推动乡村振兴。这既是对新时期党的执政能力的考验，也是回应广大农民的热切期盼。因此，从提升农村基层党组织的思想引导力、群众动员力、经济发展力和社会治理力入手，引领乡村治理推动乡村振兴，是对马克思主义党建理论的创新与发展。

（二）历史逻辑：中国共产党成功经验的传承发扬

乡村治理是国家治理的重要内容和基本保证。纵观中国共产党革命、建设和改革的实践历程，有效地引领和组织农民，成功化解各种乡村治理难题是中国共产党走向胜利的关键法宝。

中国共产党建立以后，毛泽东等共产党人深刻认识到农村、农民在中国革命的特殊地位和作用，为调动农民革命积极性、壮大革命力量、开展土地革命、政权建设以及农业生产重塑了乡村秩序，为党领导开辟具有中国特色的革命道路奠定了重要基础。新中国成立后，国家通过土地改造和农业社会主义改造，将农业和农村纳入了国家计划经济的轨道，大幅提高农业生产力。改革开放以来，推行家庭联产承包责任制的制度实践，开启了农民包产到户的新时期，增加了农民收入，极大地调动了广大农民的积极性，解放和发展了生产力。同时，凝聚农民智慧开展村民自治，不仅提高了农民参与乡村治理的积极性，还使乡村的治理秩序得到了巩固。党的十八大以来，党以远见卓识的担当和使命，广泛动员组织各界力量参与扶贫，夺取了脱贫攻坚战的全面胜利。总结农村工作取得一系列成功的经验，核心就是加强党对农村工作的领导，实事求是地加强基层党建引领乡村治理，敢啃硬骨头，敢涉深水区，发展生产力，为乡村振兴战略向纵深推进提供了思想和物质基础。总之，纵观党的历史，农村工作始终是党和国家工作的重点，乡村振兴关乎中华民族伟大复兴的全局，必须始终加强党建引领乡村治理，重点通过增强农村基层党组织的治理能力，全面助力乡村振兴。

（三）现实逻辑：加强农村基层党组织建设是乡村治理的重要举措

中国共产党提出，实施乡村振兴战略是新时代党中央作出的重要决策，是中国农业现代化建设的实践解答，也是新时代“三农”工作的着力点。深入推进农村基层党建引领乡村治理，是夯实社会治理的坚实基础；
是全面推进乡村振兴的重要内容；
是落实党中央决策部署，加强农村基层党组织建设和乡村治理的重要举措；
是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

乡村治理需要农村基层党建引领。党建引领是“根”和“魂”，乡村治理是着力点，乡村振兴是目标。农村基层党组织是所有农村组织中最具坚强战斗力和引领力的组织。在乡村治理中，必须坚持党的全面领导地位，牢固树立党的一切工作到支部的鲜明导向，充分发挥基层党组织在乡村振兴中的组织优势、政治优势和群众工作优势。以强化农村基层党组织的政治建设为统领，确保党的领导和党的建设贯穿乡村治理全过程和各方面，提高农村基层党组织的组织力和号召力，突出政治功能，共同推进自治、法治、德治相结合，共同培育文明乡风、良好家风、淳朴民风；
加强党建对农村生产发展的引领力度，充分发挥党员干部的模范带头作用，发展壮大村集体经济，带领村民增收致富；
增强党建对乡村治理的引领力，充分调动各治理主体的积极性，共同建设平安乡村、法治乡村、美丽乡村。乡村治理的关键是村民从农村基层党组织中接受到许多新思想、提高治理本领与致富能力。全面建设社会主义现代化，最薄弱的环节在农村，最困难的任务在农村，最坚实的根基在农村，最大的潜力也在农村，而农村基层党组织以其强大的组织力和先进性发挥着重要的引领作用，是乡村治理的关键抓手。

马克思指出，理论一经掌握，群众也会变成物质力量。因此，要秉持人民立场，推动理论走深走实，将人民群众转化为乡村治理的重要力量。和城市基层党组织对比，农村基层党组织党员的“量”与“质”都存在短板，与乡村治理的要求仍有较大差距；
加之农村党员容易受到农村复杂的人际关系和多元价值理念的影响，在开展农村基层党建工作时面临困难。此外，农村基层党建引领乡村治理的保障机制尚不健全，制约着乡村振兴取得有效进程。如何克服这些困难成为农村基层党建亟待解决的问题。

（一）农村基层党组织党员“量”与“质”不达标

农村基层党组织党员“量”与“质”的提高是乡村治理取得成效的关键因素，也是领导乡村走上振兴之路的人才保障。然而，目前我国相当多的农村基层党组织党员的“量”与“质”不能适应乡村治理的要求。根据中组部最新党内统计公报数据显示，截至2021年底，我国共产党党员总数为9671.2万名，农牧渔民党员人数为2592.3万，占比26.8%，而我国农村人口（含城市农民工）占比超过40%。这组数据说明目前我国农村基层党组织党员数量与乡村治理新要求仍存在较大差距。在农村，党员老龄化、综合素质偏低、业务能力不强、干事创业热度不高等现象普遍存在，很大程度上制约了乡村治理，影响乡村振兴战略的实施成效。

农村基层党组织党员数量与素质偏低在一定程度上制约了乡村治理的速度与成效。第一，党员队伍年龄老化，带来最直接的问题是开展工作“心有余而力不足”。与年轻党员相比，老党员无论是生理上还是心理上都没有那么充沛的精力，特别是面对“互联网+”的兴起，乡村振兴中出现了新情况新问题，例如电商直播带货、淘宝平台销售等，客观上增加了党组织引领乡村振兴的难度。第二，党员队伍综合素质较低，具体表现为业务能力不足、理论水平不高，且存在老党员“红而不太专”，年轻党员“专而不太红”等现象。党员们参加“三会一课”的积极性不高，很多是敷衍了事、“走走过场”，达不到通过开展党组织活动凝聚人心的真正意义，从而间接影响农村群众对党的理论、政策、方略的领悟与贯彻执行，降低党组织在群众中的凝聚力、组织力和号召力。第三，农村青年人口的外流弱化了农村党建基础，影响了广大农村党员的信心和斗志，导致他们缺乏干事创业热情，阻碍了党组织党建活动的开展，更不利于凝聚乡村治理的新生力量。第四，部分农村基层党员干部受官僚主义、享乐主义思想影响，存在贪污行为，污染农村社会风气，不仅不能带领村民走上共同富裕与乡村振兴之路，反而会对乡村治理与社会安定产生不利的影响。

（二）农村复杂的人际关系和多元的价值理念增加了乡村治理难度

乡村振兴的总体目标是既要实现产业兴旺、经济发展、生活富裕，又要实现乡风文明、治理有效、生态宜居。“治理有效”是推进农村改革的重要保障要素，在诸多因素中占有重要地位。而农村盘根错节的人际关系是乡村治理面临的一项重大挑战。首先，乡村社会权力争斗制约党建发展，理清、消除乡村权力斗争对实现乡村基层民主、社会稳定和经济发展而言是一个不可忽视的因素，如不能消除其不利影响就会降低乡村治理的水平；
其次，部分党员和农村群众过于看重物质利益得失，甚至在一些私人利益上存在着深层次的矛盾，要解决好这些矛盾，必须要在基层党组织建设过程中找到合适、行之有效的方法，否则会力倍功半，不利于乡村治理；
再次，农村“等靠要”等不良习气也是乡村治理须加以根除的对象，否则就会严重威胁农村的文明建设和治理成效，从而影响到整个农村的发展及乡村振兴的总体效果。

多元价值理念是当代社会的基本特征，意味着现代社会中人们的选择具有多样性和差异性。这是国内外多元文化相互碰撞的必然结果，也必然导致价值主体之间产生矛盾和对立。马克思曾提出，多元价值理念将导致人民“莫衷一是，行无依归”[3]，内耗严重，不利于经济社会发展。多元价值理念对乡村治理的不利影响表现在：一是部分农村群众的三观存在偏差，他们为获得个人利益而不惜公然损害集体利益，这不仅给乡村治理带来严峻考验，还给乡村振兴带来负面影响；
二是市场经济带来的金钱主义、享乐主义等负面思想渗入部分农村群众的头脑，农村群众对涉及自身利益的相关事宜产生分歧、互不相让，思想难以达成统一，从而影响集体经济发展；
三是西方所谓的“普世价值”和邪教组织的思想也会对部分文化程度不高的农村群众产生消极影响。对此，农村基层党组织必须保持高度警惕，防止不良思潮的扩散和渗透。

（三）农村基层党建引领乡村治理保障机制不健全

保障机制可以为参与活动的主体提供物质和心理上的支持。乡村振兴战略的实施，需要农村基层党组织在人力、财力、物力等方面给予一定的支持，但在实际运作过程中，这三方面还存在着许多亟待解决的问题。首先是人才“留不住”，相对有限的乡村资源和发展机遇很难留住乡贤的心，他们大多外出打工或做生意，留在村里的乡贤屈指可数。其次，在资金方面面临“僧多粥少”的局面。虽然国家大力支持金融机构贷款给村集体企业和个体经济，但需要扶持的村级集体和个体数量较多。在优胜劣汰的作用下，金融机构只能给部分竞争能力较强的企业和个人提供贷款，而集体经济薄弱村和党组织软弱涣散村吸收社会资本的能力弱，这无疑成为乡村治理的重大难题。再次，在动力方面，多数农村群众在技术和专业上存在缺陷，许多人对村集体经济发展前途感到迷茫，对基层民主治理信任度不高，如何激发其内生动力成为乡村治理的又一大难点。

以农村基层党建引领乡村治理推进乡村振兴，必须把握好强化党的领导这条主线；
着力提升农村党员队伍的整体素养，激发其内生动力；
推进纵向下沉，坚持群众自治夯实乡村治理基础；
加强横向拓展，统筹协调多元治理主体；
制定规范，促进农村基层党组织标准化建设，为乡村治理提供保障，以期发挥各治理主体的积极性，共建平安乡村、法治乡村、美丽乡村。

（一）强化党的领导，凝聚乡村治理核心

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”农村基层党组织战斗堡垒作用好，组织力、号召力强，就能把各类组织凝聚到党的周围，形成“众人拾柴火焰高”的局面，就能心往一处想，劲往一处使，在乡村治理进程中凝聚起强大合力。凝聚乡村治理核心的关键是坚持党对农村工作的领导，充分发挥农村基层党组织的主体地位，强化村“两委”队伍建设，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方，确保党的各项政策和措施在乡村中得到切实贯彻，发挥党在乡村振兴中的政治领导力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力和发展推动力，增强对乡村振兴的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领。一方面，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，实现乡村社会治理主体多元化、治理机制科学化、治理手段精细化。坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。另一方面，牢固树立党的一切工作到支部的鲜明导向，把《中国共产党支部工作条例（试行）》作为全面加强农村党支部建设的根本遵循，让农村党支部根植于乡村治理的各个方面，使农村党支部担负起教育党员、管理党员、监督党员的责任，承担起组织、宣传、凝聚、服务群众的责任。除此之外，以持续整顿党组织软弱涣散村为切入点，以农村党组织振兴引领乡村振兴为抓手，建成“党组织+自治+法治+德治”的治理体系，引导广大农民群众积极参与到乡村振兴大业中来。

（二）激发内生动力，着力提升农村党员队伍的综合素质

农村党员队伍是农村基层组织凝聚、配置资源进行乡村治理的主力军和中坚力量。激发内生动力，多渠道提升农村党员队伍的综合素质，有助于全面提升农村基层组织能力，为乡村治理提供智力支持。首先，实施“乡村治理头雁工程”，开展“百乡千村”先锋培育行动，大力拓展选人用人的视野，吸引优秀人才回到家乡任职，为乡村治理注入人才活力。注重选优配强农村基层党员队伍，抓好“关键少数”，发挥“头雁效应”，完善党员队伍的选拔、教育、管理、监督、激励机制，进一步改善农村党员队伍年龄结构、提高学历层次，打造好农村基层“带头人”队伍。其次，要增强农村党员素质能力，充分发挥党员队伍服务乡村治理的作用。要提高农村党员自身的发展意识、创新意识和先锋意识，不断增强农村党员履行职责的能力以及为群众服务的责任感和使命感。鼓励农村党员认真研究解决农村发展难题，深入推进农村产业革命，创新工作模式，带动更多农村群众在乡村治理中增收致富，从而不断增强农村党组织的创造力。再次，为农村优秀人才搭建平台。农村发展潜力巨大，挑战与机遇并存，要让想干事、能干事、干成事的人才愿意来到广大农村施展所学、锻炼自我、提升自我、实现自我。最后，加强对党员的教育和管理。建立农村党员培训的长效机制，通过理论宣讲、技术培训、现场观摩等途径，既避免农村党员受到复杂多元的价值理念的影响，又促使他们的政治素质、党性修养、能力本领、服务水平提升，以切实担负起乡村治理的重要工作任务。除此之外，实行农村党员登记、汇报、跟踪、反馈等制度，对农村流动党员进行“动态管理”，使他们离乡不离党，为乡村治理献计献策。

（三）推进纵向下沉，坚持群众自治夯实乡村治理基础

自治、法治、德治都是基层治理的具体方式。与法治、德治不同的是，自治强调基层群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，注重充分发挥人民主体作用。坚持群众自治，是夯实乡村治理的基础工程。首先，要把党的领导贯穿基层群众自治全过程。实践证明，加强基层群众自治，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对基层群众自治的领导，进一步强化党建引领作用，提高基层治理效能。把党的领导贯穿基层群众自治全过程和各方面，能够确保基层群众自治的正确方向，进一步筑牢党的群众基础。其次，推动治理重心下移。我国人口多、地域广，基层治理差异较大。这就需要划清政府管理权和群众自治权的边界，推动社会治理和服务重心下移，将更多资源下沉到乡村。同时，实行群众自治制度，鼓励村民参与接地气、聚人气的民主实践，例如村集体经济收益的分配、村公益事业的兴办及经费筹集等事项，围绕涉及自身利益的实际问题提出意见建议，进行广泛协商，依法管理村级事务，从而增强村民的民主意识和民主能力，让“微治理”富有活力、更有效率。再次，增强村民自治意识。对村民参与乡村治理给予更多鼓励，使他们由被动接受管理转变为主动自我管理，不断提高村民的自治意识和自我管理能力，强化村民的责任感、向心力，提升其参与村级事务的思想自觉、行动自觉，形成人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。最后，创新群众自治活动。坚持和发展“枫桥经验”，推行村级“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，打造“一站式服务”的综合服务平台。坚持源头治理，以网格化管理，社会服务为导向，发挥基层联系群众优势，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，实现“全覆盖发现问题、全过程为民服务”，进而实现乡村的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，这是对农村基层党建的创新实践，也是完善乡村治理机制的有效探索。

（四）加强横向拓展，统筹协调多元治理主体

在乡村振兴过程中，乡村治理是重心和突破口。乡村治理主体多元化是乡村治理能力与乡村治理体系现代化发展的核心。统筹协调多元治理主体，进行高效治理是指农村基层党组织通过激发村民民主参与管理、监督的积极性，把村民自治、德治与法治有机地结合在一起，有效率、保质保量地实现乡风文明、生态宜居、生活富裕、村民幸福的目标。乡村振兴多元治理主体结构是建立在农村经济利益多元化的基础上，是解决乡村治理难题，回应农民多元化需要的现实选择。由于乡村治理的复杂性和乡村治理架构的变迁，各类治理力量的效能发挥都受到了很大的影响。农村基层党组织治理能力建设的重点是在国家治理现代化的大框架下，加强横向拓展，统筹协调多元治理主体。

一方面，积极引入多元治理主体。《中国共产党农村工作条例》提出，“各级党委应当发挥工会、共青团、妇联、科协、残联、计生协等群团组织的优势和力量，发挥各民主党派、工商联、无党派人士等积极作用”。因此，应最大限度地发挥上述社会组织在联系群众、团结群众、组织群众参与等方面的作用，增强村集体联系与互动，鼓励村民更多地参与到乡村治理中。除了这些正式的农村社会组织外，非正式的农村社会组织也在乡村治理中扮演重要角色，应鼓励更多的农村社会组织参与到乡村治理之中。乡村内部的民间组织，如乡贤理事会、专业合作社、公益组织等，在诠释传统习俗、价值观等问题上有一定的话语权，在推进村规民约的确立和落实中有着不可取代的作用。各类民间组织在农村基层党组织的领导下开展工作，参与到乡村治理中，充分发挥其在乡村社会发展中的积极作用，从而提高了农村党组织的“德治”水平。另一方面，农村基层党组织要积极主动地转变自己的角色，发扬民主协商精神，协调其他的治理主体，形成一种新的乡村治理力量。农村基层社会利益关系具有复杂性和合作共治等特点，这决定了其治理主体应具有协商合作的精神。协调和平衡多种不同治理主体之间的利益关系，是“善治”治理模式的重要内容。农村基层党组织在加强乡村治理领导的同时要注意完善领导方式，树立多元、平等、民主的治理理念，正视基层社会其他主体参与乡村治理的愿望与需求，增强多元主体之间的协同性，为实现乡村振兴、农业农村现代化提供坚实的组织保证。

（五）完善制度规范，推进乡村治理制度建设

新使命呼唤新制度，推进乡村治理制度建设，提升乡村治理运行效能，是实现乡村振兴长效化的必要条件。农村基层党组织应制定相关制度推动乡村各方面走向治理现代化，其制定的具体制度应与党中央关于乡村振兴战略的政策方向一致，确保两者之间相辅相成、互相联系。通过建章立制，着力破解影响乡村治理的瓶颈问题，让乡村治理各要素的活力竞相迸发，让乡村各项制度建设的源泉充分涌流，是各级农村基层党组织应尽的职责。第一，农村基层党组织应做好乡村调研，收集各地关于乡村治理、发展、建设、振兴等方面的经验，结合每个村的实际情况制定有利于村治理的各种规章制度、乡规民约等，引导群众充分发挥主观能动性，行使自己的权利，为乡村治理献计献策、出力出智。第二，农村基层党组织应制定乡村人才治理制度。要重视发挥市场、政府、社会组织等多元主体协同作用，利用现代技术手段提升乡村人才治理效能。既要更好地发挥政府作用，制定关于人才培养、人才引进、人才激励等方面的相关制度，为人才发展扫除制度障碍，为乡村振兴提供人才保障；
同时，乡村人才治理还要求加强动态调整、增加灵活性，培育城乡融合的人才交流平台，完善以培育乡村人才为主体、市场为导向、产学研相结合的乡村人才培育体系，畅通城乡人才交流渠道，拓宽人才引进途径。第三，农村基层党组织在制定经济发展制度时要注重保障发展主体的积极性、主动性、创造性，完善农村产权确权、拓宽农村融资渠道、引进先进技术和优良品种、适度规模经营，重视村集体经济发展等制度。第四，农村基层党组织应制定乡村文明制度，把重点放在强化乡村认同和乡村公共精神培育，动员村民参与乡村治理，发扬乡村特色传统文化，鼓励村民开展健康文化娱乐活动，适度开展文明家庭评选。第五，农村基层党组织在开展乡村基础建设时应把重点放在整体规划乡村基础设施建设，增强乡村教育、医疗经费投入，加强文化体育等活动场所建设，规范服务村民体系等方面。农村基层党组织关于乡村治理制度的建立应集思广益，谋划全盘，先行试点，因地制宜，逐步推广，扎实推进。总之，制度规范对于推动农村社会治理和治理能力的现代化具有十分重要的意义。