关于提升行政执法质量和效能的几点认识

任莹瑛（中国电子科技集团有限公司法务审计与风险控制部）

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确把提升行政执法质量和效能作为行政执法工作目标，为我们加强和改进行政执法工作指明了方向。行政执法工作承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大任务，其质量的高低直接关系人民群众合法权益的保障，直接体现政府治理能力与政府权威和公信力。只有行政执法的质量和效能有了大幅提升，才能为经济社会高质量发展提供有力法治支撑，并大幅提高人民群众对政府的满意度。未来三年，是法治政府建设的关键时期，大力推进严格规范公正文明执法，有力提升行政执法质量和效能已经成为各级行政执法机关必须坚守的工作目标和必须完成的工作任务，需要着力统筹好、部署好提升行政执法质量和效能的具体措施。

（一）实现我国经济社会高质量发展的重要法治保障。“十四五”时期是推动我国经济社会实现高质量发展的新发展阶段。按照要求，在这一阶段，必须贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须坚持深化供给侧结构性改革，必须加强需求侧管理、建设强大国内市场，必须破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，必须强化国内大循环的主导作用，实现国内国际双循环互促共进。要想实现这些战略导向，必须立足于现代化的政府治理体系和治理能力。只有大幅提升行政执法质量和效能，做到行政执法制度完备，行政执法程序规范，行政执法行为文明，行政执法结果公正，行政执法服务高效便捷，形成高效的政府治理机制，才能为经济社会高质量发展创造良好的市场化、法治化、国际化营商环境。

（二）推进政府治理体系和治理能力现代化的客观需要。作为政府管理经济社会的主要方式，行政执法是行政机关最大量的日常活动，行政执法机关负责实施90%以上的法律，全部的行政法规、规章，行政执法水平的高低，直接体现政府治理体系和治理能力的现代化水平。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确规定，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，健全社会公平正义法治保障制度。要完善国家行政体制，深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项，落实行政执法责任制和责任追究制，优化行政监督体制，建立依法行政的治理体系。这些规定是当前和今后一个时期行政执法必须坚持的根本点、完善和发展的方向，同时明确了行政执法工作的具体任务。可以说，这些工作任务就是提升行政执法质量和效能的重要举措，各级行政执法机关应当紧紧围绕这些任务，来推动建立权责统一、权威高效的行政执法制度体系、实施体系、监管体系和保障体系。

（三）维护人民群众合法权益的内在要求。行政执法是法治政府建设的“最后一公里”，与人民群众的生产生活密切相关，可以说一个人 “从摇篮到坟墓”都离不开行政执法行为，良好社会管理秩序、生活秩序、经济秩序的形成更是离不开高质量的行政执法行为。人民群众对政府的满意度评价往往都是通过对行政执法行为的感受来评价的。例如，每个行政处罚的执法决定既关系着行政管理相对人的切身利益，也关系着社会公平正义。行政许可既关系着人民群众办事是否方便快捷高效，也直接影响着人民群众的获得感、幸福感和安全感。可以说，行政执法的质量高低和好坏，不仅直接关系着行政管理相对人的合法权益，也关系着政府公信力和社会公平正义。

党的十八大以来，各地各部门认真贯彻落实党中央关于行政执法工作的重要决策部署，严格规范公正文明执法整体水平显著提升，人民群众对行政执法的满意度和信任度逐渐提升。但同时，行政执法也存在一些问题，主要体现在以下几个方面。

（一）执法人员的素质和能力与高质量行政执法的要求还有差距。一方面，行政执法人员的入口关把得不牢。由于执法人员待遇低、工作量大，入行门槛比较低，难以吸引高素质人才投身于行政执法工作，导致执法人员数量不足、素质参差不齐，年龄结构、知识结构不尽合理问题比较严重。另一方面，有的行政执法人员法治观念和法治能力不强，不能熟练掌握法律知识，对法律法规研究不透、掌握不准，大多凭经验、凭感觉开展工作，不懂、不知、不会执法的现象仍在一定程度上存在。还有的基层执法人员在政治素质、政治纪律、廉政纪律、职业道德等方面还有很多不足，存在执法不公、刁难群众等问题。

（二）作为执法依据的个别制度存在针对性、有效性不足以及不一致问题。分散化、碎片化的立法模式虽然有时可以解决一些个别问题、专门问题，但也会带来法律文本规定的内容不一致、法律术语含义冲突等问题，导致行政法律制度之间缺少协调性、统一性。特别是随着新技术、新产业、新业态的发展，行政执法跟不上新形势、新情况的问题尤为突出，迫切需要创新执法方式，采取包容审慎监管执法理念。执法人员在适用行政裁量权基准方面，还存在不敢用、不会用问题。例如，一方面，在生态环境、安全生产、食品药品安全等领域的专门法，要求加大执法力度，从严处罚；
另一方面，新修订的《行政处罚法》又提出特定情形可免予处罚的要求，导致行政执法人员在具体执法实践中难以把握尺度。同时，在执法的严格性、规范性上，个别地方还存在该罚不罚、不该罚乱罚及该严不严等问题。

（三）在执法方式方面，存在选择性执法、运动式执法、利益驱动式执法等现象。当前，在城市管理、生态环境、应急管理、交通运输、公安交通管理、农业农村、市场监管等与人民群众生产生活密切相关的领域“运动式”“一刀切”执法和逐利执法等问题比较突出。“运动式”“一刀切”执法，一般都会采取大张旗鼓造势、简单粗暴、一个尺度、追逐指标等方式执法，但经常是“一阵风”，执法时轰轰烈烈，执法后“水过地皮湿”。例如，有的地方为开展生态环境专项整治，不分青红皂白、简单粗暴地采取紧急停工、停业、停产等措施，导致行政管理相对人利益受损。“运动式”“一刀切”执法危害性大，不仅会弱化法律权威，侵害人民群众合法权益，还会损害政府公信力。有时还会因为执法简单粗暴、作风霸道，激化矛盾。同时，逐利执法在一些地方也时有发生，例如，某市大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派，67天罚没收入6700万元，引起企业和群众强烈不满。

（四）执法的监督制约体系合力作用还不明显，监督手段和能力还不足。在行政执法协调监督工作方面，行政执法协调监督能力还需进一步提升。主要是行政执法协调监督的工作体系还不完善，执法监督能力较低。特别是市县两级政府执法协调监督机构的设置和人员编制不到位、不规范，很难对执法活动开展有效监督。执法监督的依据、程序、内容和手段、方式还不健全，难以实现对行政执法的全流程和全方位监督。同时，现行行政执法的考评标准和方式单一，缺乏针对性、可操作性，也没有形成一套科学、合理、客观、有效的考核指标体系。

（五）执法体制机制有待进一步理顺。执法中的部门关系、条块关系仍有不协调现象。在综合行政执法体制改革方面，推进工作还存在不平衡、不顺畅现象，有的地方执法机构、人员编制性质不明确等根本性问题还没有解决，严重影响和制约着市县基层综合行政执法改革进度。有的地方反映，在综合行政执法改革中，综合行政执法部门与相关行政执法部门执法事项划转上有分歧，多个主管部门在业务指导和管理方面上下衔接不顺、协同执法机制不畅，部门之间职责存在交叉重叠现象，需要进一步完善执法协调配合机制。同时，还有的地方反映，由于行政权力事项下放系统性不强，存在基层执法单位接不住或者未按规定承接的情况，在部分领域还存在事中、事后监管脱节现象。

（六）执法保障体系和能力还不健全。在执法工作保障方面，执法保障能力还不能满足行政执法工作需要。各地在执法保障上存在较大差异，县（区）执法部门执法装备、设施等保障水平普遍较差，远不能适应执法需要。特别是在执法信息化建设上，各地差距比较大，存在进展缓慢、“该建未建”等问题，有的即使建了，也由于缺乏统筹，与其他部门、平台相互之间不能进行数据交换共享，造成重复录入。此外，政府治理信息化与法治化融合不够。主要反映在数字法治政府建设中，还面临数据标准不统一、信息共享不及时、打通数据壁垒难等问题。

党的十八大以来，加强法治政府建设，大力推进严格规范公正文明执法，着力解决执法不作为、乱作为等问题，提高行政执法质量和效能已经成为新时代行政执法工作的主要目标。要实现这一目标，应着力做好以下几个方面工作。

（一）牢牢把握行政执法工作政治方向。党的领导是社会主义法治最根本的保证，要旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位，推进党领导执法工作的制度化、法治化，不断强化党对行政执法工作的领导。要以更高的政治站位，主动对标新阶段、新形势、新情况对行政执法工作提出的新任务、新要求、新期待，找差距、补短板、强弱项，大力提升行政执法能力水平，推进严格规范公正文明执法，形成良好社会管理秩序，实现行政执法工作政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

（二）坚持执法为民。要始终坚持以人民为中心的思想，践行执法为民理念，把服务理念寓于执法工作之中，帮助人民群众解决实际问题，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到具体的每一项执法行为中，着眼提高人民群众满意度，增强人民群众法治获得感，特别是聚焦人民群众反映强烈的热点、制约严格规范公正文明执法的堵点，不断健全执法制度，完善执法程序，用法治给执法权力定规矩。要增强工作措施的针对性和实效性，确保法律法规有效正确实施，推动行政执法质量稳步提升。

（三）加快推进行政执法的规范化、标准化和制度化。要构建完备的执法制度体系，尽快建立完善与行政执法改革相配套的制度措施，制定出台执法服装、执法证件、执法装备配备等管理文件，强化行政执法装备和场所、办案经费及人员配备等方面的保障。要推动各地区各部门建立完善行政执法人员资格、执法裁量权基准、执法考核与监督等方面的制度，逐步形成系统完备、科学规范、运行有效的执法制度体系，切实解决执法标准不统一、程序不规范、责任不明确等问题。同时，要加快推进相关部门全面落实行政执法“三项制度”，全面实现行政执法的制度化、规范化和程序化。

（四）不断创新执法体制机制。行政执法综合体制改革各项工作正在稳步推进，机构设置不合理、力量配置不科学、执法权责交叉等问题已在政策层面初步得到解决。下一步的工作重点就是要确保把党中央提出的改革要求不折不扣落实到位，加强对综合行政执法队伍改革工作的统筹和领导，进一步压实地方主体责任，特别是要加大对市县行政执法改革的指导力度，因地制宜，根据实际解决地方改革过程中存在的编制核定和人员划转等问题。积极协调推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法改革，全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系，形成分工合理、职责清晰、协同高效的执法工作体系。要加强对综合行政执法工作的共性问题研究，及时跟踪掌握改革进展情况，对基层一些好的经验做法注重总结提炼。同时，要研究完善行政执法与刑事司法衔接机制，着力解决涉嫌刑事犯罪案件移送标准、前期证据固定、联合办案机制等问题，努力实现“两法”无缝衔接。

（五）加大行政执法协调监督力度。要在国家层面研究制定行政执法监督条例，明确规定建立省市县乡四级行政执法监督工作体系，确立各级司法行政部门行政执法监督的主体地位和监督职责，完善行政执法监督机制，提高监督效能。同时，加强行政执法与监督队伍建设。行政执法人员与执法监督人员的素质和工作水平直接影响行政执法的效果，全面提升行政执法能力的关键在于提高工作人员的素质和能力。一方面，要加强行政执法监督队伍建设，确保国家关于行政执法方面的制度要求和工作安排有人管、有人问，对基层执法单位的行政执法行为有人监督、有能力监督。另一方面，要开展经常性的教育培训，研究制定行政执法人员培训大纲，对各行政执法单位的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训，严格实行执法人员持证上岗、资格管理和岗位培训制度，使广大执法人员熟练掌握执法依据、执法流程，切实提高行政执法人员素质，适应政府治理体系和治理能力现代化的需要。

（六）大力推进行政执法信息化建设。要加强行政执法和执法监督信息化、数字化建设，充分发挥信息化技术、数字技术对规范行政执法的助推作用。逐步构建操作信息化、文书数据化、过程留痕化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化的行政执法信息化体系，做到执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示与网上查询，全面实现对行政执法活动的即时性、全程性、系统性管理。今后，还要加强对行政执法大数据的关联分析、深化应用，通过提前预警、监测、研判，及时发现解决行政机关在履行政府职能、管理经济社会事务中遇到的新情况、新问题，为政府立法、决策提供数据支撑。

（七）完善行政执法考核评价标准指标体系。对行政执法的评价，不能仅看行政执法机关制定了多少制度，开了多少次会议，开展了多少次检查，作出了多少个执法决定，更要看执法的实际效果，是否形成了良好的社会秩序，是否营造了良好的营商环境，是否增强了人民群众的幸福感和满意度。要坚持效果导向，看执法行为是否做到了严格规范公正文明。严格规范公正文明执法既是一个整体，又相互独立，不能割裂开来。所谓严格，就是指严格执行法律法规规章的有关规定，既不能超越法律权限执法，又不能有法不执行，做到法定职责必须为、法无授权不可为。所谓规范，是指严格按照法律法规规章规定的权限、主体、程序、责任进行执法，不能随意执法。所谓公正，是指执法要正确处理好危害行为和后果与处罚结果之间的关系，要注意合理幅度、过罚相当，不能畸轻畸重。所谓文明，是指执法的工作作风、态度和纪律，属于执法人员的职业道德问题。要系统全面理解严格规范公正文明执法的内涵和外延，研究制定科学、合理、有效的行政执法指标，增强行政执法的可量化性、可证明性，为加强和改进行政执法工作提供正确的目标导向。例如，对行政处罚的评价效果，要看问题是否解决，相关行为是否得到遏制，不能仅以处罚数量、罚款金额等作为考评指标。对行政许可的评价指标，要关注是否高效便民，方便人民群众办事。对行政检查的评价，并不是查了多少，发现了多少问题，而是通过行政检查，帮助企业解决了多少问题，是否帮助企业加强了合规管理，建立了合规制度体系，防范了法律风险。

总之，下一步行政执法工作具体任务和措施应当紧紧围绕行政执法质量和效能展开，只有这样才会真正实现严格规范公正文明执法，才能有利于推进法治政府建设。