普惠金融服务能力评价指标体系构建及实证研究——以安徽省为例

任森春, 陈春梅

(安徽财经大学金融学院,安徽 蚌埠 233030)

普惠金融是指能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，与社会各阶层和群体的金融服务需求密切相关。党的十八届三中全会提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”[1]2015年国务院印发的《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》也明确指出：大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐[2]。普惠金融服务能力是衡量普惠金融发展水平的重要指标，对普惠金融服务能力进行评价可以更好地衡量金融服务的质量和水平。鉴于此，构建普惠金融服务能力评价指标体系，分析地区普惠金融服务能力的变化情况，对普惠金融发展具有重要意义。

学界主要针对金融服务能力展开相关研究，一般认为金融服务能力主要体现于金融功能，金融功能越全面，金融服务能力越高，而金融服务能力会受到金融规模、金融机构合理性、金融效率和金融生态环境等因素影响[3]。但传统金融服务侧重于考虑高收入群体的金融需求，导致农民、残疾人、老年人等特殊群体的金融需求一定程度上未得到有效满足。尤其是受教育程度较低的群体和老年人群体获取金融服务的难度高于其他消费者[4]，且对患有精神疾病的群体和收入水平较低的群体来说，金融服务供给存在费用不合理、储蓄产品缺乏等问题[5]。鉴于此，普惠金融服务能力日益引起学界的重视。本研究主要从金融服务能力的评价指标、普惠金融发展水平的评价方法和普惠金融服务能力的提升策略等3个方面进行文献归纳与评述。

1.金融服务能力的评价指标。学界主要从供需和基础设施等角度构建金融服务能力评价指标体系，较少专门构建普惠金融服务能力评价指标体系。部分学者侧重于从供需角度对金融服务能力进行评价，但忽略了金融从业人员、自助设备等相关指标。如杜伟等基于供需角度构建农村金融服务水平评价指标体系，主要从金融机构的业务水平和网点密度对供给方(即金融机构)的金融服务水平进行评价[6]。部分学者除了从供需角度对金融服务能力进行评价外，还进一步从基础设施角度进行评价。如中国人民银行清远市中心支行课题组等进一步从人员密度、自助设备密度、网上银行、手机银行以及保险的相关指标等方面构建县域金融服务水平评估体系，并根据评价结果将金融服务能力分为优、良、中、差等4个标准[7]。上述研究未将小微企业等重要服务对象纳入金融服务能力评价指标体系中，未能准确测度金融机构对特殊群体的金融服务能力。

2.普惠金融发展水平的评价方法。学界主要采用主观赋权法和客观赋权法来计算普惠金融发展水平的指标权重。其中，主观赋权法主要采用层次分析法来计算普惠金融发展水平的指标权重。如焦瑾璞等采用层次分析法对我国各省的普惠金融发展水平进行评估，发现各省普惠金融发展水平差距较大，且与经济发展水平基本呈正相关[8]。客观赋权法则主要采用因子分析法、主成分分析法、熵值法和变异系数法等方法来计算普惠金融发展水平的指标权重。如尹志超等采用因子分析法计算家庭普惠金融指数，发现普惠金融通过促进创业和提高家庭风险管理能力等来降低家庭发生贫困的概率[9]；
李建成等采用主成分分析法计算各地级市普惠金融发展水平，发现普惠金融发展水平与创业率呈正相关[10]；
陈银娥等采用熵值法确定我国各省份农村金融发展评价指标体系中各指标的权重，并采用普惠金融指数法计算农村普惠金融指数，发现我国农村普惠金融指数逐年上升，但各省份农村普惠金融指数上升幅度存在差异[11]；
李琼等采用变异系数法依据指标当前值与目标值的变异程度赋予各指标权重，并采用欧式空间距离法测算我国各省份普惠金融发展水平，发现全国及东部、中部、西部、东北的普惠金融发展水平呈波动上升趋势，其中东部地区的普惠金融发展水平最高，西部地区的普惠金融发展水平年均增速最大[12]。综合主观赋权法和客观赋权法来看，主观赋权法虽然简单，但受到专家主观认识的影响，具有一定的主观随意性；
而客观赋权法虽然客观，但过分依赖样本数据，可能会导致计算的指标权重与指标的实际重要程度不一致。鉴于此，部分学者将主观赋权法和客观赋权法相结合，采用综合赋权法来计算普惠金融发展水平的指标权重。如郭峰等将变异系数法和层次分析法相结合，采用综合赋权法测度我国各省份和地级市的数字普惠金融指数，使赋权结果与实际结果更为接近[13]。

3.普惠金融服务能力的提升策略。学界主要从政策支持、信息获取、银行网点设立、人才引进和金融创新等方面研究普惠金融服务能力的提升路径。如杨丽平研究2017年大型银行普惠金融服务现状，从政策支持角度分析提出强化货币政策支持、财税政策支持和地方配套政策支持等措施，以提升大型银行的普惠金融服务能力[14]；
Nir研究大数据对低收入群体和小微企业获取金融服务的作用，从信息获取角度分析指出金融机构应使用大数据获取客户信息，以提升金融机构普惠金融服务能力[15]；
栗勤研究不同规模银行小微企业的贷款成本，从银行网点设立角度分析指出应鼓励农村商业银行成立村镇银行和增设农村中小银行网点，以提升农村普惠金融服务能力[16]；
胡社英研究县域金融机构金融服务存在的问题，从人才引进角度分析提出进行人事制度改革和出台高端人才引进政策等对策，以吸引高端人才进入县域金融机构，进一步提高县域金融机构的金融服务能力[17]；
杨圣奎研究金融支持乡村振兴的难点，从金融创新角度分析提出因地制宜地开展产品和服务创新，以及创新开展权益质押贷款业务等措施，以提高金融服务乡村振兴的能力[18]。

综上，学界对金融服务能力的评价指标、普惠金融发展水平的评价方法和普惠金融服务能力的提升策略等展开积极探索，取得了较为丰富的研究成果。但既有研究主要采用主观赋权法或客观赋权法对普惠金融发展水平和金融服务能力进行评估，且金融服务能力评价指标体系仅涉及供需和基础设施两个方面，未能精确测度普惠金融服务能力。安徽省作为长三角地区的重要组成部分，是一个传统农业大省，安徽省的普惠金融发展对长三角地区普惠金融发展以及农业现代化发展具有重要影响。鉴于此，本研究基于政策执行能力、产品供给能力、信用征集能力、服务高效能力和金融创新能力等5个维度构建普惠金融服务能力评价指标体系，采用综合赋权法确定指标权重，并依据综合权重计算2013—2020年安徽省普惠金融服务能力发展指数，进一步揭示安徽省普惠金融服务能力现状，并提出针对性措施，以为各地区普惠金融服务能力的评价和提升提供参考。

(一)普惠金融服务覆盖情况

虽然互联网和数字技术的运用对传统银行业造成了一定冲击，但银行营业网点仍是公众获取金融服务的主要渠道，尤其是农户、老年人等群体仍主要通过银行营业网点办理业务，因此银行营业网点是重要的普惠金融服务供给主体。根据《安徽省金融运行报告》可知，2013—2020年，安徽省银行营业网点和从业人员数总体呈上升趋势。具体来说，2020年，安徽省银行业金融机构网点数达到8 495家，比2013年增加831家；
银行业金融机构从业人员数共有12.36万人，比2013年增加0.91万人[19]。这表明安徽省金融市场主体不断丰富，普惠金融服务覆盖率逐步上升。

(二)普惠金融服务使用情况

近年来，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会为发展普惠金融、提高普惠金融服务能力，采取增加再贷款再贴现额度和实现小微企业“三个不低于”监管目标等一系列措施，有效提高了各省的普惠金融服务能力。根据《安徽省金融运行报告(2021)》可知，2020年，安徽省累计发放再贷款再贴现1654.5亿元，同比增长65.2%[19]，实现了稳定增长。同时，据统计，小微企业贷款增速高于各项贷款增速,小微企业申贷获得率高于上一年同期申贷获得率,小微企业贷款户数高于上一年同期贷款户数，实现了小微企业“三个不低于”监管目标。虽然小微企业贷款余额和涉农贷款余额均稳步增长，但小微企业贷款余额占各项贷款余额的比重以及涉农贷款余额占各项贷款余额的比重均未明显上升。据统计，2013—2020年，小微企业贷款余额占各项贷款余额的比重以及涉农贷款余额占各项贷款余额的比重均位于30%和35%之间，表明投放的贷款流向小微企业和“三农”的比重整体偏低，还须进一步加大对小微企业和“三农”的支持。

(一)指标选取

金融服务能力是指金融机构通过发挥各种金融功能以满足金融活动参加者和顾客金融需求的一种能力。普惠金融服务能力则是指金融机构满足社会各阶层和群体金融需求的能力，即金融机构能为社会各阶层和群体提供合适的、可持续性的金融服务，不再局限于高收入群体，小微企业、农民、残疾人、老年人等特殊群体均是其服务对象。本研究从政策执行能力、产品供给能力、信用征集能力、服务高效能力和金融创新能力等5个维度构建普惠金融服务能力评价指标体系(表1)。关于每个维度具体指标的选取，本研究综合考虑指标与普惠金融服务的高度相关性，以及指标数据的可获得性和获取的持续性等，共选取22个指标。

表1 普惠金融服务能力评价指标体系

(二)普惠金融服务能力的测度方法

本研究采用主客观相结合的综合赋权法计算指标权重。其中，主观赋权法采用层次分析法，客观赋权法采用熵权法，最终合成总指数。

1.层次分析法。层次分析法将问题分解为不同的组成因素，再将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，并求得每一层次指标对上一层次指标的权重，最后求得最低层指标对最高层指标的权重。具体步骤如下：

(1)构建层次结构模型。本研究将各指标进行分层，包括评价目标、评价面和评价指标等3个方面。其中，评价目标为普惠金融服务能力发展指数，评价面包括政策执行能力、产品供给能力、信用征集能力、服务高效能力和金融创新能力等5个维度，评价指标详见表1各维度对应的具体指标。

(2)构建判断矩阵。本研究采用1～9级标度法对两两指标间的重要程度进行比较，建立判断矩阵，并邀请普惠金融领域的专家对指标的两两比较进行评分和修正，以建立更为合理的判断矩阵。计算公式具体如下：

A=(aij)y×y

(1)

其中,A表示判断矩阵;aij表示第i个指标相对于第j个指标的重要程度;y表示每一层次的指标数量。

(3)计算权重。计算公式具体如下：

(2)

其中,Wjh表示层次分析法中j指标的权重。

(4)计算最大特征值和一致性指标。计算公式具体如下：

(3)

(4)

其中,λmax表示最大特征值;CI表示一致性指标。

(5)进行一致性检验。计算公式具体如下：

(5)

其中,CR表示检验系数;RI表示随机一致性指标。若CR<0.1，则判断矩阵A通过一致性检验。

2.熵权法。熵权法利用信息熵原理给予各指标权重。信息熵值越小，表示指标的离散程度越大，则该指标对综合评价的影响越大；
反之，则越小。具体步骤如下：

(1)构建原始数据矩阵。计算公式具体如下：

R=(rdj)m×n

(6)

其中,R表示原始数据矩阵;rdj表示第d个样本在第j个指标中的实际值;m表示样本数量;n表示指标数量。

(2)构建归一化数据矩阵。计算公式具体如下：

V=(vdj)m×n

(7)

其中,V表示原始数据矩阵R标准化处理后得到的矩阵;vdj表示标准化后第d个样本在第j个指标中的数值。

(3)计算特征比重。计算公式具体如下：

(8)

其中,Pdj表示第j个指标中第d个样本占该指标的比重。

(4)计算熵值。计算公式具体如下：

(9)

其中,Ej表示j指标的熵值。

(5)计算熵权。计算公式具体如下：

(10)

(11)

(12)

(13)

其中,Gb表示层次分析法中各指标权重的差异系数;p1,p2, …,pn表示层次分析法中各指标权重从大到小重新排序得到的数值;q表示综合权重中层次分析法指标权重所占的比重;Wj表示j指标的综合权重。

4.综合评价法。本研究根据熵权法中得到的归一化数据矩阵和公式(13),构建普惠金融服务能力发展指数。计算公式具体如下：

(14)

其中,Md表示第d个样本的普惠金融服务能力发展指数,取值范围为[0,1]。本研究将普惠金融服务能力发展指数从低到高划分为低水平(发展指数<0.3)、较低水平(0.3≤发展指数<0.6)、中等水平(0.6≤发展指数<0.9)、较高水平(0.9≤发展指数<1)和高水平(发展指数≥1)。

(一)数据来源与处理

考虑到我国于2013年正式提出发展普惠金融，将研究期确定为2013—2020年。相关数据来源于《安徽省金融运行报告》《中国金融年鉴》、安徽省国民经济和社会发展统计公报，以及中国银行保险监督管理委员会安徽监管局和中国人民银行合肥中心支行。本研究采用层次分析法和熵权法得到指标的主观权重和客观权重，根据综合赋权法得到指标的综合权重，指标权重具体如表2所示。从一级指标来看，政策执行能力权重最大，表明政策执行能力对普惠金融服务能力影响最大；
从二级指标来看，涉农贷款增速、农村土地承包经营权抵押贷款占比、农民住房财产权抵押贷款占比和小微企业贷款增速是影响普惠金融服务能力的主要指标。可见，提升政策执行能力、扩大涉农贷款和小微企业贷款投放、推广农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款业务是提升普惠金融服务能力的主要手段。

表2 指标权重

(二)实证分析结果

1.普惠金融服务能力各维度的发展指数。本研究依据综合权重和公式(10)测算2013—2020年安徽省普惠金融服务能力各维度的发展指数，进一步分析安徽省普惠金融服务能力各维度发展指数的变化趋势(图1)。

由图1可知，政策执行能力的发展指数位于0.1和0.25之间，属于低水平，总体呈波动下降趋势。这主要是缘于普惠金融发展处于摸索阶段，支农支小再贷款额度、再贴现额度以及小微企业“三个不低于”监管目标等普惠金融政策执行机制尚不完善，导致政策执行能力发展指数上下波动，总体水平较低。产品供给能力的发展指数位于0.02和0.15之间，属于低水平，总体呈波动下降趋势。这主要是缘于普惠金融发展五年规划推出后，中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会采取一系列措施，鼓励商业银行向小微企业和“三农”投放贷款，但由于商业银行信贷风险控制、授信机制等方面尚不完善，贷款投放流向小微企业和“三农”的比重下降，导致产品供给能力能力下降，总体水平较低。信用征集能力的发展指数位于0和0.09之间，属于低水平，总体呈稳步上升趋势。这主要是缘于2014年安徽省在《社会信用体系建设规划纲要》的指导下全面开展信用体系建设相关工作，通过建立中小企业信用信息平台、采用“人行牵头、金融机构参与为主”等方式推进信用体系建设，信用体系建设取得明显成效，促使信用征集能力稳步上升；
但农户和小微企业信用采集工作的持续性较差，存在数据更新不及时、信用信息共享平台不完善等问题，导致信用征集能力总体水平较低。服务高效能力的发展指数位于0.03和0.15之间，属于低水平，总体呈波动上升趋势。这主要是缘于前期网上支付和移动支付发展迅速，而后期虽然网上支付和移动支付增速降低，但ATM机数和POS机数逐年增加，使得服务高效能力总体呈波动上升趋势；
但由于每万人拥有银行业金融机构网点数和每万人拥有银行业金融机构从业人员数无明显增加，使服务高效能力总体水平较低。金融创新能力的发展指数位于0和0.15之间，属于低水平，总体呈波动上升趋势。这主要是缘于前期属于农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款政策试点推进阶段，中国人民银行支行与相关部门相互配合，有效完成试点工作的各项要求，取得积极成效，金融创新能力稳步提升；
而后期随着农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款政策试点结束，由于抵押贷款尚不具备全面放开的条件，相关的信贷管理制度尚不完善等，导致农村土地承包经营权抵押贷款占比和农民住房财产权抵押贷款占比下降，使得金融创新能力总体水平较低。

图1 安徽省普惠金融服务能力各维度发展指数的变化趋势

2.普惠金融服务能力发展指数。本研究将各维度发展指数相加得到2013—2020年安徽省普惠金融服务能力发展指数，进一步分析安徽省普惠金融服务能力发展指数的变化趋势。2013—2020年，安徽省普惠金融服务能力发展指数位于0.3和0.6之间，属于较低水平，总体呈波动上升趋势。具体来说：2013—2016年，安徽省普惠金融服务能力呈缓慢上升趋势，这主要是缘于该阶段普惠金融各项政策尚不成熟，处于摸索阶段，普惠金融服务能力上升不明显，甚至出现波动下降的情况。2017—2019年，安徽省普惠金融服务能力呈逐步下降趋势，这主要是缘于农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款试点结束后，由于相关信贷制度尚不完善，农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款推广受到阻碍，导致普惠金融服务能力逐步下降。2020年，安徽省普惠金融服务能力较2019年有所上升，这主要是缘于新冠肺炎疫情期间，安徽省积极采取小微企业延缓还款付息、展期续贷、降低贷款利率和加大涉农贷款投放等措施帮扶小微企业和“三农”发展,促使普惠金融服务能力上升。

(一)结论

基于政策执行能力、产品供给能力、信用征集能力、服务高效能力和金融创新能力等5个维度构建普惠金融服务能力评价指标体系，并采用综合赋权法对2013—2020年安徽省普惠金融服务能力发展指数的变化趋势进行实证分析，得出以下结论：

1.安徽省普惠金融服务能力各维度的发展指数均属于低水平。其中，政策执行能力的发展指数位于0.1和0.25之间，总体呈波动下降趋势；
产品供给能力的发展指数位于0.02和0.15之间，总体呈波动下降趋势；
信用征集能力的发展指数位于0和0.09之间，总体呈稳步上升趋势；
服务高效能力的发展指数位于0.03和0.15之间，总体呈波动上升趋势；
金融创新能力的发展指数位于0和0.15之间，总体呈波动上升趋势。

2.安徽省普惠金融服务能力发展指数总体呈上升趋势。其发展指数位于0.3和0.6之间，属于较低水平，总体呈波动上升趋势。其中，政策执行能力对普惠金融服务能力影响最大，信用征集能力影响最小。

(二)对策

普惠金融服务能力受多种因素综合影响，应进一步提升政策执行能力、产品供给能力、信用征集能力、服务高效能力和金融创新能力，以不断提升普惠金融服务能力。

1.提升政策执行能力。政策执行能力可以反映支农支小再贷款、再贴现以及小微企业“三个不低于”监管目标等政策的执行情况，应进一步扩大专项贷款投放规模和健全普惠金融考核机制，以提升政策执行能力，促进普惠金融政策的贯彻落实。具体来说：(1)扩大专项贷款投放规模。中国人民银行应进一步增加支农支小再贷款和再贴现的额度，减轻金融机构压力，鼓励各类金融机构加大对小微企业和“三农”的贷款投放，保证小微企业贷款和“三农”贷款稳步持续增长。(2)健全普惠金融考核机制。中国人民银行各地区支行和中国银行保险监督管理委员会派出机构要加强对涉农贷款增速不低于各项贷款增速和小微企业“三个不低于”监管目标的考核，并定期统计各机构考核目标的达标情况，若未完成考核目标，要及时督促其采取整改措施，确保政策落实。

2.提升产品供给能力。产品供给能力体现金融机构对小微企业和“三农”的支持力度，应进一步加强普惠金融贷款专项管理和完善贷款比重考核制度，以提升产品供给能力。具体来说：(1)加强普惠金融贷款专项管理。银行业金融机构应确保小微企业贷款和涉农贷款专款专用，安排专门人员对贷款用途进行监管和统计，确保贷款全部流入小微企业和“三农”领域。(2)完善贷款比重考核制度。中国银行保险监督管理委员会应进一步完善贷款比重考核制度，通过设立涉农贷款余额占各项贷款比重、涉农贷款增量占各项贷款增量比重、小微企业贷款余额占各项贷款比重、小微企业贷款增量占各项贷款增量比重的考核目标，并统一指标统计口径，督促各金融机构完成考核目标，落实考核制度。

3.提升信用征集能力。信用信息的采集和共享是提升普惠金融服务能力的基础性工作，应进一步完善信用信息采集工作和健全信用信息共享平台，以提升信用征集能力。具体来说：(1)完善信用信息采集工作。相关部门应建立完善的信用信息采集指标体系，保证信息能全面反映小微企业和“三农”的信用情况，并安排专业人员将小微企业和“三农”的信用信息录入系统，持续追踪小微企业和“三农”的信用信息变化情况，及时进行信息更新，确保信息的真实、有效。(2)健全信用信息共享平台。相关部门应健全信用信息共享平台，既要安排专业技术人员定期对平台进行维护和更新，以更好地记录、完善和整合相关信用信息，为小微企业、农户和金融机构查询信息提供便利；
还应规范信用信息查询使用权限和程序，加强信息安全保护，防止信息外露，以有效保护个人隐私。

4.提升服务高效能力。服务高效能力体现一个地区居民获取所需金融服务的便利度，应进一步增设农村金融机构网点和推进非现金支付业务发展，以提升服务高效能力。具体来说：(1)增设农村金融机构网点。中小银行服务具有信息距离短和经营灵活的优势，应根据地理距离和人员密度合理增设农村商业银行、村镇银行等中小银行网点，并通过设立智慧柜员机和ATM机以减轻柜台压力，从而更好地满足小微企业和“三农”的金融需求。(2)推进非现金支付业务发展。在实现农村地区互联网全覆盖的基础上，村干部和银行专业人员应入户向农户普及网上支付和移动支付等非现金支付方式，推动网上支付和移动支付等电子支付业务在农村地区的发展，改善农村支付服务环境。

5.提升金融创新能力。金融创新与金融服务和产品供给的全面性密切相关，金融创新能力越强，意味着金融机构提供的产品和服务的种类越丰富，金融服务越全面，应进一步宣传“两权”(即农村土地承包经营权和农民住房财产权)抵押贷款业务和完善“两权”抵押贷款流程，以提升金融创新能力。具体来说：(1)宣传“两权”抵押贷款业务。金融机构应安排专门人员深入农村，面对面向农户讲解“两权”抵押贷款政策相关知识，消除农户的知识盲区，鼓励农户主动申请“两权”抵押贷款，满足其融资需求。(2)完善“两权”抵押贷款流程。地方政府和金融机构应结合区域经济发展情况和农户金融需求，进一步完善农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款额度确定、贷款利率制订、抵押物价值评估以及抵押物处置等细则，畅通农村土地承包经营权和农民住房财产权流转和处置的通道，保证农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款推广工作顺利进行。