试论基本公共服务智慧化供给——以“十四五”规划国家基本公共服务项目为例

□ 崔凤生

（吉林建筑大学 经济与管理学院，吉林 长春 130118）

完善的公共服务是现代社会的主要特征，也是衡量现代政府公共治理能力和绩效的客观标准。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求，表明国家治理体系正朝着制度化、程序化、科学化和规范化方向发展；
党的十九大报告提出构建现代社会治理新格局，强调社会治理社会化、法治化、智能化、专业化；
党的十九届五中全会提出加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务和社会治理数字化智能化水平。这为公共服务高质量发展指明了方向。随着以大数据、物联网和云计算为代表的新一代信息技术的发展，人类社会信息化进程已经进入到智慧化应用阶段，智慧社会成为未来社会形态的新蓝图，这既对国家治理现代化提出了新的挑战，同时也将加快智慧政府建设的步伐。智慧政府是数字化、网络化、智能化深度融合的政府，是从观念到认识、从体制到机制、从知识到技能全方面智慧化的政府。智慧化服务是智慧政府的主要特征，它不仅意味着政府管理理念和工具的颠覆性突破，还将引发整个组织的治理结构和模式的综合性变革。正因为如此，智慧政府带来的挑战不仅是技术风险和组织掣肘，还在于如何正确选择为实现智能化治理和智慧化服务提供保障的公共政策。就我国而言，政策扶持对智慧政府建设意义重大，政府主导因素远大于市场演变因素。公共服务供给作为现代政府的核心职能，其相关的智慧化政策存在哪些问题以及未来改革的可能路径是公共服务智慧化供给研究的基本命题。

目前，我国政府出台了多项促进和保障公共服务智慧化供给的政策，其中多数囊括在促进智慧城市建设的相关文件中，如2014年8月，国家发改委等八部委联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，基本指导思想就是要加强城市管理和服务体系智慧化建设，积极发展民生服务智慧化应用，促进城镇化发展质量和水平提升。2016年4月，习近平总书记在全国网信工作会议上首次阐述了“新型智慧城市”的概念，提出以人民为中心建设“民生服务便捷、社会治理精准、社会经济绿色、城乡发展一体、网络安全可控”的智慧城市。2016年11月，国家发改委出台了《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》，提出要以评价工作为手段，切实提升城市便民惠民水平。可以看出，民生服务贯穿于党和政府出台相关政策和文件的始终。但是，公共政策毕竟是政策决策系统对政策问题采取行动的过程。科尔巴奇（Colebatch）认为，从建构主义的观点来看，政策是在一定的环境中建构起来的，它既是观念框架的一部分，也是一种给思想贴上标签的方式，以及证明实践和组织安排的正当性的方式。同一环境构建起来的人们希望通过政策表达利益诉求，期望政府通过更合理的政策弥补公众期望与现实的差距，因此政策需要不断优化和改善。西方国家的政策选择倾向于呈现社会主体的多元化，通过调动社会各方力量共同参与政策的制定和执行，并且形成了较为成熟的理论模型，如多元主义模型、渐进主义模型、精英主义模型等。但这些政策模型不能简单地适用于我国现实情况，否则容易陷入片面化、简单化、泛西化的困境。因此，需要从源头出发，对我国公共服务智慧化供给的概念框架进行要素分析，强化问题导向，实现制度创新和政策落地。

当前，在公共服务领域广泛存在泛“化”的现象，如信息化、数字化、智能化、智慧化经常混淆使用，虽然这些都是信息技术发展的产物，一定程度上体现了政府在信息化建设不同阶段公共服务供给手段的变革和服务质量的提升，但对其准确含义和相互关系把握不准会给政策的制定和执行带来一定的困难，因此有必要对其进行系统梳理。

信息化是公共服务的基本手段和重要内容。现代社会的发展经历了从工业化到信息化的转变，信息技术引起了社会各个领域的巨大变革，信息化使得某些结构性的特征和运行相对廉价且容易被执行，并逐渐呈现数字化、智能化、智慧化等特征。现阶段，我国公共服务信息化主要体现在两个层次上：一是由相关职能部门所开展的专项业务信息化，另一个是地方政府根据本地经济社会发展实际所开展的综合公共服务信息化。《2006－2020年国家信息化发展战略》对信息化进行了定义，认为信息化是指充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。参考这个定义，本文认为，公共服务信息化就是指公共服务供给的内容、方式、手段等各个方面广泛运用信息技术，优化公共服务供给环节，提高公共服务供给效率，进而全面提升公共服务应用现代信息技术水平的过程。

数字化是信息化的技术基础。早期的互联网检索提供给用户的信息都是由网站编辑对内容进行编辑处理后呈献给用户，用户只能被动地阅读网站提供的内容，此时信息就是简单地通过计算机编码并以数字脉冲的形式存储、传递出去，因此数字信息的编码、存储、传递以及解码是信息化早期的主要特征。正如比尔·盖茨在1996年出版的《未来之路》一书中指出：“几乎所有的信息都是数字的。图书馆中全部的印刷品已经被扫描并且以电子数据存储在磁盘或光盘上，图片、电影、录像也被转换成数字信息。”数字化之于公共服务的意义在于，它为公共服务供给提供了一种先进的信息传输手段和开放式的信息交往平台，使人类的生产和生活具备了数字化的特征。

智能化是信息化发展的高级阶段。伴随着人工智能技术的不断发展，智能化技术日益深入影响人类生活的各个领域。百度无人驾驶汽车开上了北京五环，谷歌围棋程序AlphaGo达到了人类围棋选手无法达到的境界，Google公司改称Alphabet公司，并宣称自己不再是互联网公司，而是一家专注人工智能的公司。智能化强调的是人类广泛应用具有感知、记忆甚至思维的智能机器，它与信息化的区别在于：信息化是机器运算能力超越人类，而智能化是机器逻辑判断能力超越人类。人工智能技术不能简单地理解为其创造者意志的表达，对于公共服务供给来说，公共服务智能化就是充分利用新一代人工智能设备，实现公共产品和公共服务供给的网络化、电子化和智能化。尽管公共服务智能化强调智能机器的使用和网络服务平台的构建，但其成功的关键不仅是机器，还有使用机器的人。人的需求的缺失和预设条件的不合理将会直接影响公共服务供给的质量。如当前政府公共服务建设由于缺少总体规划和顶层设计，各政府部门自建自营服务系统，采用了大量智能化的设备和工具，如门户网站、手机App等，但是由于其建设水平、服务质量、运营能力参差不齐，再加上公众普遍担心的隐私泄露等问题，造成公众对政府提供的公共服务不了解、不愿用、不敢用、用不长，严重影响了服务绩效。因此，解决这个问题的关键就是依托政务服务网构建统一的数据共享和交换平台，通过互联网、大数据、云计算对海量数据进行并行处理、数据挖掘与知识发现，为社会提供各种不同层次、不同要求的低成本、高效率的智慧化公共服务。

公共服务信息化的最终目的是构建智慧化的公共服务供给体系。早在2008年，IBM公司就提出了“智慧地球”的构想，倡导在交通、电力、医疗、教育等攸关民生服务的领域进行智慧化改造，2009年又提出了“智慧城市”的概念，希望通过“智慧城市”建设实现人类走向繁荣和可持续发展的梦想。虽然当时人们对IBM提出的口号存有质疑，甚至认为这是以IBM公司为代表的IT行业在后金融危机时代寻找新的利润增长点的一项重大举措，但事实上确实对解决目前城市发展的诸多难题提供给了技术思路。对“智慧”这个名词进行解读，“智”侧重于指智能化，强调的是自动化、智能化的设备，“慧”则侧重于指灵化、人文化，强调人的主动性、创造性，因此，智慧化就是借助于新一代信息技术，对各种各样的资源进行全面感知、深度融合、智能协同，进而提高管理与服务的效率和质量。公共服务的内容包括建立在准确感知公众需求基础上的智能化的服务手段、多元化主体的参与以及个性化服务需求的满足，并且提供的是面向所有人的均等化和精准化的服务。从这个意义上说，公共服务智慧化供给就是指在大数据、物联网和人工智能等技术的支持下，公共部门在与企业、社会组织、社区合作过程中，通过智慧化的公共服务平台向所有人提供个性化、多样化、精准化和均等化的公共服务。

公共服务智慧化供给是政府管理体系的重要组成部分，是将智慧城市理念和公共服务供给模式创新相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化的体现。在提供公共服务过程中，公共部门全面运用物联网、大数据、云计算等技术准确感知公众需求，提供精准化的公共服务，通过对历史资料进行分析，创造性地感知公众需求，主动提供在线化、虚拟化的公共服务，而基本公共服务属于公共服务范畴，是公共服务领域最基础、最核心的服务，所以基本公共服务的智慧化供给框架结构内嵌于公共服务智慧化供给的框架结构中，在供给主体、客体、工具和机制方面具有同一性。

（一）公共服务智慧化供给主体

公共服务供给主体是指在公共服务供给过程中承担供给职能、参与制度规则制定的主体。从全球行政改革的基本趋势来看，公共服务供给已由政府单一供给向多中心供给转变。政府、私人部门以及企业和个人通过分工合作，打破公共服务供给的单一权力中心，形成既相互合作又相互竞争的多元化格局。公共服务智慧化供给主体的多元化包括两个方面的涵义：一是在治理结构上，政府、市场和社会三个主体相互制约和协同供给；
二是在区域关系上的跨部门合作供给。政府拥有强制性权力，市场遵循等价交换，社会则以传统的道德和习俗为基本原则，三者在解决同一社会问题时彼此间存在着密切的互动关系，资金、人员、技术、公共关系往往在三者之间流动。这种多元竞争的供给主体方式直接影响着公共服务智慧化供给的资金来源和结构模型。

（二）公共服务智慧化供给客体

一般而言，公共服务根据内容和形式可分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。对供给客体进行分类是供给主体、供给方式和供给机制选择的基础，但是公共服务智慧化供给客体具有显性的技术特征，需具备一定的信息素养。信息素养不仅包括利用信息工具和信息资源的能力，还包括获取信息、识别信息、加工信息、处理信息、传递信息并创造信息的能力。只有充分具备信息意识、信息知识、信息能力和信息道德并且有效利用信息、使用信息，才能形成智慧化公共服务供给的客观环境。

（三）公共服务智慧化供给工具

在人类发展史中，特定社会的生活范式与合作模式总是与其所使用的工具有关，社会以特定工具的内在规定性为基础进行治理模式创新。在传统的公共服务供给中，受工具和手段的限制，政府仅能提供同质化的公共服务。在智慧社会架构下即智慧化手段与人类行为耦合之后，人类生活范式与合作模式将发生革命性变化。通过公众需求匹配技术和智能优化技术可以对外围环境进行智慧化分析，甄选公共服务供给的最佳方案并为公众提供精准化、个性化和均等化的服务。伴随着语音识别、自动驾驶、人工大脑、人脸识别等技术的不断成熟，公共服务智慧化工具也越来越成熟，进而加快了公共服务供给效率提升和质量的改进，成为推动社会发展变革的决定力量。

（四）公共服务智慧化供给机制

公共服务智慧化供给是由多个主体相互合作完成，彼此之间通过信息技术沟通协调并选择适宜发展的供给机制。公共治理理论认为，单一的政府或市场都不能提供完美无瑕的公共服务，严格的政府管制必然带来效率的低下，完全的市场化不能解决公共服务的公平性问题。政府、市场和社会应在公共服务供给中形成关联结构，产生联动效应，共同发挥主体作用，在引入竞争机制、提高供给效率和质量的同时，不能改变公共服务供给的“公共性”特征。同时，采用智慧化的方式解决供给中的业务协同、跨部门协作、创新服务等问题，通过公共服务平台向所有人提供智慧化的公共服务。

2017年1月，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称《规划》），首次推出国家基本公共服务清单，确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个基本公共服务项目作为政府履行职责和公众享有相应权利的范畴，每个项目均明确服务对象、指导标准、支出责任、牵头负责单位。《规划》提出在供给方式上采用“互联网＋”益民服务，加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系，积极应用大数据理念、技术和资源，及时了解公众需求和实际感受，为政府决策和监管提供支持。党的十九届五中全会对推进基本公共服务均等化作出了新的部署，明确提出，到“十四五”末基本公共服务均等化水平要明显提高；
到2035年基本公共服务要实现均等化。基于此，2021年4月20日，国家发改委联合20个部门联合印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》（以下简称《国家标准2021》），明确了现阶段国家提供基本公共服务项目的基础标准，成为各级政府履行基本公共服务职责和人民享有相应权利的重要依据。与“十三五”国家基本公共服务清单相比，《国家标准2021》最主要的调整是以服务对象作为分类标准，分九个方面对基本公共服务项目进行了重新梳理，按服务领域对服务项目顺序作了重新安排，以期体现党中央、国务院关于保障民生发展、促进社会公平正义的重大决策部署。《国家标准2021》）的出台体现出国家在互联网背景下推进公共服务供给方改革的决心，符合智慧社会发展的基本理念。对此，本文以“信息”“在线”“互联网”“电子”等“智慧化”相关词汇为关键词，对上述九个领域的80个基本公共服务项目中的“服务指导标准”进行筛选，列出“十四五”国家基本公共服务智慧化项目清单（见表1）。

表1 “十四五”国家基本公共服务智慧化项目清单

从项目清单可以看出，“十四五”国家基本公共服务智慧化项目在社会保障领域应用较多，关注于就业创业服务、招聘服务和社保热线，还涉及居民健康档案、健康教育和文化服务，服务对象与服务指导内容体现了均等化的基本公共服务需求。同时，基本公共服务智慧化项目在其门户网站上都有所体现，在信息查询、在线服务、通知文件等栏目中都有相关链接。为了进一步分析国家部委落实“十四五”公共服务智慧化供给情况，根据《国家标准2021》要求的项目清单目录，本文对人力资源社会保障部、国家卫生健康委员会（原国家卫生计生委）、住房和城乡建设部、工业和信息化部、中国残联等部门的门户网站进行了信息查询，收集“服务指导标准”后，对人力资源社会保障部网站提供的“基本就业服务”“创业服务”“就业援助”“大中城市联合招聘服务”“12333人力资源和社会保障服务热线电话咨询” 等服务项目落实情况进行归纳整理，提炼出提供在线服务的项目（见表2）。

表2 人力资源社会保障部基本公共服务智慧化供给项目

国家卫生健康委员会网站没有提供“居民健康档案”的链接通道，但相关服务信息散见于“政务公开”“政策法规”“政务服务”“在线发布”等栏目中，对其中的在线服务项目进行整理（见表3）。

表3 国家卫生健康委员会基本公共服务智慧化供给项目

“残疾人和老年人无障碍环境建设”项目由民政部、住建部以及中国残联共同负责。本文以“无障碍环境建设”为关键词在上述三个部门网站查询，结果显示三个部门仅能提供在线服务信息查询功能，互联网和移动互联网信息服务供给偏少，互联网信息服务功能较为单一（见表4）。

表4 无障碍环境建设项目落实情况

“读书看报”项目和“少数民族文化服务”在文化和旅游部网站有4条政策法规、14条政务公开信息和122条信息发布，政务服务和公共服务在线办事均不能实现。

仅从部委门户网站提供的资料来分析，国家基本公共服务智慧化项目正在持续推进，信息公开、办事指南、表格下载等服务功能较为完善，基本满足《国家标准2021》责任要求，但在线咨询、在线申报等网上办事功能仍是短板，而且网站服务框架栏目设计不全面，如住建部网站提出要实现无障碍访问，但也存在实施细则尚需完善、应用效果欠佳等问题。同时，在线服务功能重形式轻内容，服务资源整合不充分，沟通反馈和及时回应欠佳，服务功能欠佳恰恰反映出有些政府部门在基本公共服务供给上业务流程不畅、工作协同有限等问题。此外，在项目过程管理、项目评估等方面第三方监督力量薄弱，缺乏企业和社会组织参与基本公共服务智慧化供给的渠道，这必将制约我国基本公共服务供给的质量和水平，也会影响公众的满意度和信任度。

通过对国家“十四五”基本公共服务智慧化项目的分析发现，从政策制定到政策落地是持续性政策推进的过程。基本公共服务智慧化项目承载着顶层制度设计与部门政策落地的双重使命。智慧化项目的实施需依靠国家层面的统筹及领导机制、部门资源整合及协同机制、第三方评估及监管机制和试点及推广探索机制。基本公共服务智慧化供给体现出需求导向、目标驱动、职责清晰以及风险评估等特征，在整体性目标基础上合理分解部门目标并建立责权统一的政策体系。部委政府网站在承载“十四五”国家基本公共服务智慧化项目方面展现出了政策推动的积极效果，在服务创新模式、“互联网＋”公共服务、协同治理等方面进行了有效的探索。目前，基本公共服务智慧化供给仍处在探索阶段，还存在政策供给不足、跨部门协作困难、实施效果不佳等问题。为了推动基本公共服务智慧化供给目标的实现，还应在以下几个方面入手：

其一，甄别各类智慧化服务项目，重点支持智慧化应用项目。因为各类智慧化服务项目技术平台具有基础性作用，镶嵌于技术平台之中的应用服务更具关键价值。首先，运用物联网、大数据、移动互联网等先进技术，分析统计产业结构、人口信息以及城市与环境的相关数据，提炼应用价值强的民生议题，为公众提供精准化、一站式基本公共服务。其次，大力推进基本公共服务智慧化基础设施、业务应用体系及相关支撑产业建设，引导物联网等新一代信息技术的转化利用，并积极组织实施一系列基本民生项目的智慧化应用。再次，高度重视基本公共服务智慧化应用中的创新问题，建立基本公共服务智慧化供给创新机制，形成“按需服务”的智慧化应用模式。

其二，加快信息资源共享和业务协同。信息资源是智慧供给的“大脑”，通过构建信息资源交流与共享平台，公众可以享受无差别的信息服务，防止出现信息壁垒，使信息可以服务有需求的公众。因此，必须做好信息资源规划工作，在基本公共服务智慧化供给顶层设计与统筹规划指导之下，充分利用现代信息与通信技术，及时进行信息发布与处理，促进服务信息和实时数据的共享与整合。必须实现跨部门信息资源整合，建立标准规范的智慧化供给信息资源业务协同平台，整合各种业务管理模型和服务应用系统。必须对信息资源共享与业务协同工作进行绩效考核，对实际业务活动进行成本效益分析，以公共财政为牵引，科学筛选和聚集合理的指标并将其作为考核依据，促进信息共享和业务协同的实现。

其三，实现网络空间信息资源供给均等化，减少“信息穷人”的出现。基本公共服务供给要真正以人为本，就需融入当地文化带来的深层次的幸福感。经济增长并不能解决公共服务供给均等化问题，因此，制度设计需将基本公共服务作为实现人民群众生活富裕的重要手段，努力解决发展过程中的不平衡不充分问题。在互联网时代，信息成为人与人之间交流的主要方式，也可以作为一种资源进行交换。要做到网络空间信息资源供给均等化，需不断加强信息素养普及工作，通过培训以及资源与机会倾斜政策使“信息穷人”增强获取信息、处理信息、使用信息的能力，从而实现线上和线下均衡发展。

其四，构建多元化的基本公共服务供给机制。基本公共服务智慧化供给是由多个主体相互合作完成的，彼此之间通过信息技术沟通协调具体活动并选择适宜发展的供给机制。在合作方面存在两种供给机制：一是由政府、市场、社会三方在基本公共服务供给中发挥联动效应，通过政府门户网站进行基本公共服务项目的招投标，将选择权交回公共服务受用者，提高供给效率和质量。二是区域范围内的合作，跨越单个行政区划管理范围，采用智慧化的方式解决各种跨行政区划的基本公共服务供给问题，实现基本公共服务供给模式的创新。在合作基础上，采用全网式供给机制，通过公共服务平台建设使越来越多的基本公共服务供给项目可以在网上获取，并围绕“一号、一窗、一网”工作要求，实现基本公共服务的精准推送，变被动服务为主动服务。政府与公众通过“一站式”平台的沟通和信息交换建立良好的关系，依赖政府的手、市场的手和社会成员自己的手三者之间所形成的职责结构，实现基本公共服务供给的联动效应。